Raúl Benítez Manaut Sergio Aguayo Quezada Editores Armando Rodríguez Luna Patricia Quintanar Keyla Vargas Anexo estadístico Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Senado de la República Instituto Belisario Domínguez Comité Directivo Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Primera edición, febrero de 2017 © Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República Donceles 14, Col. Centro, Del. Cuauhtémoc CP 06020, Ciudad de México ISBN: 978-607-8320-67-7 Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, A. C. (CASEDE) Héroes de Padierna 166, Colonia San Jerónimo Lídice, Del. Magdalena Contreras CP 10200, Ciudad de México Diseño y formación: Elías Cruz y Elizabeth Díaz Aguirre Cuidado editorial: Atril, excelencia editorial, por Elizabeth Díaz Aguirre y Diego Ignacio Bugeda Bernal Queda estrictamente prohibida la reproducción parcial o total de los contenidos e imágenes de la publicación sin previa autorización del Senado de la República a través del Instituto Belisario Domínguez. La opiniones expresadas por los autores no necesariamente reflejan la postura de los editores de esta obra o del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República. Publicación disponible para su consulta en www.ibd.senado.gob.mx IBDSenado @IBDSenado www.casede.org CASEDE @casede_org Hecho en México Printed in Mexico Sen. Daniel Gabriel Ávila Ruiz Secretario Sen. Benjamín Robles Montoya Secretario Sen. Miguel Barbosa Huerta Presidente Sen. Roberto Albores Gleason Secretario Gerardo Esquivel Hernández Coordinador Ejecutivo de Investigación Dirección General de Análisis Legislativo Coordinación institucional Gabriela Ponce Sernicharo 3Índice Introducción: seguridad, defensa, violencia 25 y derechos humanos en México Raúl Benítez Manaut y Sergio Aguayo Quezada ¿Mafias en México? 29 Antonio Luigi Mazzitelli Una década de narcoviolencia en México: 2006-2016 55 Jonathan D. Rosen y Roberto Zepeda Proclamas y realidades de los derechos humanos en México 67 Mariclaire Acosta Violencia, impunidad y corrupción 79 contra la libertad de prensa en México Armando Rodríguez Luna y Patricia Quintanar ¿Quién controla las prisiones mexicanas? 91 Elena Azaola y Maïssa Hubert Los caminos de la legalización de la marihuana en México 97 Irma Kánter Coronel Las trampas de la seguridad: el gasto en seguridad pública 117 en municipios y entidades federativas mexicanas, 2008-2015 Carlos Barrachina Lisón Los seis modelos policiacos en México 131 y el debate sobre la seguridad pública Raúl Benítez Manaut Debilidades institucionales en el Sistema de Prevención 145 y Combate al Lavado de Dinero en México, 2012-2016 Keyla Vargas Armas de fuego en México: panorama en 2016 157 Paulina Arriaga y Maura Roldán Álvarez Sinaloa: fin de la hegemonía y epicentro de la guerra que comienza 169 Carlos Rodríguez Ulloa 4Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Militarización y violencia en Tamaulipas 181 Guadalupe Correa-Cabrera Violencia en Michoacán: de la guerra criminal a la captura del gobierno estatal 191 Raúl Zepeda Gil La permanente crisis de Guerrero 207 Camilo Pantoja Cártel Jalisco Nueva Generación: elementos a considerar 221 sobre la reconfiguración de las organizaciones del tráfico de drogas en México Carlos Flores Pérez La seguridad México-Estados Unidos: 231 responsabilidad compartida Eric L. Olson y Ximena Rodríguez Anexo estadístico 245 Armando Rodríguez Luna, Patricia Quintanar y Keyla Vargas Cartografía de la seguridad 247 Principales grupos de la delincuencia organizada 249 y sus células criminales en México, 2016 Mapa 1. Cártel de Sinaloa o Pacífico 249 Mapa 2. Los Beltrán Leyva 249 Mapa 3. Cártel del Golfo 250 Mapa 4. Los Zetas 250 Mapa 5. Grupo de los Arellano Félix 251 Mapa 6. Cártel de Juárez 251 Mapa 7. La Familia Michoacana 252 Mapa 8. Los Caballeros Templarios 252 Mapa 9. Grupo Los Viagra 253 Mapa 10. Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG) 253 5Índice Mapa 11. Disputa entre grupos de la delincuencia organizada 254 por el control del tráfico de heroína Mapa 12. Cártel Independiente de Cancún (en construcción) 254 Mapa 13. Disputa entre grupos de la delincuencia organizada 255 Homicidios por entidad federativa 256 Mapa 1. Homicidios por entidad federativa 2000 256 Mapa 2. Homicidios por entidad federativa 2005 256 Mapa 3. Homicidios por entidad federativa 2006 256 Mapa 4. Homicidios por entidad federativa 2007 257 Mapa 5. Homicidios por entidad federativa 2008 257 Mapa 6. Homicidios por entidad federativa 2009 257 Mapa 7. Homicidios por entidad federativa 2010 258 Mapa 8. Homicidios por entidad federativa 2011 258 Mapa 9. Homicidios por entidad federativa 2012 258 Mapa 10. Homicidios por entidad federativa 2013 259 Mapa 11. Homicidios por entidad federativa 2014 259 Mapa 12. Homicidios por entidad federativa 2015 259 Adolescentes víctimas por homicidio 260 Mapa 1. Víctimas adolescentes registradas de homicidio por 260 entidad federativa 2011 Mapa 2. Víctimas adolescentes registradas de homicidio por 260 entidad federativa 2012 Mapa 3. Víctimas adolescentes registradas de homicidio por 260 entidad federativa 2013 Mapa 4. Víctimas adolescentes registradas de homicidio por 261 entidad federativa 2014 Mapa 5. Víctimas adolescentes registradas de homicidio por 261 entidad federativa 2015 6Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Armas aseguradas por entidad federativa 262 Mapa 1. Entidades federativas con mayor porcentaje de 262 armas aseguradas 2013 Mapa 2. Entidades federativas con mayor porcentaje de 262 armas aseguradas 2014 Mapa 3. Entidades federativas con mayor porcentaje de 263 armas aseguradas 2015 Mapa 4. Entidades federativas con mayor porcentaje de 263 armas aseguradas 2016 Secuestro por entidad federativa 264 Mapa 1. Inculpados por secuestro 2011 264 Mapa 2. Inculpados por secuestro 2012 264 Mapa 3. Inculpados por secuestro 2013 264 Mapa 4. Inculpados por secuestro 2014 265 Mapa 5. Inculpados por secuestro 2015 265 Fosas clandestinas 266 Mapa 1. Fosas 2016 266 Presupuesto Gráfica 1. Presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa, 267 2000-2016 Gráfica 2. Comparativo tres gobiernos. Presupuesto asignado al 267 sector Seguridad y Defensa, 2001-2016 Gráfica 3. Recursos ejercidos por el Secretariado Técnico para la 268 Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal, 2008-2015, pesos Gráfica 4. Financiamiento a México dentro de la Iniciativa Mérida, 268 2008-2017, millones de dólares Recursos Humanos 269 Gráfica 5. Recursos Humanos de la Secretaría de la Defensa, 269 2008-2015 Gráfica 6. Recursos Humanos de la Secretaría de Marina, 269 2008-2015 7Índice Gráfica 7. Recursos Humanos de la Procuraduría General de la República, 270 2000-2016 Gráfica 8. Recursos Humanos de las agencias del Ministerio Público, 270 2011-2015 Gráfica 9. Personal total del sector Seguridad y Defensa, 2000-2016 271 Gráfica 10. Efectivos de la Secretaría de la Defensa Nacional 271 desplegados en el combate al narcotráfico, 2000-2016 Inseguridad y delincuencia 272 Gráfica 11. Incidencia delictiva a nivel nacional. Fuero Común, 272 2000-2016 Gráfica 12. Homicidios por sexo y por año de ocurrencia, 1990-2015 272 Gráfica 13. Evolución de la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes, 273 1990-2015 Gráfica 14. Cifras de secuestro y extorsión. Fuero Común, 1997-2016 273 Gráfica 15. Defunciones por homicidio en hombres de 15 a 29 años, 274 2000-2015 Gráfica 16. Defunciones por homicidio en hombres de 30 a 44 años, 274 2000-2015 Gráfica 17. Defunciones por homicidio en mujeres de 15 a 29 años, 274 2000-2015 Gráfica 18. Defunciones por homicidio en mujeres de 30 a 44 años, 274 2000-2015 Gráfica 19. Capacidad y población privada de la libertad 275 por centro penitenciario federal 2016 Transparencia Gráfica 20. Solicitudes de información a las instituciones de Seguridad 275 y Defensa 2016 Flujos globales de tráfico de drogas 276 Mapa 1. Principales corrientes de tráfico de heroína 2016 276 y resultados de México 2013-2015 8Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Mapa 2. Principales corrientes de tráfico de cocaína 2016 277 y resultados de México 2013-2016 Mapa 3. Corrientes interregionales de tráfico de metanfetaminas 2011-2014 278 y resultados de México 2013-2016 Organigramas 279 1. Sistema de Seguridad Nacional en México-Nivel Federal 2016 281 2. Secretaría de Gobernación: Sector Seguridad 2016 282 3. Comisión Nacional de Seguridad 2016 283 4. Policía Federal 2016 284 5. Sistema Nacional de Seguridad Pública 2016 287 6. Procuraduría General de la República 2016 288 7. Sistema de Defensa en México-Relación de Mando 2016 290 8. Secretaría de la Defensa Nacional 2016 291 9. Secretaría de Marina-Armada de México 2016 292 10. Estado Mayor Presidencial 2016 293 El Congreso: Seguridad y Defensa 295 Gráfica 1. Cámara de Diputados LXIII Legislatura. 297 Composición por Partido Político 2016 Gráfica 2. Cámara de Senadores LXIII Legislatura. 297 Composición por Partido Político 2016 Gráfica 3. Cámara de Diputados LXIII Legislatura. 298 Comisión de Defensa Nacional 2016 Gráfica 4. Cámara de Senadores LXIII Legislatura. 298 Comisión de Defensa Nacional 2016 Gráfica 5. Cámara de Diputados LXIII Legislatura. 299 Comisión de Marina 2016 9Índice Gráfica 6. Cámara de Senadores LXIII Legislatura. 299 Comisión de Marina 2016 Gráfica 7. Cámara de Diputados LXIII Legislatura. 300 Comisión de Seguridad Pública 2016 Gráfica 8. Cámara de Senadores LXIII Legislatura. 300 Comisión de Seguridad Pública 2016 Gráfica 9. Comisión Bicameral de Seguridad Pública, 301 LXIII Legislatura 2016 Gráfica 10. Comisión Bicameral de Seguridad Nacional, 301 LXIII Legislatura 2016 Presupuestos: Seguridad y Defensa 2000-2016 303 Cuadro 1. Producto Interno Bruto, Presupuesto del Gobierno Federal, 305 sector Seguridad y Defensa 2000-2016, millones de pesos corrientes Cuadro 2. Producto Interno Bruto, Presupuesto del Gobierno Federal, 306 sector Seguridad y Defensa 2000-2016, millones de dólares corrientes Cuadro 3. Proporción porcentual y variación anual del 307 Presupuesto de Seguridad y Defensa con respecto al Producto Interno Bruto y al Presupuesto de la Administración Pública Federal 2000-2016, millones de pesos corrientes Cuadro 4. Presupuesto destinado a funciones de Seguridad Pública 309 2001-2016, millones de pesos corrientes Cuadro 5. Recursos humanos y presupuesto autorizado para 310 las funciones de Seguridad Pública 2001-2016 Cuadro 6. Presupuesto asignando al Programa Nacional de 311 Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia por entidad federativa y municipios, 2013-2016, pesos corrientes Cuadro 7. Recursos humanos y presupuesto autorizado de la 314 Procuraduría General de la República 2000-2016 Cuadro 8. Origen de los recursos autorizados para el 315 Sistema Nacional de Seguridad Pública 2000-2016, millones de pesos corrientes 10 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Cuadro 9. Presupuesto del Fondo de Aportaciones para la 316 Seguridad Pública por entidad federativa y distribución porcentual anual 2000-2016, millones de pesos corrientes Cuadro 10. Financiamiento conjunto para los programas de 318 Seguridad Pública 2009-2011, millones de pesos corrientes Cuadro 11. Financiamiento conjunto para los programas de 319 Seguridad Pública 2012-2015, millones de pesos corrientes Cuadro 12. Financiamiento conjunto para los programas de 320 Seguridad Pública 2016, millones de pesos Cuadro 13. Recursos del Secretariado Técnico para la Implementación 320 del Nuevo Sistema de Justicia Penal 2008-2015, pesos corrientes Cuadro 14. Orientación del gasto de la Secretaría de la Defensa Nacional 321 2000-2016, millones de pesos corrientes Cuadro 15. Orientación del gasto de la Secretaría de la Defensa Nacional 321 2000-2016, millones de dólares corrientes Cuadro 16. Regiones Militares de la Secretaría de la Defensa Nacional 2016 322 Cuadro 17. Presupuesto asignado a Regiones Militares de la Secretaría 323 de la Defensa Nacional 2000-2016, millones de pesos corrientes Cuadro 18. Presupuesto asignado a Regiones Militares de la Secretaría 324 de la Defensa Nacional 2000-2016, millones de dólares corrientes Cuadro 19. Orientación del gasto de la Secretaría de Marina 325 2000-2016, millones de pesos corrientes Cuadro 20. Orientación del gasto de la Secretaría de Marina 325 2000-2016, millones de dólares corrientes Cuadro 21. Gasto total de instituciones de Defensa 2008-2015, 326 millones de pesos corrientes Cuadro 22. Personal total de la Secretaría de la Defensa Nacional 327 y de la Secretaría de Marina 2000-2016 Cuadro 23. Composición de las Fuerzas Armadas 2008-2015 328 Cuadro 24. Sueldos y salarios brutos de la Secretaría de la 330 Defensa Nacional 2008-2015, pesos corrientes Cuadro 25. Remuneraciones de la Secretaría de Marina 2008-2016, 331 pesos corrientes 11 Índice Cuadro 26. Programas y proyectos de inversión de la Secretaría de la 332 Defensa Nacional y la Secretaría de Marina 2016, pesos corrientes Procuración de Justicia 335 Cuadro 27. Inculpados por el delito de lesiones, 337 por entidad federativa 2011-2015 Cuadro 28. Inculpados por el delito de secuestro, 338 por entidad federativa 2011-2015 Cuadro 29. Inculpados por el delito de robo de vehículo, 339 por entidad federativa 2011-2015 Cuadro 30. Carpetas de investigación abiertas y cerradas, 340 Sistema Acusatorio Oral 2011-2015 Cuadro 31. Personal seleccionado de las agencias del Ministerio 341 Público por entidad federativa 2011-2015 Cuadro 32. Recursos humanos del Tribunal Superior de Justicia y 342 el Consejo de la Judicatura por entidad federativa 2015 Cuadro 33. Víctimas adolescentes registradas en conductas 343 antisociales 2011-2015 Cuadro 34. Víctimas mayores de 18 años registradas en presuntos 344 delitos seleccionados por entidad federativa 2011-2015 Cuadro 35. Homicidios de niñas y mujeres por entidad federativa 345 2000-2015 Cuadro 36. Número de homicidios de niñas y mujeres 346 2000-2015 Cuadro 37. Homicidios de niñas y mujeres por grupo etario 346 2000-2015 Inseguridad Pública 347 Cuadro 38. Incidencia delictiva a nivel nacional. 349 Fuero Común 2000-2016 Cuadro 39. Incidencia delictiva por entidad federativa. 350 Fuero Federal 2012-2015 12 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Cuadro 40. Homicidios por sexo y tasa de homicidios 351 por año de ocurrencia 1990-2015 Cuadro 41. Cifras de homicidio doloso, secuestro y extorsión 351 1997-2016. Fuero Común Cuadro 42. Defunciones por homicidio, por género y edad 352 2000-2015 Cuadro 43. Defunciones por homicidio por entidad federativa 354 2000-2015 Cuadro 44. Defunciones por homicidio por nivel de escolaridad 355 2000-2015 Cuadro 45. Intervenciones de la policía municipal por 356 entidad federativa según tipo 2014 Cuadro 46. Personal destinado a funciones de Seguridad Pública 357 en las administraciones públicas municipales, por entidad federativa según condición de capacitación 2014 Cuadro 47. Infracciones registradas en procedimientos 358 administrativos determinados por entidad federativa según grupo de contravención 2014 Cuadro 48. Infractores registrados en procedimientos 359 administrativos determinados por entidad federativa según sexo 2014 Cuadro 49. Población penitenciaria recluida en penales estatales 360 por entidad federativa, correspondiente a los fueros Común y Federal Cuadro 50. Población penitenciaria según situación jurídica y sexo 361 por entidad federativa. Fuero Común Cuadro 51. Población penitenciaria según situación jurídica y sexo 362 por entidad federativa. Fuero Federal Cuadro 52. Población penitenciaria según fuero, situación jurídica y sexo 363 por institución penitenciaria federal Cuadro 53. Número de centros, espacios, población privada de la libertad 364 y sobrepoblación por entidad federativa Cuadro 54. Número de centros, espacios, población privada de la libertad 365 y sobrepoblación por institución penitenciaria federal 13 Índice Combate a la Delincuencia Organizada 367 Cuadro 55. Lucha contra el narcotráfico 2000-2016 369 Cuadro 56. Comparativo entre tres gobiernos 2001-2015. 370 Estimación del valor de la droga asegurada, dólares corrientes Cuadro 57. Aseguramientos de armamentos, vehículos terrestres, 371 marítimos y aeronaves. Secretaría de la Defensa Nacional y Secretaría de Marina. Comparativo entre tres gobiernos 2000-2016 Cuadro 58. Armas aseguradas. Comparativo entre cuatro gobiernos 371 1995-2016 Cuadro 59. Detenidos en el marco del combate al narcotráfico 372 según nacionalidad 2000-2016 Cuadro 60. Personas entregadas en extradición por México 373 2014-2016 Cuadro 61. Miembros de los cuerpos de Seguridad y Defensa 373 federales, estatales y locales fallecidos de 2006 a 2016 Cuadro 62. Promedio de efectivos de la Secretaría de la 374 Defensa Nacional desplegados en el combate al narcotráfico 2000-2015 Cuadro 63. Elementos de la Secretaría de la Defensa Nacional 374 fallecidos en la Campaña Permanente contra el Narcotráfico por entidad federativa, grado militar y evento 2006-2016 Cuadro 64. Elementos de la Secretaría de la Defensa Nacional 375 fallecidos en la Campaña Permanente contra el Narcotráfico por entidad federativa y grado militar 2006-2016 Cuadro 65. Elementos de la Secretaría de la Defensa Nacional 376 fallecidos en la Campaña Permanente contra el Narcotráfico por arma o servicio 2006-2016 Cuadro 66. Efectivos de la Secretaría de la Defensa Nacional 376 desplegados en la protección de instalaciones estratégicas 2007-2016 Cuadro 67. Principales grupos de la delincuencia organizada 377 y sus células criminales en México 2016 Cuadro 68. Entidades federativas con mayor porcentaje 378 de armas aseguradas 2013-2016 14 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Cuadro 69. Armas provenientes de Estados Unidos por estado de origen 379 2009-2014 Cuadro 70. Prevalencia en el consumo de drogas en estudiantes 379 de secundaria y bachillerato en México 2014 Cuadro 71. Porcentaje de personas de 12 años o más en Estados Unidos 380 que presentan dependencia o abuso de sustancias específicas en el último año 2002-2014 Cuadro 72. Prevalencia anual en el uso de cannabis, opiáceos y opioides, 380 cocaína, anfetaminas y éxtasis por región en el Continente Americano 2016 Cuadro 73. Promedio de precio y pureza de drogas en Estados Unidos, 381 1990-2012, dólares corrientes Cuadro 74. Valor del mercado negro en México 2014, 381 millones de dólares Cuadro 75. Estudiantes por entidad federativa que requieren 382 apoyo o tratamiento debido al consumo de drogas 2014 Cuadro 76. Estudiantes por entidad federativa que requieren 382 apoyo o tratamiento debido al consumo de drogas, por sexo 2014 Cuadro 77. Estudiantes por entidad federativa que requieren 383 apoyo o tratamiento debido al consumo de drogas, por nivel educativo 2014 Cuadro 78. Consumo de drogas “alguna vez”, por rango etario 2014 384 Cuadro 79. Relación entre consumo de drogas “alguna vez” 384 y tiempo dedicado al estudio 2014 Cuadro 80. Edad de inicio de consumo de drogas en estudiantes 385 de secundaria y bachillerato 2014 Derechos Humanos 387 Cuadro 81. Las 10 principales autoridades señaladas en los registros 389 de quejas de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos 2000-2015 Cuadro 82. Quejas de civiles y militares contra la Secretaría de la 390 Defensa Nacional, según el estado de su trámite 2012-2016 15 Índice Cuadro 83. Expedientes de quejas registrados en la Comisión Nacional 390 de los Derechos Humanos según el estado de su trámite 2000-2015 Cuadro 84. Recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional 390 de los Derechos Humanos 2000-2015 Cuadro 85. Recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional 391 de los Derechos Humanos hacia autoridades e instituciones de Seguridad, Defensa y Justicia 2000-2015 Cuadro 86. Selección de violaciones graves a los derechos humanos. 391 Quejas recibidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos 2000-2015 Cuadro 87. Selección de violaciones graves a los derechos humanos. 392 Recomendaciones emitidas por la Comisión Nacional de los Derechos Humanos 2000-2015 Cuadro 88. Homicidios de periodistas 2000-2016 392 Cuadro 89. Homicidios de periodistas por entidad federativa 393 y año 2000-2016 Cuadro 90. Homicidios de periodistas por región 2000-2016 394 Cuadro 91. Averiguaciones previas iniciadas por delitos cometidos 394 en agravio de medios de comunicación 2010-2016 Cuadro 92. Averiguaciones previas relacionadas con delitos 395 contra periodistas, desglose por delito 2010-2016 Cuadro 93. Registro de periodistas desaparecidos 2000-2016 396 Cuadro 94. Registro de periodistas desaparecidos por 396 entidad federativa 2005-2016 Cuadro 95. Registro de periodistas desaparecidos por región 396 2005-2016 Cuadro 96. Indagatorias instruidas por periodistas desaparecidos 397 2010-2016 Cuadro 97. Inicios y determinaciones de averiguaciones previas 397 instruidas por delitos cometidos en agravio de periodistas y medios de comunicación 2010-2016 16 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Cuadro 98. Inicios y determinaciones de actas circunstanciadas instruidas 398 por delitos cometidos en agravio de periodistas y medios de comunicación 2010-2016 Cuadro 99. Solicitudes de periodistas para ingresar al Mecanismo 398 para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2016 Cuadro 100. Solicitudes admitidas al Mecanismo para la Protección 399 de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas, por entidad federativa 2012-2016 Cuadro 101. Total de personas beneficiarias en el Mecanismo para la 400 Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2016 Cuadro 102. Periodistas beneficiarios por entidad federativa 401 del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2016 Cuadro 103. Personas defensoras de Derechos Humanos beneficiarias 401 del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2016 Cuadro 104. Probables agresores de los beneficiarios del 402 Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2016 Cuadro 105. Tipo de agresiones a los beneficiarios del Mecanismo 402 para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2016 Cuadro 106. Medidas cautelares emitidas por institución u organismo 403 en el marco del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2016 Cuadro 107. Primeras medidas de protección a periodistas beneficiarios 404 del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2016 Cuadro 108. Primeras medidas de protección a personas defensoras 404 de Derechos Humanos beneficiarias del Mecanismo para la Protección de Personas Defensoras de Derechos Humanos y Periodistas 2012-2016 Cuadro 109. Mujeres registradas como no localizadas por 405 entidad federativa. Fuero Federal 2005-2016 17 Índice Cuadro 110. Hombres registrados como no localizados por 406 entidad federativa. Fuero Federal 2005-2016 Cuadro 111. Personas registradas como no localizadas por rango de edad. 407 Fuero Federal 2005-2016 Cuadro 112. Mujeres registradas como no localizadas por entidad federativa. 408 Fuero Común 2005-2016 Cuadro 113. Hombres registrados como no localizados por entidad federativa. 409 Fuero Común 2005-2016 Cuadro 114. Personas registradas como no localizadas por rango de edad. 410 Fuero Común 2005-2016 Cuadro 115. Número de denuncias recibidas por la Procuraduría 410 General de la República referentes al delito de tortura 2006-2014 Cuadro 116. Fosas clandestinas y cuerpos encontrados 2006-2015 411 Transparencia 413 Cuadro 117. Respuesta a solicitudes de información de la 415 Procuraduría General de la República 2000-2015 Cuadro 118. Respuesta a solicitudes de información de la 415 Procuraduría General de la República 2016 Cuadro 119. Respuesta a solicitudes de información de la 416 Secretaría de la Defensa Nacional 2000-2015 Cuadro 120. Respuesta a solicitudes de información de la 416 Secretaría de la Defensa Nacional 2016 Cuadro 121. Respuesta a solicitudes de información de la 417 Secretaría de Marina 2000-2015 Cuadro 122. Respuesta a solicitudes de información de la 417 Secretaría de Marina 2016 Cuadro 123. Respuesta a solicitudes de información de la 418 Secretaría de Gobernación (incluye a la entonces Secretaría de Seguridad Pública) 2000-2015 Cuadro 124. Respuesta a solicitudes de información de la 418 Secretaría de Gobernación 2016 18 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Cuadro 125. Respuesta a solicitudes de información del 419 Centro de Investigación y Seguridad Nacional 2000-2015 Cuadro 126. Respuesta a solicitudes de información del 419 Centro de Investigación y Seguridad Nacional 2016 Cuadro 127. Respuesta a solicitudes de información del 420 Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social 2000-2015 Cuadro 128. Respuesta a solicitudes de información del Órgano 420 Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social 2016 Cuadro 129. Respuesta a solicitudes de información de la Policía Federal 421 2000-2015 Cuadro 130. Respuesta a solicitudes de información de la Policía Federal 421 2016 Cuadro 131. Número de solicitudes de información pública por año 422 2003-2015 Cuadro 132. Las 20 dependencias y entidades con mayor número 423 de solicitudes de información 2003-2015 Cuadro 133. Solicitudes de información a las instituciones de Seguridad, 424 Defensa y Justicia por entidad federativa 2016 Cooperación, Seguridad y Defensa: 425 México, Estados Unidos y América Latina Cuadro 134. Presupuesto Fuerzas Armadas Mexicanas y ayuda 427 militar-policiaca de Estados Unidos 2000-2016, millones de dólares corrientes Cuadro 135. Asistencia antinarcóticos para México a través de 428 la Sección 1004 del Departamento de la Defensa de Estados Unidos 2000-2015, dólares corrientes Cuadro 136. Programas de ayuda militar y policiaca a México 432 2000-2015, dólares corrientes Cuadro 137. Ayuda de Estados Unidos a México a través del programa 434 Control Internacional de Narcóticos y Fortalecimiento de la Ley 2000-2017, miles de dólares corrientes 19 Índice Cuadro 138. Personal mexicano participante en instituciones 436 de seguridad de Estados Unidos 2012-2014 Cuadro 139. Instituciones y dependencias mexicanas participantes 439 en programas de entrenamiento de Estados Unidos 2012-2014 Cuadro 140. Financiamiento a México dentro de la Iniciativa Mérida 453 2008-2017, millones de dólares corrientes Cuadro 141. Embajadas de México con agregados de Defensa 453 en América Latina 2007, 2008, 2012, 2014 y 2016 Cuadro 142. Presupuesto de Defensa comparado con otros países 454 de América Latina 2008-2016 Cuadro 143. Efectivos militares en América Latina 458 2007, 2012, 2014 y 2016 Opinión Pública 459 Cuadro 144. Tipo de violencia más dañina por país 2016 461 Cuadro 145. Percepción de la inseguridad por país 2015 461 Cuadro 146. Tasa de victimización por país 2015 461 Cuadro 147. ¿Ha sido víctima de un delito?, por país 2016 462 Cuadro 148. Porcentaje de personas que perciben la delincuencia 462 como el problema más importante en su país 2016 Cuadro 149. Aprobación presidencial en América Latina 2002-2016 463 Cuadro 150. Percepción de transparencia del gobierno 2015 464 Cuadro 151. Satisfacción con la vida por país 2016 464 Cuadro 152. Tasa de prevalencia delictiva por entidad federativa 465 2010-2015, por cada 100 mil habitantes Cuadro 153. Distribución de la población de 18 años y más por 466 entidad federativa, según condición de victimización 2010-2015 Cuadro 154. Distribución de los hogares por entidad federativa, 468 según condición de victimización 2010-2015 20 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Cuadro 155. Hogares por medidas de protección, según condición 470 de adopción de las mismas para protegerse del delito 2010-2015 Cuadro 156. Robo total de vehículo, según lugar de ocurrencia 2011-2015 471 Cuadro 157. Robo parcial de vehículo, según lugar de ocurrencia 2011-2015 471 Cuadro 158. Robo o asalto en calle, lugar público o transporte público, 472 según lugar de ocurrencia 2011-2015 Cuadro 159. Lesiones, según lugar de ocurrencia 2011-2015 472 Cuadro 160. Distribución de los delitos ocurridos por tipo de delito, 473 según cifra negra 2012, 2014 y 2015 Cuadro 161. Distribución de los delitos sin denuncia declarada por 474 tipo de delito, según causas de la no denuncia 2012, 2014 y 2015 Cuadro 162. Distribución de la cifra negra por entidad federativa 475 y los tres delitos reportados con mayor frecuencia 2015 Cuadro 163. Distribución de los delitos ocurridos con víctima presente 479 por condición de portación de armas y condición de agresión física, según sexo de la víctima 2015 Respeto al Estado de Derecho 480 Gráfica 11. ¿Qué tan de acuerdo o nada de acuerdo está usted con que 480 las comunidades se organicen para ejercer justicia por su propia mano? Gráfica 12. Cuando cree que usted está en lo correcto, 480 ¿estaría dispuesto a actuar en contra de lo establecido por la ley? Cultura de la supervivencia y empatía social 481 ¿Con qué frecuencia los enunciados que le voy a mostrar describen mejor su manera de ver las cosas? Gráfica 13. Considero que cada uno de nosotros 481 debería participar en actividades políticas Gráfica 14. Siento que es importante entender el punto de vista político 481 de las personas con las que no estoy de acuerdo Gráfica 15. Considero que trabajando en conjunto las personas pueden cambiar 482 a la sociedad para hacerla más justa y equitativa para todos 21 Índice Cultura de la supervivencia: aversión al riesgo 482 Gráfica 16. ¿Qué tan riesgoso o nada riesgoso considera que es 482 portar armas en la calle? Gráfica 17. ¿Qué tan riesgoso o nada riesgoso considera que es realizar 483 alguna denuncia contra grupos de la delincuencia organizada? ¿Qué tan probable es que en alguna situación usted realizara 483 alguna de estas acciones? Gráfica 18. Consumir más de cinco vasos de alcohol en una noche 483 Gráfica 19. Estar en desacuerdo con su padre o pareja en temas importantes 484 Gráfica 20. Caminar solo en la noche por lugares inseguros 484 Ventanas rotas, percepción individual de inseguridad 485 Gráfica 21. ¿Qué tan buena o mala considera usted que es la 485 seguridad dentro de su casa? Gráfica 22. ¿Qué tan buena o mala considera usted que es la 485 seguridad en el transporte público? Gráfica 23. ¿Qué tan buena o mala considera usted que es la 486 seguridad en los parques y espacios públicos? ¿Qué tan probable o nada probable es que existan en su colonia 486 los siguientes casos? Gráfica 24. Existen pandillas o bandas 486 Gráfica 25. Existen grupos delictivos 487 Gráfica 26. Existe consumo de alcohol en las calles 487 Gráfica 27. Existe venta de droga en la calle 488 Gráfica 28. Existen agresiones contra las mujeres 488 Gráfica 29. Existen agresiones contra los hombres 489 Gráfica 30. Existe cobro ilegal de derecho de piso 489 Gráfica 31. Existe venta de armas de fuego 490 22 Confianza 490 Gráfica 32. ¿Qué tanto confían entre sí las personas de su 490 colonia o comunidad? Relación individuo-sociedad 491 ¿Participa en alguna de las siguientes organizaciones? Gráfica 33. Partido Político o asociación política nacional 491 Gráfica 34. Grupos deportivos 491 Gráfica 35. Voluntariado, servicio a la comunidad 492 Gráfica 36. Grupo religioso 492 ¿Qué tan frecuente, existe ese conflicto dentro de su comunidad? 493 Gráfica 37. Por el origen étnico de los vecinos 493 Gráfica 38. Presencia de pandillas 493 ¿Con qué frecuencia utiliza como fuente de información…? 494 Gráfica 39. Periódicos 494 Gráfica 40. Radio 494 Gráfica 41. Televisión 495 Gráfica 42. Internet 495 Gráfica 43. En el último año, ¿usted o algún miembro de su familia 496 ha sido voluntario en algún organismo de la sociedad civil? Relación individuo-gobierno 496 Gráfica 44. En una escala del 1 al 7, donde 1 es muy malo y 7 es muy bueno, 496 ¿cómo calificaría el sistema de justicia de su estado? Violencia 497 Gráfica 45. De los siguientes lugares que le voy a decir, ¿cuál diría usted 497 que es donde ocurren con mayor frecuencia incidentes de violencia? Gráfica 46. A continuación le voy a leer una serie de afirmaciones, 497 ¿qué tan de acuerdo o en desacuerdo está con ellas? Si un hombre maltrata continuamente a una mujer, la culpa es de ella por permitirlo 23 Índice Gráfica 47. A continuación le voy a leer una serie de afirmaciones, 498 ¿qué tan de acuerdo o en desacuerdo está con ellas? A veces es necesario darle un golpe a un niño para corregirlo a tiempo Percepciones sobre el gobierno y el crimen 498 ¿Cree usted que el (…) ha sido corrompido por el narcotráfico, o no? 498 Gráfica 48. Ejército 498 Gráfica 49. Marina 499 Gráfica 50. Policía Estatal 499 Gráfica 51. Policía Municipal 500 Gráfica 52. Policía Federal 500 Gráfica 53. ¿En su opinión está el gobierno ganando la guerra contra el 501 narcotráfico, o no? Nota editorial Este Atlas fue concebido y diseñado en su estructura y temática por un equipo editorial enca- bezado por Raúl Benítez Manaut y Sergio Aguayo Quezada. La Dirección General de Análisis Legislativo del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República incorporó el Atlas a sus proyectos de investigación de forma entusiasta y participativa. Agradecemos a las investiga- doras Gabriela Ponce Sernicharo e Irma Kánter Coronel el respaldo al proyecto. En el CASEDE, la elaboración de estadísticas, cuadros, gráficas y mapas estuvo a cargo de tres de sus integran- tes, Armando Rodríguez Luna, Patricia Quintanar y Keyla Vargas, así como también participó en la elaboración de mapas José Luis Flores García. Georgina Romero del CASEDE colaboró entusiastamente a lo largo del proyecto desde su gestación. 25 Introducción: seguridad, defensa, violencia y derechos humanos en México Raúl Benítez Manaut y Sergio Aguayo Quezada Para entender la violencia criminal se necesitan hechos confiables. El Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 es un esfuerzo académico conjunto entre la Dirección General de Aná- lisis Legislativo del Instituto Belisario Domínguez del Senado de la República y el Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia A.C. (CASEDE). El Atlas 2016 está precedido de las ediciones 2009 y 2012. En México, la información sobre los problemas de seguridad nacional, el combate al narcotráfico y la inseguridad pública ha mejorado en calidad y cantidad. No obstante, los análisis presentan gran cantidad de interpreta- ciones sobre el éxito o no de la estrategia del gobierno, la violación de derechos humanos y la catástrofe humanitaria que se observa. Este texto se divide en dos secciones. En la primera se integran 16 análisis sobre diversos aspectos teóricos y estudios de temas y casos relevantes sobre la actual problemática de la segu- ridad en México. La segunda incluye una gran cantidad de cuadros estadísticos, organigramas, gráficas y mapas sobre asuntos tales como la defensa, la seguridad e inseguridad públicas, la procuración de justicia, el combate al crimen organizado, la grave situación de los derechos hu- manos, la vulnerabilidad de los comunicadores y la prensa, la transparencia y la percepción de la población sobre la violencia a través de encuestas de opinión pública. Finalmente, se incluye un apartado sobre la cooperación con Estados Unidos, tema que está en revisión desde la llegada a la Presidencia de Donald Trump. Los análisis inician con un ensayo de Antonio Luigi Mazzitelli donde se hace una disección de las cuatro organizaciones criminales más importantes de México. El autor las compara con las mafias italianas y sugiere una metodología con cinco variables: social, institucional, econó- mica, ideológica-cultural, y regulatoria. El segundo capítulo incluye una evaluación general de los diez años de guerra al narcotráfico preparada por Roberto Zepeda y Jonathan Rosen, quienes sostienen que a pesar de todos los esfuerzos gubernamentales han crecido el crimen común, la violencia y la violación de derechos humanos en buena medida por la corrupción y las incapa- cidades institucionales. En el capítulo sobre la realidad de los derechos humanos en México, Mariclaire Acosta parte de la hipótesis de que a pesar de los cambios en las leyes ±en particular la gran reforma de 2011 al Artículo Primero de la Constitución± los derechos humanos siguen deteriorándose. Para la autora, el texto de la Constitución no deja lugar a dudas sobre la importancia de los derechos humanos, pero la realidad camina en sentido contrario. Armando Rodríguez Luna y Patricia Quintanar abordan las agresiones a periodistas y medios de comunicación. Este sector es uno de los más afectados por la acción de grupos criminales y también por políticos corruptos que se sienten agraviados por sus investigaciones. Elena Azaola revisa la condición de las cárceles en México y concluye que son un eslabón débil en la cadena de la justicia mexicana y que en muchos penales predomina el autogobierno, con lo cual, en vez de ser centros de readaptación social son academias de adiestramiento del crimen. Por otro lado, Irma Kánter Coronel aborda un tema polémico: los debates sobre la libe- ralización de la cannabis que se dieron en el Congreso mexicano en 2015. La autora compara las distintas legislaciones y concluye que la legalización para uso recreativo del consumo de la 26 Sergio Aguayo Quezada y Raúl Benítez Manaut cannabis en California, aprobada en la elección de noviembre de 2016 en ese estado, va a tener una inÀuencia determinante en México. El controvertido tema de seguridad pública y las estructuras de policía en México es estu- diado por Carlos Barrachina Lisón y Raúl Benítez Manaut. Barrachina desglosa el gigantesco presupuesto destinado en los últimos años para los programas de apoyo a la profesionalización y modernización de las policías, concluyendo que hubo simulación, corrupción y desvío de recursos, factores que explicarían que no se observen los resultados esperados, sobre todo en los niveles estatal y municipal. el utiliza un concepto del profesor John Bailey y categoriza el problema como una gran “trampa de seguridad”. Raúl Benítez Manaut analiza los distintos cuerpos de seguridad pública en el país, menciona la constitucionalidad (o no) de los mismos, y concluye que la única forma de evitar la militarización de la seguridad pública es con el for- talecimiento de las policías. Ilustra esta discusión con el debate generado a fines de 2016 por las declaraciones del secretario de la Defensa Nacional quien, después de inconformarse con el despliegue militar, exigió se legislara sobre seguridad interior. Keyla Vargas, en su análisis de las reformas en las estructuras de las instituciones de go- bierno que combaten el lavado de dinero ±en particular la Secretaría de Hacienda y Crédito Público y la Procuraduría General de la República-- concluye que si no se da una verdadera reforma que combata la corrupción y aplique castigos reales a los funcionarios gubernamentales de alto nivel, el esfuerzo es estéril. Paulina Arriaga y Maura Roldán Álvarez, por su lado, estudian el Àujo de armas ilegales y el comercio transfronterizo de ellas. Estos dos aspectos, lavado de dinero y tráfico de armas, se han convertido en grandes diferendos en la relación bilateral entre México y Estados Unidos, sobre todo porque, durante la campaña electoral de 2016 en aquel país, uno de los grupos de presión más inÀuyentes, la Asociación Nacional del RiÀe, respaldó a Donald Trump, lo que lleva a sostener que su gobierno no ayudará a frenar la venta de armas para los grupos criminales mexicanos. El Atlas incluye cinco estudios de caso estatales donde se expresan la violencia criminal y las violaciones a los derechos humanos de forma particularmente intensa: Sinaloa, Tamaulipas, Michoacán, Guerrero y Jalisco. El cártel de Sinaloa, o del Pacífico, es un ícono entre los grupos del crimen organizado en México. Sus líderes se enorgullecen de tener la organización más exitosa y la que mayor pro- yección internacional tiene: distribuye drogas en Estados Unidos, controla rutas en América Central y del Sur y tiene presencia en Europa y Asia. “El Chapo”, como se conoce a Joaquín Guzmán Loera, se volvió un símbolo de poder, y su “empresa” se definió como una compleja organización dirigida por profesionales que evita la violencia contra la sociedad ±aunque la uti- liza para neutralizar competidores±, y construyó un emporio que se está desvaneciendo por las dos capturas de 2014 y 2016 y su reciente extradición a Estados Unidos el pasado 19 de enero de 2017. Este cártel es estudiado por Carlos Rodríguez Ulloa. Guadalupe Correa-Cabrera revisa uno de los cárteles más poderosos del país, el del Golfo, y su desprendimiento, Los Zetas. En Tamaulipas se ha demostrado incluso en el terreno judicial, principalmente por tribunales en el estado de Texas, que los tres últimos gobernadores han pro- tegido de diversas maneras a las organizaciones criminales. En el caso de Los Zetas, su accionar violento y la ampliación de sus actividades hacia las extorsiones, secuestros, cobros de piso, robo de gasolina, piratería y demás crímenes, los convierten en el prototipo de grupo criminal depredatorio, que dirige hacia la población sus acciones. Desde otro ángulo, Tamaulipas cumple con los criterios internacionales del Estado fallido. Michoacán es analizado por Raúl Zepeda. La Familia Michoacana y Los Caballeros Tem- plarios se apropiaron de municipios y del gobierno del estado aprovechándose de la ausencia del gobierno federal. La indignación y desesperación de la población de Tierra Caliente los hizo organizarse en autodefensas armadas en enero y febrero de 2013. El gobierno federal reaccionó interviniendo el estado de forma política, policiaca y militar y armó una estrategia para desca- 27 Introducción: seguridad, defensa, violencia y derechos humanos en México bezar y desmantelar a cárteles y autodefensas. Tuvieron un éxito relativo pero la afectación de la población y las violaciones a los derechos humanos fueron evidentes. Guerrero lo estudia Camilo Pantoja. En septiembre de 2014 el mundo se indignó con la desa- parición de 43 estudiantes de la Escuela Normal de Ayotzinapa. Fue uno de los actos más graves de violación de derechos humanos de los últimos años y fue perpetrado por células criminales respaldadas por autoridades y cuerpos municipales. En el trasfondo está la presencia masiva de múltiples grupos involucrados en el tráfico y exportación de heroína y marihuana hacia Esta- dos Unidos por ello, muchos analistas hablan también de un Estado fallido controlado por los grupos criminales. El otro cártel analizado en el Atlas es el de Jalisco Nueva Generación (CJNG), escrito por Car- los Flores Pérez. El cártel de Guadalajara fue el principal del país durante los años ochenta del siglo XX. Se vino abajo por la ofensiva gubernamental desatada a raíz de la ejecución del agente de la DEA Enrique Camarena en 1985. El espacio fue llenado por otros sinaloenses que expandieron la presencia de ese cártel. Esto ha cambiado a raíz de que el CJNG ocupara los espacios dejados por el desplome y desmantelamiento de Los Caballeros Templarios y la intervención guberna- mental en Michoacán, y también por la previsible división del cártel de Sinaloa o del Pacífico, producto de la rotación de sus líderes tras la captura y extradición de “El Chapo”. Uno de los grandes debates a diez años de decretada la guerra contra el narcotráfico es sobre si la cooperación de Estados Unidos a través de la Iniciativa Mérida y otros programas ha ayudado a combatir el crimen o, por el contrario, ha traído como consecuencias no buscadas un acelerado incremento en la tasa de homicidios en el país, así como la aparición y dispersión geográfica de la actividad criminal a través del territorio. Finalmente, Eric Olson y Ximena Rodríguez analizan la Iniciativa Mérida y sus cuatro pila- res programáticos. Señalan que no hay una verdadera evaluación de resultados y que, por tanto, hay éxitos parciales, pero que no ha logrado respaldar al gobierno de México en la reducción de la violencia. En este terreno habría que preguntarse si el presidente Donald Trump respe- tará la premisa de la “responsabilidad compartida” o, por el contrario, se aferrará a su tesis de campaña de que México es el único responsable. En otras palabras: ¿qué tanto se modificará la cooperación? Uno de los aspectos más preocupantes de las guerras del narco es la situación de los dere- chos humanos. Cada vez se habla más de catástrofe humanitaria porque segmentos completos de la población, civiles inocentes muchos de ellos, son víctimas directas de la acción criminal y de una estrategia gubernamental que no previó los efectos negativos sobre los habitantes. El Atlas contribuye a llenar un vacío en los análisis y en el ordenamiento de la información existente. El CASEDE agradece al Instituto Belisario Domínguez su respaldo a esta publicación, y el empeño que ha puesto la Dirección General de Análisis Legislativo en que los productos de investigación sean dirigidos a fortalecer la toma de decisiones del Senado de la República. Ciudad de México, enero de 2017 29 ¿Mafias en México?1 Antonio Luigi Mazzitelli 2 Las sociedades de la aldea global en la que vivimos se caracterizan por su capacidad de incorpo- rar y asimilar hábitos y comportamientos propios de culturas diferentes. Desde esta perspectiva, Italia ha representado tradicionalmente una rica fuente de productos culturales e industriales para el uso y goce de los ciudadanos de todo el mundo. La música, la gastronomía, la moda, la mecánica y el diseño “hablan” italiano a través de la ópera, la pasta y la pizza, la indumentaria de alta costura, los “Ferrari”, y los muebles y objetos decorativos de sus diseñadores y arqui- tectos. Ahora bien, también ¨habla¨ italiano la lucha contra el crimen organizado transnacional, gracias a (o mejor dicho, por culpa de) el “éxito” de la mafia italiana, no sólo en Italia sino tam- bién en el mundo. Una prueba tangible de este éxito es la Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organizada Transnacional, también conocida como la “Convención de Palermo”. Debido a la fuerza de la mafia, y al mismo tiempo a la lucha en su contra, la ciudad de Palermo albergó, como “símbolo” del poder criminal alcanzado, la ceremonia de la firma de la Convención en diciembre de 2000, formalizando así la respuesta de la comunidad internacional ante el peligro representado por la delincuencia organizada nacional e internacional. En este sentido, el significativo aporte italiano al estudio y al diseño de herramientas opera- tivas, tanto regulatorias como de investigación, para combatir y enjuiciar a la mafia y al crimen organizado parece difícil de cuestionar. Gran parte de los instrumentos legislativos, de investi- gación y académicos más utilizados actualmente para hacer frente a la delincuencia organizada tienen su origen en Italia.3 En particular, la contribución de la academia italiana en la investi- gación, el análisis y la sistematización de los fenómenos asociados con el crimen organizado ha sido harto fecunda. El compromiso y la valentía de los jueces italianos Giovanni Falcone y Paolo Borsellino, asesinados a manos de la mafia, continúan hoy en día sirviendo de inspiración a miles de jueces y fiscales de todo el mundo que arriesgan sus vidas con el objetivo de pro- curarnos una sociedad más justa y segura. Desde una perspectiva menos sombría, el fenómeno ha dado incluso lugar a un género cinematográfico propio representado en películas ya clásicas como la saga de El Padrino o la más reciente Gomorra. Desde un punto de vista semántico, y acaso como una prueba más de su trascendencia e im- pacto, el propio término “mafia” ha cruzado fronteras y es en la actualidad ampliamente utiliza- do para referirse a organizaciones criminales de cierto calibre y orígenes variados (vulgarmente se habla de “la mafia rusa”, “la mafia china”, “la mafia turca”, etcétera). No obstante, al igual que ocurre con muchos productos que gozan de una cierta “denominación de origen”, creemos necesario intentar restringir el uso del término “mafia” únicamente a aquellos fenómenos crimi- nales que más se asemejan a la tipología y a la estructura de las mafias italianas. 1 Una mención y agradecimiento particular a mi amigo y colega Hernán Longo por su ayuda para poner en español este artículo, así como a mi mentor, el juez Carlo Maria Veradi. 2 Jefe para México y Centroamérica de la Oficina de la Organización de las Naciones Unidas contra la Droga y el Deli- to (UNODC, por sus siglas en inglés). Las opiniones expresadas en este artículo son atribuibles a su autor y no reÀejan necesariamente las de las Naciones Unidas ni las de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito. 3 Otra fuente importante para el desarrollo de estas herramientas lo es Estados Unidos de América. Un claro ejemplo lo constituye la denominada legislación “rico”, diseñada para hacerle frente a la “Cosa Nostra”, brazo vernáculo de la mafia siciliana. 30 Antonio Luigi Mazzitelli La restricción propuesta tiene una doble justificación. En primer lugar, ayuda a limitar y a colocar bajo la lente adecuada el potencial dinámico y expansivo que habitualmente se suele atribuir a la mafia en el mundo. En segundo término, se trata de evitar el riesgo que conlleva la identificación de la mafia italiana con fenómenos criminales que, aun cuando comparten con aquélla uno o varios elementos, son esencialmente diferentes. Dicho riesgo consiste básicamen- te en la posibilidad de recurrir a instrumentos regulatorios inapropiados. La caracterización de un fenómeno criminal como “mafioso” debería implicar el uso de técnicas y herramientas de investigación y penales desarrolladas específicamente para combatir a la mafia,4 y no para otras manifestaciones criminales. En otras palabras, y para recurrir a una comparación médica, no todos los tumores tienen que ser tratados con quimioterapia. El presente artículo se centra en la investigación del fenómeno criminal en México. La evolución de algunos grupos criminales mexicanos, la aparición de una serie de delitos estrecha- mente relacionados con el control territorial, la creciente mezcla de intereses entre criminales y administradores públicos, la existencia y el desarrollo de expresiones culturales estrechamente relacionadas con el crimen organizado y sus agentes y, por último, el uso casi sin precedentes de la violencia por parte de los operadores del crimen, son todos factores que han causado la utilización del término “mafia” por parte de algunos analistas y de la prensa en general para describir la realidad de los grupos criminales locales. Sobre esta base, el objetivo del presente trabajo es comparar las características de algunas de esas organizaciones (el “cártel del Pacífico”, el “cártel del Golfo”, “Los Zetas”, “La Familia Michoacana” y “Los Caballeros Templarios”) con las de las mafias italianas. Dicho análisis comparativo se llevará a cabo utilizando las cincos cualidades que, de acuerdo con Ciconte, Forgione y Salas, caracterizan a estas últimas, a saber: sociales, institucionales, económicas, ideológicas y regulatorias.5 La transformación operada en los grupos criminales mexicanos en los últimos lustros, que han pasado de ser organizaciones orientadas casi exclusivamente a los negocios (cárteles de nar- cotraficantes) a organizaciones de tinte predatorio con claras ambiciones de control territorial, ha introducido asimismo cambios en sus estrategias de operación y comunicación que, creemos, justifican y demandan este análisis comparativo. 4 La primera vez que un documento oficial del Estado italiano menciona a la mafia fue en 1865, en un informe del fiscal general de Palermo sobre la delincuencia local. Desde ese momento habrán de transcurrir más de cien años antes de que el Estado italiano aprobara la primera ley antimafia, conocida como la “Ley Rognoni La Torre” (Ley 646) en 1982. Esta Ley introdujo en el Código Penal italiano el delito de “asociación mafiosa”, que permite enjuiciar a un in- dividuo solamente por el hecho de ser asociado de un grupo mafioso. En 1965 y sin definir las características propias de la mafia, el sistema penal italiano introdujo un sistema penitenciario especial para los “mafiosos”, consistente en el asentamiento forzoso de los individuos sentenciados por delitos mafiosos en municipios alejados de sus lugares de origen. Esta medida resultó ser no sólo ineficaz sino contraproducente, ya que facilitó la propagación de las células mafiosas en toda Italia. Actualmente, el sistema de investigación y persecución antimafia incluye muchos instrumen- tos, entre los cuales destacan los siguientes: a) mecanismos para la disolución de los municipios y las instituciones locales infiltradas por la mafia (1991) b) Ley contra la Delincuencia Organizada (1992) c) establecimiento de la Fiscalía Especial Anti-Mafia (Dirección Nacional Anti-Mafia >dna@, 1991) d). establecimiento de la Dirección Na- cional de Investigaciones Anti-Mafia (dia), 1991 e) régimen penitenciario especial para los líderes mafiosos (1992) f) Ley de Decomiso y Confiscación de Activos y de Bienes de Mafiosos y establecimiento de un comisionado especial para su administración y alienación (1999) g) Ley de Víctimas de la Mafia (1999). En 2014 el Ministerio de Justicia creó una comisión especial de expertos para la revisión de los instrumentos legislativos y operativos utilizados en la lucha contra la mafia. Presidida por el fiscal antimafia Giovanni Gratteri, la comisión entregó su informe en 2015. El informe incluye una serie de recomendaciones destinadas a fortalecer la capacidad de las instituciones italianas para hacer frente a la mafia a través del Estado de derecho. 5 Véase Ciconte, Forgione y Salas, “Las razones del éxito” (“Le Ragioni di un successo”), en $tlante delle 0afie, vol. 1. “Storia, Economia, Societá, Cultura”, Rubbettino Editore, Roma, 2012, p. 11. 31 ¿Mafias en México? El crimen organizado en Mඣඑico: sus orígenes y desarrollo reciente Durante gran parte de los últimos ocho años, las páginas de los principales periódicos nacionales e internacionales han dado cuenta sin ahorrar detalles de la violencia sin precedentes perpetrada por los grupos criminales mexicanos. Las estadísticas indican claramente que esta violencia se desató en el periodo transcurrido entre los años 2007 y 2011. De 8,867 homicidios intenciona- les registrados en 2007 (equivalentes a 7.8 homicidios por cada cien mil habitantes) se pasó a 27,213 en 2011 (equivalentes a 22.8 por cada cien mil).6 La violencia de los grupos criminales mexicanos afectó inicialmente con especial virulencia a las ciudades fronterizas de México con Estados Unidos, y se extendió más tarde a casi todo el territorio mexicano. En esos años, los doscientos metros de tierra que separan Ciudad Juárez, en México, con la localidad de El Paso, en los Estados Unidos, se convirtieron en una suerte de um- bral entre la vida y la muerte: en 2008 se registraron allí 1,569 muertes violentas, equivalentes a 118 homicidios por cada cien mil habitantes. Al año siguiente la cifra ascendió a 2,371 decesos, o lo que es lo mismo 178 homicidios por cada cien mil residentes, y tan sólo un año después, en 2010, Ciudad Juárez se convirtió oficialmente en la ciudad más violenta del mundo, con 2,980 asesinatos, esto es, 224 por cada cien mil personas.7 La violencia desmedida de los grupos criminales no se limitó a estas tristes estadísticas, sino que asumió formas y expresiones no registradas con anterioridad. Como emulando guiones propios del más burdo cine de horror, los diferentes grupos criminales mexicanos se abocaron a una competencia desquiciada por captar la atención de los medios de comunicación, recurrien- do a estrategias deliberadamente diseñadas para infundir terror no sólo entre sus oponentes del hampa, sino también en las instituciones gubernamentales y en la población civil en general. El objetivo principal de esta táctica es desalentar cualquier intento de menguar su poderío. La difusión de imágenes de cabezas cortadas y cuerpos desmembrados abandonados en las plazas céntricas de los pueblos la exhibición de cadáveres torturados colgados de puentes y viaductos los videos de torturas y ejecuciones subidos en YouTube, se convirtieron en grotescos pero efica- ces instrumentos de propaganda a los que los diferentes grupos criminales en México apelaron para “marcar territorio”, es decir, para ostentar su poderío y ambición. Semejante violencia tuvo también entre sus víctimas, con frecuencia, a la misma prensa que narraba sus horrores, sobre todo cuando su accionar no se adecuaba a los intereses de las organizaciones criminales. En oca- siones, estas últimas tampoco dudaron en acudir a tácticas de violencia indiscriminada propias de otro tipo de conÀictos, como el uso de granadas y de “coches bomba”. El tráfico de drogas, y en especial el control de las rutas de tráfico de cocaína (pero también de marihuana, heroína y metanfetaminas producidas en México) hacia Estados Unidos, fue sin duda el principal detonador de esta notoria escalada criminal. El crimen organizado ha operado en México por décadas. La larga frontera con Estados Unidos, el principal mercado mundial para productos y servicios legales e ilegales, ha desempeñado un papel clave en el desarrollo económico, social y político de México, y la delincuencia organizada no ha sido ajena a esa inÀuencia. Hasta 1848, las fronteras de México comprendían gran parte de lo que hoy constitu- yen los estados de Texas, Arizona, California, Utah, Colorado, Nuevo México y Wyoming. Se estima que, en la actualidad, alrededor de doce millones de mexicanos residen legalmente en Estados Unidos, y unos 34 millones de estadounidenses tienen ascendencia mexicana directa. En 2012, el mercado de ese país absorbía aproximadamente el 80 de las exportaciones legales 6 Estudio Global de Homicidios (Global Study on Homicide), unodc, 2014, p. 126. 7 La tasa de homicidios de Ciudad Juárez es aún más dramática si se tiene en cuenta el tipo de víctima. En 2010, en una población de 660 mil hombres adultos, 2.640 fueron asesinados, lo que equivale a una tasa de 397 homicidios por cada cien mil. Véase “Observatorio de Seguridad y Convivencia Ciudadanas del Municipio de Juárez”, en: . 32 Antonio Luigi Mazzitelli de México. Es natural, por lo tanto, que los grupos del crimen organizado mexicano más impor- tantes, así como las actividades y los mercados criminales más relevantes para ellos, se hayan desarrollado principalmente a lo largo de la frontera con Estados Unidos en la forma de contra- bando (bidireccional) y/o de oferta en territorio mexicano de bienes y servicios prohibidos en territorio de Estados Unidos. Los primeros pasos de los cárteles criminales mexicanos se pueden rastrear desde inicios del siglo එඑ, a través de los mercados ilegales del contrabando, el robo de ganado, el tráfico de alcohol y la prostitución. En cuanto al tráfico internacional de narcóticos, los grupos mexicanos se volvieron relevantes ya al final de los años veinte del siglo pasado, cuando reemplazaron a los grupos de ex inmigrantes chinos en la producción, distribución y tráfico de opio y heroína hacia Estados Unidos. Por esos mismos años surgieron también en México los mercados de la marihuana, si bien inicialmente limitados al consumo interno. Los cambios sociales, económicos y culturales operados por Estados Unidos han tenido siempre un impacto profundo en el desarrollo de la industria de las drogas en México, inÀuyen- do en el crecimiento de sus operadores criminales. Las organizaciones dedicadas al tráfico de drogas en México han mostrado siempre un gran poder de adaptación a dichos cambios, apro- vechando las oportunidades generadas por la demanda de nuevas drogas por parte de las jóvenes generaciones estadounidenses. La revolución cultural “hippie” de los años sesenta y setenta fomentó la demanda y la oferta de marihuana mexicana. En los años setenta y ochenta, la guerra de Vietnam y el retorno de los veteranos consolidaron el papel de los cárteles mexicanos en la producción, tráfico y distribución de heroína. Pero fue la explosión de :all Street y la cultura “yuppie” de los noventa la que ofreció a los cárteles de México la oportunidad de acumular un poderío financiero sin precedentes, gracias al control casi total de la oferta de cocaína dirigida hacia el vecino país del Norte. Los noventa fueron también los años de la consolidación de las organizaciones criminales mexicanas dedicadas al tráfico de drogas gracias a sus claras ventajas competitivas. Los cárteles de las zonas fronterizas (Tijuana, Golfo, Juárez) maximizaron los beneficios de su larga expe- riencia con el contrabando, a través del desarrollo y control de las rutas y la distribución de sus productos a mayoristas en Estados Unidos, mientras que el cártel de Sinaloa mejoró significa- tivamente el proceso de producción y tráfico de drogas (principalmente heroína y marihuana) y se aventuró en la adquisición de cuotas en la industria de la cocaína. Los cambios dramáticos en el negocio de las drogas ilegales de los años noventa no alteraron sustancialmente el panorama de los otros mercados criminales mexicanos (hurto, robo, prosti- tución, falsificación, tráfico de migrantes, secuestro con extorsión, etcétera), que continuaron funcionando de acuerdo con las dinámicas propias de esos sectores. En 1994, las diferentes procuradurías de justicia enjuiciaron a unos 165 mil acusados, obteniendo 142 mil condenas. En 1997, en la Ciudad de México se registraron 189 mil delitos, entre ellos 713 asesinatos, 1,127 violaciones y 18,374 asaltos a mano armada. En 1995, la industria del secuestro registró 592 casos a nivel nacional.8 De acuerdo con un informe de la Secretaría de Gobernación, en 1995 operaban en México alrededor de 900 grupos delictivos, de los cuales más de la mitad estaban conformados por ex miembros de las fuerzas policiales y de seguridad.9 En este contexto, parece legítimo concluir que los principales grupos dedicados al tráfico de drogas en México nunca se interesaron seriamente por el control de los otros mercados criminales. Por el contrario, es incluso probable que se hayan beneficiado de la segmentación y diversificación de esos mercados, como también de la existencia de una amplia “mano de 8 Raúl Benítez Manaut, “Containing Armed Groups, Drug TrafficNing, and Organized Crime in Mexico: The Role of the Military”, en John Bailey y Roy Godson (eds.), Organized Crime and Democratic Governability: Mexico and the U.S.-Mexican Borderlands, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh, 2000, p. 148. 9 Stanley A. Pimentel, “Organized Crime and Politics in Mexico”, en John Bailey y Roy Godson (eds.), Organized Crime and Democratic Governability: Mexico and the U.S.-Mexican Borderlands, ibid., p. 52. 33 ¿Mafias en México? obra” criminal, disponible a bajo costo, para la ejecución de actividades que requerían del uso de la violencia (sicarios). La separación entre los operadores del tráfico de drogas y los demás mercados criminales posibilitó asimismo la construcción de un escenario en el que la actuación de las agencias de seguridad y judiciales se enfocara casi exclusivamente hacia la delincuencia común, distrayendo la atención de la sociedad de la creciente corrupción que el negocio de las drogas ilícitas alimentó en esas instituciones. Cuadro 1 Principales grupos criminales Cártel Capacidad Aliados Grupos locales asociados Localización operativa Sinaloa o Pacífico Estable Familia Arellano Félix- Carrillo Fuentes Cartel Jalisco Nueva Generación • Gente Nueva • Los Cabrera • La Barredora/Cártel del Poniente/Laguna • El Aquiles • El Tigre ‡ Del 28 • Los Artistas Asesinos (aa) • Los Mexicicles • Los Salazar • Los Memos • Chihuahua/Sinaloa • Durango/Chihuahua • Durango/Coahuila • Baja California • Baja California • Baja California Sur • Chihuahua • Chihuahua • Sonora • Sonora Familia Arellano Félix Débil Pacífico • El Chan • El Jórquela • El Kieto • Baja California (Tijuana) • Baja California • Baja California Familia Michoacana Débil Pacífico Golfo • Guerreros Unidos • La Empresa • Michoacán • Morelos, Guerrero, Edomex • Morelos, Edomex Caballeros Templarios Débil Beltrán Leyva • Célula de los Tenas ‡ Célula González Rodríguez • Michoacán Amado Carrillo Fuentes- Cartel de Juárez Débil Pacífico Golfo • La Línea • Los Aztecas • Chihuahua (Ciudad Juárez) • Chihuahua Beltrán Leyva Estable Zetas Caballeros Templarios • Los Mazatlecos • El 2mil/El Panchito • Los Granados ‡ Los Rojos ‡ La Oficina • Los Ardilos • Cártel Ind. de Acapulco • Sinaloa/Baja California • Sonora • Guerrero (región Tierra Caliente) • Guerrero (regiones Norte y Centro) / Morelos • Aguascalientes/Baja California Sur • Guerrero (regiones Montaña y Centro) • Guerrero Zetas Débil Beltrán Leyva ‡ Gr.Op. Zetas ‡ Gr. Op. Zetas ‡ Fuerzas Esp. Zetas • Tamaulipas • Tamaulipas • Tamaulipas Golfo Estable Pacífico Cártel Fuentes Familia Michoacana. • Metros ‡ Rojos • Grupo Dragones • Las Fresitas • Ciclones • Los Pelones • Talibanes • Tamaulipas • Tamaulipas • Tamaulipas • Tamaulipas • Tamaulipas ‡ Quintana Roo ‡ Quintana Roo Jalisco Nueva Generación Fuerte Pacífico Familia Michoacana. • Los Cuinis • Jalisco, Colima, Michoacán, Guanajuato, Morelos, Nayarit, Guerrero, Veracruz Fuente: Elaboración del autor con datos de la Procuraduría General de la República (septiembre de 2015). 34 Antonio Luigi Mazzitelli El crimen organizado en Mඣඑico: evoluciඬn y resඉuestas institucionales Sin embargo, este panorama relativamente estable comenzó a cambiar a principios del nuevo siglo. Las razones de este cambio son tanto exógenas como endógenas: la contracción de la demanda de cocaína y el crecimiento de la industria legal de la marihuana en Estados Unidos obligaron a los cárteles a buscar nuevas fuentes de ingresos, atacando las rutas y los mercados (“plazas”) de los otros operadores-competidores. Para librar estas batallas, los cárteles recurrie- ron a los servicios de milicias armadas locales conformadas por antiguos subordinados suyos crecidos en importancia (los hermanos Beltrán Leyva, responsables de las operaciones de tráfico en los estados de Guerrero y Morelos para el cártel de Sinaloa), a grupos paramilitares (los “Ze- tas”, inicialmente el brazo armado del denominado “Cártel del Golfo”) o a pandillas locales.10 La llegada a la escena de estos nuevos actores, especialmente de los “ZetasŽ y su singular modus operandi, alteró profundamente el equilibrio existente y desencadenó la espiral de violencia responsable de más de 60 mil homicidios en México entre los años 2006 y 2012. En septiembre de 2015, un estudio de la Procuraduría General de la República resumía de este modo la escena del crimen en México. La reacción de las instituciones gubernamentales a estos cambios se caracterizó por su lentitud y naturaleza esencialmente reactiva. El propio modelo federal de administración y control del territorio, dividido en estados y municipios, no sólo atomizaba la capacidad de respuesta institucional sino que también obstaculizaba la capacidad de recolección de información y análisis del fenómeno criminal en su conjunto, impidiendo la trasmisión y la sucesiva recomposición de la información circunstancial generada a nivel local en el análisis de inteligencia estratégica de gran escala. La alternancia política, inaugurada en el 2000 con la llegada a la Presidencia de un candidato del Partido de Acción Nacional (ඉan), vio en el 2012 el retorno al palacio presidencial de Los Pinos del histórico Partido Revolucionario Institucional (ඉri), de la mano de un candidato joven pero con vasta experiencia en la gestión pública, Enrique Peña Nieto. La profunda crisis del país y el descrédito que había acompañado la imagen de México durante el gobierno de Felipe Calderón habían favorecido la generación de un acuerdo de gobierno (“Pacto por México”) entre los tres principales partidos políticos acerca de las prioridades y reformas que el nuevo presidente tenía que instrumentar. Estas reformas incluían terminar con los grandes monopolios, tanto públicos como privados, que en el pasado habían condicionado el desarrollo económico y social del país, y complementaban las reformas políticas, de justicia y seguridad, iniciadas durante el gobierno del presidente Calderón. El acuerdo había también dejado abierta la puerta para una reforma del sistema fiscal, un ajuste de la reforma política aprobada por el gobierno de Calderón y el fortalecimiento de la capacidad del Estado y de sus instituciones en la lucha contra la corrupción, así como para promover la defensa de los derechos humanos. En el ámbito de la justicia y la seguridad, el nuevo gobierno del presidente Peña Nieto podía contar con los beneficios (aunque territorialmente desiguales) de la transición de la justicia pe- nal a un sistema acusatorio, así como con las capacidades operativas mejoradas de una Policía Federal reestructurada durante el sexenio precedente y con las de algunos cuerpos policiales estatales y municipales.11 Asimismo, de los 37 criminales más peligrosos incluidos en una lista elaborada por el gobierno mexicano en marzo de 2009, para diciembre de 2012, en la toma de posesión de Peña Nieto, 22 ya habían sido neutralizados, ya sea abatidos o detenidos. A todo lo cual se podían añadir los efectos de un proceso casi natural de “selección” de los grupos delic- 10 En 1997, en Ciudad Juárez operaban alrededor de 287 bandas criminales, incluyendo al menos trece extremadamente violentas. Véase Francisco J. Molina Ruiz, “Organized Crime and Democratic Governability at the U.S.-Mexico Border: Border Dynamic”, en John Bailey y Roy Godson (eds.), Organized Crime and Democratic Governability: Mexico and the U.S. Mexican Borderlands, ibid., p. 188. 11 Reformada por Calderón en 2008, la Policía Federal llegó a contar con casi cuarenta mil agentes bien capacitados y equipados en 2012. 35 ¿Mafias en México? tivos: la gran mayoría de las casi sesenta mil víctimas de la “guerra contra el narco” del sexenio del presidente Calderón eran operadores de esos mismos grupos. Por un lado, la estrategia de seguridad del gobierno del presidente Peña Nieto garantizó la continuidad de algunas de las opciones tácticas que habían sido utilizadas por los gobiernos anteriores.12 Por otra parte, la nueva administración centralizó la gestión estratégica, de análisis y operativa de todas las instituciones de seguridad en la Secretaría de Gobernación federal, incluyendo las actividades de cooperación con socios extranjeros. El proceso de centralización formalizó, asimismo, un sistema más eficiente de reparto de responsabilidades en materia de seguridad entre los actores federales y los estatales a través de la creación de cinco comisiones regionales presididas por el secretario de Gobernación federal y conformadas por los goberna- dores, el comisionado de Seguridad Federal, el secretario de la Defensa Nacional, el secretario de la Marina, el procurador general, y el jefe de los servicios de inteligencia, conocidos como Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN).13 La estrategia de seguridad del nuevo gobierno se complementó con dos elementos adicio- nales: primero, con un ambicioso y novedoso programa nacional de prevención del delito y la violencia, que busca hacer frente a las causas estructurales de la violencia y la delincuencia a través de intervenciones sociales, económicas, educativas y culturales en segundo lugar, con la implementación de una estrategia de comunicación nacional e internacional dirigida a promover una nueva imagen de México. De este modo, a través del Pacto por México se buscó movilizar las inversiones necesarias para ejecutar las reformas estructurales y la política de desarrollo industrial del país. A la mitad de su mandato, el balance de la estrategia de seguridad del gobierno del presiden- te Peña Nieto presenta luces y sombras. La disminución de la tasa de homicidios intencionales, la desarticulación de la mayoría de los grandes grupos criminales en operación en diciembre de 2012 y la captura de muchos de sus jefes son, indudablemente, resultados positivos impor- tantes.14 Sin embargo, estos resultados han sido empañados por la combinación de una serie de acontecimientos negativos de gran trascendencia pública15 y la persistencia de situaciones localizadas de inseguridad y de altas tasas de violencia,16 que pusieron en cuestión no sólo los avances obtenidos sino también la capacidad misma del gobierno para avanzar hacia la cons- trucción de un Estado de derecho democrático en donde la inseguridad y la violencia fuesen la excepción y no la regla. Estos casos, aun y cuando diferentes en sus génesis y dinámicas, son representativos de la tendencia renovada de algunos de estos grupos criminales para controlar el territorio a través de la infiltración y la cooptación de las instituciones públicas. Los enemigos a los cuales el gobier- 12 Estas opciones incluyen la utilización del Ejército y la Marina en los escenarios operativos más complejos el for- talecimiento de las capacidades de intervención federal a través de la creación de una nueva fuerza de policía, la Gendarmería, como parte de la Policía Federal y la reorganización de las fuerzas policiales estatales y municipales, ahora obligadas a someter a sus agentes a pruebas de idoneidad y cursos de formación. 13 El gobierno de Vicente Fox había creado en diciembre de 2000 un ministerio de seguridad bajo el cual operaba la Po- licía Federal: la Secretaría de Seguridad Pública. Dicha secretaría de Estado fue disuelta por Peña Nieto en diciembre de 2012 al arribar al poder. 14 La lista incluye personajes de gran notoriedad como Joaquín Guzmán Loera, alias “El Chapo” (cártel del Pacífico) Vicente Carrillo Fuentes, “El Vice Rey” (cártel de Juárez) Héctor Beltrán Leyva, “El H” (cártel de los Beltrán Leyva) Miguel Ángel Treviño, “El Z40” (Los Zetas) Servando Gómez Martínez, “La Tuta” (Caballeros Templarios ) y los decesos de Nazario Moreno, “El Chayo” (Familia Michoacana) y de Juan José Moreno Esparragoza, “El Azul” (muerte no confirmada, cártel del Pacífico). 15 Específicamente: la rebelión armada liderada por las autodefensas en el estado de Michoacán como una respuesta a la expansión y fortalecimiento del control ejercido por el grupo criminal de Los Caballeros Templarios (noviembre de 2013) el secuestro y posterior desaparición de 43 estudiantes de la escuela normalista de Ayotzinapa en Iguala, Guerrero, operado por el grupo criminal Guerreros Unidos, que fue asistido por las fuerzas de la Policía Municipal de Iguala (septiembre de 2014) y la fuga de Joaquín Guzmán Loera, “El Chapo”, de la prisión de máxima seguridad del “Altiplano” (julio de 2015). 16 En particular los estados de Tamaulipas y Guerrero (sobre todo debido a la situación en Acapulco). 36 Antonio Luigi Mazzitelli no del presidente Peña Nieto tendría que hacer frente serían diferentes a los que enfrentaron sus predecesores. En esta perspectiva, no es casualidad que en su decálogo de medidas para comba- tir al crimen organizado, presentado en diciembre de 2014 como respuesta a los acontecimientos de Iguala, el presidente Peña Nieto incluyó acciones de carácter económico-social (Plan Guerre- ro) y político (disolución e intervención en municipios infiltrados por el crimen organizado, para luchar contra la corrupción), junto con disposiciones de carácter estrictamente policial (mando único). Sin dejar de reconocer que los grandes cárteles de las drogas siguen representando una seria amenaza, son probablemente los nuevos grupos criminales locales los que constituyen el mayor desafío para la estrategia de seguridad del presidente y para sus ambiciosas reformas económicas, políticas y sociales, habida cuenta de su naturaleza depredadora y violenta de estos nuevos actores criminales y su capacidad de infiltrar, controlar y eventualmente reemplazar a las instituciones locales. La presencia y el desarrollo de estos nuevos grupos criminales y su capacidad para inte- ractuar con los agentes institucionales, políticos, económicos y sociales locales precisan una revisión de las herramientas y de las estrategias de lucha tanto institucionales como por parte de la sociedad civil. Aunque no necesariamente comparables con las mafias italianas, algunos de estos nuevos actores criminales poseen características y modalidades operativas que justifican el uso del término de “grupos criminales protomafiosos”. La Maൿia y los gruඉos criminales meඑicanos En su artículo “Las razones del éxito”, Enzo Ciconte, Francesco Forgione e Isaías Salas17 identi- fican las razones del éxito de las mafias italianas en cinco características particulares. Según los autores, la presencia simultánea de estos elementos permitió a la Mafia, entendida como cultura y elemento condicionante del territorio a través de sus operadores, no sólo perdurar en el tiempo sino también expandirse en el espacio, conquistando y colonizando nuevos territorios. Ciconte, Forgione y Salas definen estas características como “cualidades”, identificando con este término los elementos que distinguen a las mafias italianas de otros grupos del crimen organizado cono- cidos. Estas cinco cualidades son: a. Cualidad social: la capacidad de la organización criminal para lograr que se acepten y reconozcan los comportamientos, acciones, y reglas de interacción de la organi- zación por las comunidades en las que opera, independientemente de la condición social, cultural y orientación política o ideológica de cada individuo. b. Cualidad institucional: la capacidad de la organización criminal para desarrollar, mantener y alimentar relaciones de complicidad y mutuo beneficio con los represen- tantes de las instituciones públicas responsables de garantizar y promover el Estado de derecho y los principios democráticos en el territorio en el que opera. c. Cualidad económica: la capacidad de la organización criminal para operar simul- táneamente en los mercados tanto lícitos como ilícitos (tráfico de drogas, robo, et- cétera) con el objetivo de imponer su control sobre estos mercados, cooptando a y coludiéndose con sus operadores mediante el uso de la violencia y la corrupción. d. Cualidad ideológico-cultural: la organización criminal tiene una construcción his- tórica pseudo-ideológica que legitima públicamente sus intereses particulares, sus comportamientos y sus acciones a través de un sistema de valores éticos y culturales. En este sentido, la construcción ideológica de la organización criminal se apodera de antecedentes históricos, valores religiosos y culturales, ritos esotéricos y supersticio- 17 Ciconte, Forgione y Salas, op. cit., p. 17. Puede consultarse en: «@”. 52 Antonio Luigi Mazzitelli Cuadro 2 Las cualidades mafiosas de los cගrteles meඑicanos Organización Cualidad social Cualidad institucional Cualidad económica Cualidad ideológico-cultural Cualidad regulatoria Pacífico • Alta • Alta • Baja • Baja • Media alta Golfo • Media baja • Media alta • Media alta • Baja • Baja Los Zetas • Baja • Media baja • Media alta • Media alta • Media La Familia Michoacana/ Los Caballeros Templarios • Alta • Media alta • Alta • Alta • Media alta Fuente: elaboración propia. Las características distintivas de cada una de estas organizaciones criminales deberían fundamentar la utilización de los instrumentos y estrategias adecuadas por parte de las ins- tituciones judiciales y de policía. Los rasgos empresariales de los cárteles tradicionales y su operación en mercados transnacionales demandan el uso de medidas dirigidas a aumentar los costos económicos del negocio criminal con la consiguiente reducción del poder corruptor que ello acarrea. Desde el punto de vista táctico, estrategias de este tipo deberían privilegiar los operativos dirigidos a decomisar los bienes traficados (perdida directa para el grupo criminal) junto con el desarrollo de investigaciones financieras proactivas orientadas al congelamiento de los recursos obtenidos como consecuencia de las actividades ilícitas, así como a lograr el desmantelamiento de las redes de corrupción que reducen los riesgos del tráfico. Corolario indispensable de toda estrategia en contra de los grupos de traficantes transnacionales es la ne- cesaria cooperación judicial y policial bajo los principios de la corresponsabilidad y del debido respeto de la soberanía nacional. Diferente es la cuestión de los grupos criminales territoriales predatorios típicos de áreas geográficas caracterizadas por bajas tasas de desarrollo económico y social e insuficiente capacidad de las instituciones públicas para combatirlos. En estos casos, la estrategia de- bería fundamentarse en una combinación de medidas económicas, sociales, políticas, de seguridad y judiciales, destinadas a la (re)conquista del territorio y a la consolidación del Estado de derecho a través de instituciones eficientes y procesos y mecanismos democrá- ticos transparentes. Considerados los desequilibrios estructurales, culturales, económicos y sociales de estos territorios, la intervención de las instituciones debería estar enmarcada en políticas de Estado que superen los estrechos alcances temporales de los ciclos políticos municipales, estatales y federales, permitiendo una programación de verificación de resul- tados a mediano y largo plazos. En Guerrero y Michoacán, a los fenómenos protomafiosos representados por La Familia Michoacana y Los Caballeros Templarios, la sociedad civil local respondió con formas de autogobierno armado que han sido aprovechadas por grupos criminales antagónicos. La falta de continuidad en la respuesta de las instituciones (locales y federales), como también de los actores empresariales y políticos locales, facilita mucho las dinámicas de infiltración y cooptación de los nuevos grupos criminales (Los Rojos, Los Ardillos, el cjng), reproduciendo el circulo vicioso de violencia e inestabilidad que ha carac- terizado la historia reciente de estas regiones. En 2007, el Dr. Pietro Grasso, en este entonces procurador nacional antimafia de Italia, hablando de la infiltración y el control del territorio por parte de la mafia de Calabria afirmó: “En algunos pueblos de Calabria es el Estado el 53 ¿Mafias en México? que tiene que infiltrarse”.26 Es de esperar que la experiencia antimafia italiana (y sus errores) sirvan de ejemplo para que México prevenga a tiempo la formación de estructuras similares en su territorio. Bibliograൿía esencial adicional Astorga, Luis 2005 (l siglo de las drogas (l narcotráfico del 3orfiriato al nueYo milenio, Plaza y Janés, Ciudad de México. Bailey, John 2014 Crimen e impunidad: las trampas de la seguridad en México, Debate. Bailey, John y Roy Godson, editores 2000 Organized Crime and Democratic Governability: Mexico and the U.S.-Mexican Bor- derlands, University of Pittsburgh Press, Pittsburgh. Garzón, Juan Carlos 2008 Mafia Co 7he Criminal 1etZorNs in 0exico, %ra]il, and Colombia, Woodrow Wilson Center, Washington, D. C. Grayson, George :. 2010 0exico 1arcoYiolence and Failed 6tate?, Transaction Publishers, Nueva Brun- sZicN. Grillo, Ioan 2011 El Narco: Inside Mexico’s Criminal Insurgence, Bloomsbury Press, Nueva «@ que garantice que todas las autoridades asuman el respeto y garantía de los derechos humanos como una práctica cotidiana.”3 En concordancia con lo anterior, a partir de 2013 se estableció en la Subsecretaría 1 Integrante del Consejo Consultivo de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos. 2 “Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos”, 'iario 2ficial de la Federaciyn, 5 de febrero de 1917. Òltima versión, de 29 de enero de 2016. 3 Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018 puede consultarse en: http:gaceta.diputados.gob.mxGaceta622013 mayimg001-20130529.pdf!. 68 Mariclaire Acosta de Derechos Humanos de la Secretaría de Gobernación, una Dirección General de Políticas Públi- cas en Derechos Humanos, que se ha propuesto como tarea justamente la de construir e implemen- tar dicha política de Estado en derechos humanos: el Programa Nacional de Derechos Humanos 2014-2018 (en adelante ඉndh).4 El ඉndh comienza con un diagnóstico que destaca el contexto de inseguridad y violencia prevalecientes en el país, el consecuente incremento en las denuncias por abuso de las fuerzas de seguridad y la trascendencia de las reformas constitucionales en derechos humanos y al sistema de justicia. Las dificultades de coordinación y articulación de esfuerzos entre las dependencias, poderes y niveles de gobierno son enormes, además de que debe existir interacción con los organismos autónomos pertinentes, como es el caso de la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh), entre otros. El Programa se propone seis objetivos, a saber: a) lograr la efectiva implementación de la reforma constitucional en derechos humanos b) garantizar el ejercicio y goce de los mismos c) fortalecer su protección d) generar una adecuada articulación de los actores involucrados en la política de Estado de derechos humanos y e) sistematizar la información en materia de derechos humanos con el fin de fortalecer las políticas públicas. Según un diagnóstico preliminar realizado por Freedom House, hasta fines del 2015 el ඉndh había logrado algunos avances significativos en el objetivo de implementación de la reforma constitucional, especialmente en lo referente a la sensibilización y capacitación de funcionarios públicos la elaboración de manuales y protocolos para la administración pública federal la difusión de los principios de la reforma en los tres niveles de gobierno y en la elaboración de programas de derechos humanos en estados y municipios.5 En el Poder Legislativo federal, la actividad en favor de los derechos humanos ha sido profu- sa a partir de la reforma constitucional de 2011 y de la publicación del ඉndh, como se desprende del informe rendido a mediados de 2015, en el cual se da cuenta de los avances y retos para la implementación de dicha reforma.6 Sin embargo, uno de los grandes pendientes en materia legislativa es la armonización del derecho nacional con los tratados internacionales en torno a la tortura y desaparición de personas de los que México forma parte. Las consecuencias de esta omisión son graves. La Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) también ha realizado un esfuerzo con- siderable para incorporar a los derechos humanos en las resoluciones y sentencias judiciales. A partir de la sentencia emitida en 2009 por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, respecto de la desaparición forzada de Rosendo Radilla por el Ejército mexicano en el estado de Guerrero en el año de 1975, la scjn instruyó a los jueces del país a incorporar los criterios jurisprudenciales de la Corte Interamericana en sus deliberaciones y sentencias, y comenzó un intenso acercamiento con esta institución. Actualmente, el Poder Judicial se propone “>«@ con- cretar en realidades jurídicas y sociales la dimensión práctica que fue ordenada por las reformas del 2011”, y dar “un seguimiento de las acciones implementadas por las instituciones guberna- mentales. De esta forma, se evalúa en primer lugar si se han realizado acciones enfocadas al cumplimiento de los derechos humanos y si las medidas implementadas fueron eficientes para lograr el objetivo. En segundo lugar, se establece un parámetro de lo que aún falta por hacer”.7 4 'iario 2ficial de la Federaciyn, 30 de abril de 2014 puede consultarse en: http:ZZZ.dof.gob.mxnotaBdetalle.ph p?codigo 5343071 fecha 30042014!. 5 Jorge Romero, 3ropuesta de estrategia para fortalecer la implementaciyn del 3rograma 1acional de 'erechos +u- manos , Freedom House, Distrito Federal, 2015, pp. 4-7. 6 Entre los retos señalados por la Cámara de Diputados en dicho informe, está el siguiente: “El obstáculo más grande que esta reforma ha encontrado en México, y en particular todo el contenido normativo y principalista del artículo 1ž constitucional, han sido las rémoras de concepciones positivistas intransigentes que se limitan a ver en dicho precepto una suerte de declaración aspiracional, en lugar de un artículo con un enorme mandato de optimización en términos de reglas, valores, principios y nuevas prácticas”. Véase Gobierno de la República, $Yances \ retos en la implemen- taciyn de la reforma constitucional de derechos humanos, Distrito Federal, 2015, pp. 12-13. 7 ,bid, p. 67. 69 Proclamas y realidades de los derechos humanos en México La existencia de todos estos cambios institucionales constituye el meollo del discurso oficial mexicano, esgrimido como una prueba incontestable de los innegables avances del país en la materia. Por desgracia, esta transformación normativa aún no se ha traducido en una mejoría de los derechos humanos. Todo lo contrario: a pesar de los esfuerzos y proclamas, México vive una grave crisis de derechos humanos. En los siguientes apartados trataremos de dilucidar los motivos de esta contradicción. La ineඑistencia de un Estado de derecho y sus imඉlicaciones ඉara el ejercicio de los derechos de la ciudadanía Si aceptamos que el ejercicio de derechos es la sustancia misma de la democracia, y que se trata de una condición necesaria para la vigencia plena de los derechos humanos en cualquier país, entonces también lo es la existencia de un Estado de derecho en el que las relaciones entre los ciudadanos, y de éstos con las instituciones, se deben regir por las leyes. En un Estado democrá- tico de derecho, estas normas protegen y garantizan los derechos de todos por igual, y todos son iguales ante la ley. Lo anterior abona a la confianza en las instituciones de gobierno, con las que interactúan constantemente los ciudadanos conocedores de sus derechos. En su informe correspondiente a 2015, la cndh, el órgano constitucional encargado de la protección de los derechos humanos, señaló como preocupación fundamental la realidad actual del Estado de derecho en México, y observa que “>«@ el incumplimiento y la falta de aplicación de la ley inciden directamente en nuestra democracia y afectan sus instituciones, por lo que es un compromiso y deber, en primer término de los gobernantes, pero también de los gobernados, cumplir la ley y abandonar una actitud de desprecio hacia la misma”.8 En otras palabras, lo que sostiene la cndh es que, a pesar de las reformas constitucionales, los planes de gobierno y la actividad de los tribunales, la realidad de los derechos humanos en el país dista mucho de lo que dictan las normas existentes, los programas gubernamentales y la retórica oficial. Prevalecen la impunidad y la falta de rendición de cuentas, pues en México no se respeta la ley, y grandes sectores de la población carecen de seguridad jurídica. Todo ello tiene profundas implicaciones para la vigencia de los derechos humanos. La evidencia empírica respecto de la ausencia de un Estado de derecho es elocuente: según datos recopilados por el Instituto Nacional Electoral (INE), el 66 por ciento de los mexicanos con- sidera que la ley se respeta poco o nada.9 Los motivos que subyacen a esta situación son múltiples y complejos. Por ejemplo, la Segunda Encuesta Nacional de Cultura Constitucional realizada por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la unam en 2011 muestra que el 41 por ciento de los entrevistados están dispuestos a violar la ley cuando piensan que tienen razón. Estos hallazgos son validados por encuestas similares, lo cual implica que la propia legitimidad de origen de la legalidad está en cuestión.10 El desacato a la ley es, por un lado, la consecuencia de la impunidad, pero también responde a la percepción extendida de que las instituciones del Estado funcionan sólo para unos cuantos, como lo indica la Encuesta Nacional de Cultura Política y Prácticas Ciudadanas, en la cual ape- nas el 14 por ciento respondió que la actividad legislativa del Congreso se realiza tomando en cuenta las necesidades de la población.11 Resulta a todas luces evidente que sin una ciudadanía activa, comprometida plenamente con el principio de la legalidad, en la cual haya arraigado plenamente la noción de que el deber 8 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, ,nforme de $ctiYidades del ° de enero al  de diciembre de , primera edición, Ciudad de México, 2016, p. 9. 9 Instituto Nacional Electoral, ,nforme pats sobre la calidad de la ciudadanta en 0éxico, ine, Distrito Federal, 2014, p. 43. 10 Frente Amplio contra la Impunidad y el Estado de Derecho, documento de presentación, Ciudad de México, 2016, p. 3. 11 Secretaria de Gobernación, (ncuesta 1acional de Cultura 3olttica \ 3rácticas Ciudadanas , en: http:ZZZ. encup.gob.mxZorNmodelsEncupResource691imagesResultados-Quinta-encuඉ-2012.pdf!. 70 Mariclaire Acosta principal del Estado consiste en respetar, promover, proteger y garantizar los derechos de las personas, la reforma constitucional de 2011 no irá muy lejos. Incluso ni siquiera se sabe con precisión cuántos ciudadanos la conocen y entienden sus alcances. Las encuestas realizadas por la Universidad de Minnesota y el Centro de Investigación y Docencia Económicas en 2014, en su proyecto conjunto sobre la percepción acerca de las organizaciones de derechos humanos entre la población mexicana, indican que tanto las élites como la gente común se encuentran frecuentemente con el término “derechos humanos”, y que en general tienen una opinión favorable de éstos. Los relacionan con ideas positivas como “proteger a las personas de la tortura y el asesinato” “promover la justicia social y económi- ca” y “promover elecciones libres y justas”. Tanto el público general como las élites mani- festaron su confianza en las agrupaciones, tanto nacionales como internacionales, de derechos humanos. A mayor educación e ingreso, mayor confianza. Sin embargo, en ambos grupos encuestados el contacto directo con organizaciones que defienden los derechos humanos es muy escaso.12 En este capítulo sería difícil abordar con mucha profundidad las implicaciones de esta in- formación. Salta a la vista que la idea de que los derechos humanos son algo positivo está más extendida de lo que se cree. Sin embargo, una cosa es tener una percepción positiva de los dere- chos humanos en abstracto, y otra muy distinta es involucrarse activamente en su promoción y defensa. Entre ambas conductas hay una distancia enorme. Si se analizan a vuelo de pájaro algunas de las conclusiones del informe del Instituto Nacio- nal Electoral ya referido sobre la calidad de la ciudadanía en México, se encontrarán datos que explican esta discrepancia entre la valoración positiva en abstracto de los derechos humanos y el contacto directo con ellos. El informe en cuestión estudia las diferentes dimensiones de una ciudadanía en su concepción más integral y maximalista, es decir, aquella que conoce y ejerce sus derechos.13 Estas dimensiones son: a) el Estado de derecho y el acceso a la justicia b) la vida política y la participación de los ciudadanos en el proceso político más allá de lo electoral c) la sociedad civil y su papel en la consolidación de la democracia d) la vida comunitaria, y su papel en el desarrollo de la cohesión social y la confianza interpersonal e) los valores democráticos, fundamentalmente el de la tolerancia y el respeto a la libertad de expresión y f) el acceso a bie- nes demandados por los ciudadanos, basado en la noción del ciudadano como agente dinámico que toma decisiones y que busca activamente la solución de sus problemas. El estudio concluye que la ciudadanía en México está en construcción, pero que este proceso encuentra grandes obstáculos para ello. Entre los que destacan están las debilidades del sistema jurídico y de seguridad, especialmente su falta de eficacia y confiabilidad, así como los altos niveles de impunidad y corrupción que impiden el acceso del ciudadano a esas instituciones cuando las necesita. De esta manera, la percepción sobre la inefectividad del Estado en el cum- plimiento de una de sus funciones primordiales, la de brindar seguridad a los ciudadanos, genera que la mayoría de éstos opte por la mano dura y el uso de la fuerza, poniendo en segundo plano el respeto y garantía de los derechos humanos en las tareas de seguridad pública. En materia de participación política más allá de la electoral, que según el ine se equipara cada vez más a la de las democracias consolidadas, los ciudadanos muestran un bajísimo nivel de involucramiento y, por ende, de capacidad de inÀuencia en las decisiones del gobierno. La desvinculación de los ciudadanos entre sí, y de éstos con el gobierno, son otros de los factores importantes para explicar esta impotencia: no se sienten representados por los partidos y por los diputados, a quienes confieren los niveles más bajos de confianza. Por otro lado, el nivel 12 James Ron et al., “El sector de los derechos humanos en México: evidencias de los activistas, el público y las élites”, Documento de Trabajo núm. 2, 3ro\ecto de organi]aciones de derechos humanos, Instituto de Asuntos Públicos Hubert H. Humphrey, Universidad de Minnesota, Minnesota, 2014. 13 Instituto Nacional Electoral, ,nforme pats sobre la calidad de la ciudadanta en 0éxico, op cit. 71 Proclamas y realidades de los derechos humanos en México de participación en asociaciones secundarias es muy bajo: dos tercios de los encuestados no disponen de ninguna relación de intermediación para acceder a la justicia, al gobierno o a los recursos públicos o comunitarios, lo cual se refuerza con el sentimiento prevaleciente de que a los políticos no les importa la gente común y corriente. La desconfianza interpersonal y en las instituciones van de la mano con la intolerancia: cua- tro de cada diez ciudadanos expresaron su intolerancia con los puntos de vista diferentes a los suyos, con marcadas diferencias regionales. Finalmente, aunque su aceptación ha disminuido, un poco más de la mitad sigue pensando que la democracia es el mejor sistema de gobierno, aunque en ella “muchos juegan pero pocos ganan”. En resumen, y citando textualmente los resultados de este estudio: “México se encuentra en un complejo proceso de construcción de ciudadanía que se caracteriza, en términos muy gene- rales, por una desconfianza en el prójimo y en la autoridad, especialmente en las instituciones encargadas de la procuración de justicia su desvinculación social en redes que vayan más allá de la familia, los vecinos y algunas asociaciones religiosas y su desencanto por los resultados que ha tenido la democracia”.14 El estado actual de los derechos humanos en un conteඑto de imඉunidad El hecho de que a la ley se la perciba como algo ajeno a la vida de las personas tiene su fun- damento en la realidad de los derechos humanos para la inmensa mayoría de los individuos en el país. En su informe correspondiente a 2015, la cndh da cuenta de la situación que guardan es- tos derechos en los diferentes grupos de la población. Refiere, por ejemplo, que el número desproporcionado de niños, niñas y adolescentes en situación de pobreza de jóvenes en ocu- paciones informales y de personas adultas mayores carentes de seguridad social, con disca- pacidad, y con ingresos insuficientes para cubrir sus necesidades diarias de alimentación, es abrumador. Según dicho informe, esta circunstancia pone en evidencia la insuficiencia de las acciones emprendidas por las instituciones del Estado mexicano para garantizar los derechos fundamentales de estas poblaciones.15 Por añadidura, más de la mitad de las personas ocupadas en empleos subordinados y remunerados en el país (33.4 millones) carecen de prestaciones, y cerca de uno de cada cuatro declaró laborar más de 48 horas a la semana. De estos emplea- dos, apenas el 55 por ciento cuenta con un contrato escrito y, por consiguiente, con certeza en sus condiciones de trabajo. De acuerdo con las cifras del Consejo Nacional de Evaluación de Política Social (Coneval), en 2014 casi el 60 por ciento de la población carecía de acceso a la seguridad social, y se encontraba desprotegida en caso de desempleo, enfermedad, vejez, o falta de medios económicos.16 La discriminación en México es estructural, y de ello dan cuenta numerosos informes tanto nacionales como internacionales de derechos humanos, que señalan las enormes desigualda- des de género, por origen étnico y por motivos de discapacidad prevalecientes en el país. Los pueblos indígenas, que representan el 21.55 por ciento de la población según la Encuesta Inter- censal 2015 del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), se encuentran abrumado- ramente en situación de pobreza y de pobreza extrema en relación con el resto de los habitantes. Ello a pesar de las reformas constitucionales referidas al carácter pluriétnico y pluricultural de la nación mexicana. 14 ,bid., p. 199. 15 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, ,nforme de $ctiYidades del ž de enero al  de diciembre de , op cit, p. 52. 16 ,bid, p. 82. 72 Mariclaire Acosta Las personas migrantes indocumentadas, tanto las connacionales como las provenientes de otros países ±en su mayoría centroamericanas que cruzan el territorio nacional para emigrar hacia Estados Unidos en busca de mejores oportunidades de trabajo, son particularmente vulne- rables a la discriminación y están expuestas a una amplia gama de riesgos y abusos. Ello debido fundamentalmente a su situación migratoria irregular que las vuelve blanco de la delincuencia organizada y de funcionarios corruptos, quienes frecuentemente las enfrentan a situaciones de extorsión, secuestro, explotación laboral, maltrato y abuso sexual, entre otras.17 Los ataques a la libertad de expresión de periodistas, comunicadores y defensores de de- rechos humanos constituyen un tema de especial preocupación para la cndh, institución que ha emitido recomendaciones generales al respecto, enfatizando la impunidad de más de cien asesinatos de periodistas desde el año 2000 a la fecha.18 El panorama general descrito por la cndh es desalentador para un país que se encuentra entre las quince economías más grandes del mundo, y que presume en los foros internacio- nales de ostentar una legislación sobre derechos humanos de avanzada. Más aún, en donde la situación de los derechos humanos se ha vuelto verdaderamente crítica, y en ocasiones más allá de lo imaginable, es entre las víctimas del delito, y en este contexto parte de la responsa- bilidad recae en las políticas de seguridad implementadas para el combate a la delincuencia organizada. Al respecto, el informe de la cndh cita los datos del Programa Nacional de Procuración de Justicia 2013-2018, que refiere que de una cantidad aproximada de dos millones de denuncias recibidas en el fuero federal entre 1999 y 2012, sólo un 15 por ciento (poco más de 300 mil) obtuvieron sentencia condenatoria. En el ámbito estatal, esta cifra disminuyó a la mitad.19 Según las encuestas nacionales de victimización y percepción sobre seguridad pública (Envipe) del inegi, la actividad delincuencial aumenta año con año. En 2015 hubo 23.3 millones de víctimas de algún delito, entre los que destacaron el robo o asalto en la calle (28 por ciento del total) y la extorsión (24.2 por ciento). El número total de delitos que no fueron denunciados ante las autoridades, o que no fueron investigados, representa el 93.7 por ciento, casi un punto porcentual más que en 2014. Estas cifras significan que sólo se denuncia uno de cada diez deli- tos que se cometen en el país, lo cual revela la falta de confianza en las autoridades.20 El pasado mes de abril, el Sistema Nacional de Seguridad Pública (snsඉ) reveló la tendencia al alza de la violencia en el país durante el primer cuatrimestre del año. En su estimación, los homicidios dolosos se incrementaron en 14 por ciento en relación con el mismo periodo del año anterior, y un 9.5 por ciento más que en 2014. Asimismo, se registró un incremento sostenido en el número de secuestros perpetrados de enero a abril, aunque éstos disminuyeron levemente (3.6 por ciento) en comparación con 2015, y 37.9 por ciento en relación con el mismo periodo en 2014.21 No cabe duda que la impunidad generalizada en el sistema de justicia penal es una de las causas principales de la desconfianza de la población en las instituciones del Estado y de la difícil construcción de ciudadanía en México. Más todavía, la ausencia de seguridad jurídica en las condiciones actuales de violencia e inseguridad tiene consecuencias aún más graves para los derechos humanos, como veremos más adelante. 17 ,bid, pp. 43-44. 18 ,bid, pp. 60-64. 19 ,bid., p. 46. 20 (l Financiero, Año xxxv, núm.. 9685, 28 de septiembre de 2016, p. 48. 21 Véase, ZZZ.animalpolítico.com201605violenciaenméxicobaterécordenabril56víctimasdeasesinatocada24horas!. 73 Proclamas y realidades de los derechos humanos en México Los crímenes atroces Es indudable que el país atraviesa por una grave crisis de violencia e inseguridad, cuyos orí- genes son de larga data, pero que a partir del año 2006, cuando comenzó la ofensiva contra el crimen organizado emprendida por el entonces presidente Felipe Calderón, ha cobrado dimen- siones epidémicas con un saldo a la fecha de más de cien mil homicidios y ejecuciones casi treinta mil desapariciones el incremento de la tortura y el desplazamiento de centenares de miles de personas de sus hogares y lugares de origen en varias regiones.22 La respuesta de las autoridades a esta situación dista mucho de la meta enunciada por el Plan Nacional de Desarrollo. Lejos de asumir el respeto y garantía de los derechos humanos como una práctica cotidiana, las autoridades han optado por emplear el uso excesivo de la fuerza y por la confrontación armada con el crimen organizado como medio para enfrentar la crisis de seguridad, con el consecuente incremento del papel de las fuerzas armadas en las tareas de se- guridad pública.23 Los brutales acontecimientos de los últimos años en sitios que han cobrado una triste celebri- dad como Tlatlaya, en donde en el mes de junio de 2014, 22 personas, incluyendo una menor de edad, todas ellas presuntamente vinculadas con el narcotráfico, fueron ejecutadas en un operativo militar o Iguala, en donde en septiembre de 2014, 43 estudiantes provenientes de la escuela nor- mal de Ayotzinapa fueron detenidos y desaparecidos por policías municipales con la aquiescencia y colaboración de policías estatales, federales y miembros de las fuerzas armadas o las masacres de Apatzingán (enero de 2015), Tanhuato (mayo de 2015)24 y Nochixtlán (junio de 2016), en donde por diversos motivos, elementos de la Policía Federal han abatido a tiros a numerosos civiles, para citar apenas unos cuantos sucesos, son una muestra palpable de lo alejado que están los derechos humanos de la acción gubernamental. En todos estos casos, las fuerzas de seguridad del Estado han sido señaladas, con fundamento, de haber cometido gravísimas violaciones a los derechos humanos. Ninguno de estos incidentes ha sido plenamente esclarecido, y todos ellos permanecen impunes. A estos hechos notorios se agregan otros, señalados en forma reiterada por los diversos órganos y mecanismos de protección de los derechos humanos tanto nacionales como internacionales. El informe del relator sobre la tortura subraya que de las 11,254 quejas por tortura recibidas por la cndh entre 2005 y 2013, sólo se dieron cinco sentencias condenatorias. 25 En un estudio sobre el “Ëndice de letalidad”, los autores indican que entre 2009 y 2013 se registraron más de quince civiles muertos por cada miembro de las Fuerzas Armadas en los enfrentamientos entre estas últimas y los presuntos delincuentes, lo cual alerta sobre el uso ex- cesivo de la fuerza letal por parte de las fuerzas federales.26 En materia de desaparición de personas, existe un consenso de que se trata de un proble- ma gravísimo de derechos humanos, con más de 26 mil víctimas registradas en 2015, según el Registro Nacional de Personas Extraviadas o Desaparecidas (rnඉed), aunque se desconoce cuántas de éstas pueden ser desapariciones forzadas debido a graves omisiones en la recolección y sistematización de información al respecto. A pesar de la magnitud del fenómeno, a la fecha sólo se han emitido seis sentencias en el ámbito federal por el delito de desaparición forzada, una actividad ilícita que no ha sido debidamente tipificada y cuya búsqueda, investigación y sanción de los miles de casos en prácticamente todo el territorio nacional es prácticamente inexistente.27 22 Comisión Mexicana de Defensa y Promoción de los Derechos Humanos A. C., 'espla]amiento interno for]ado en 0éxico, cddඉdhac, Distrito Federal, 2014, p. 4. 23 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ,nforme de pats, 0éxico, 6ituaciyn de derechos humanos en 0éxico, 2015, p. 11 y p. 103. 24 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, ibid, pp. 110-117. 25 Juan Méndez, relator especial sobre la tortura y otros tratos crueles, inhumanos y degradantes, del Consejo de Dere- chos Humanos de la onu, ahrc2868Add.3, del 29 de diciembre de 2014. 26 Catalina Pérez Correa et al., “Indice de letalidad, Menos enfrentamientos, más opacidad”, en 1exos, julio de 2015. 27 Comisión Interamericana de Derechos Humanos, op cit, pp. 66-72. 74 Mariclaire Acosta En efecto, falta muchísimo por hacer para lograr el mandato constitucional, y no sólo por la débil coordinación y articulación entre los órdenes de gobierno y entre los Poderes de la Unión, sino que existen obstáculos considerables para el diseño e implementación de una política de Estado en materia de derechos humanos. También, y sobre todo, porque las instituciones encar- gadas de la seguridad y la justicia actúan a contrapelo de este objetivo, y porque las autoridades se niegan a reconocer la gravedad de la situación. Pese a que en el Plan Nacional de Desarrollo se coloca a los derechos humanos al lado del objetivo de lograr un México “en paz”, las políticas y acciones instrumentadas para obtener esta condición de paz se han basado primordialmente en el uso de la fuerza, incluso incumpliendo las leyes vigentes, con la consecuente violación de los derechos a la vida, la integridad y la seguridad de las personas, entre otros. No podemos dejar de reconocer que actualmente en México los derechos humanos son vio- lados tanto por agentes del Estado como por actores no estatales. Los informes de derechos humanos realizados por organizaciones nacionales e internacionales reconocen esta situación en forma unánime, así como el hecho de que el Estado está obligado a generar condiciones de seguridad para sus ciudadanos. El Estado ha argumentado ante la cidh que esta obligación implica utilizar en forma tempo- ral el apoyo de las fuerzas armadas y de seguridad del Estado con el objeto de combatir a grupos sofisticados de delincuentes, bien organizados y con cuantiosos recursos y armamentos, capaces de penetrar a las corporaciones policíacas, especialmente las locales, y que realizan actividades de trasiego de drogas, extorsión, secuestro, trata de personas, invasión de tierras, entre otras. Las fuerzas federales, principalmente el Ejército, la Armada y la Policía Federal, conforme al marco legal que las rige y a la jurisprudencia de la scjn, actúan en auxilio de las autoridades civiles de conformidad con la legalidad existente y los protocolos internacionales del uso de la fuerza.28 El problema principal es que ese “empleo temporal” lleva muchos años, y peor aún, que los altos índices de impunidad para todos los crímenes se repiten en el caso de los operativos de las fuerzas militares y policiales, y en las condiciones actuales resulta imposible para las institucio- nes de justicia determinar si los homicidios han sido el resultado de enfrentamientos armados o de ejecuciones extrajudiciales, toda vez que existen numerosas informaciones recibidas que afirman que las fuerzas armadas y policiales frecuentemente intentan alterar la escena del cri- men para hacer aparecer que los incidentes con civiles fueron el resultado de una confrontación armada.29 En fechas recientes, una prestigiosa organización no gubernamental de derechos humanos, Open Society, Justice Initiative, ha presentado a la opinión pública un informe realizado con el concurso de seis organizaciones mexicanas, en el que se demuestra fehacientemente cómo esta estrategia de seguridad, en la que se combinan la impunidad y el uso excesivo de la fuerza, pue- den resultar en un patrón de comisión de crímenes de lesa humanidad, como son los asesinatos, las desapariciones, la tortura y otros tipos de maltrato.30 Las víctimas, a lo largo y ancho del país, pero sobre todo en las regiones en donde la violen- cia se ha enseñoreado, refieren sistemáticamente su falta de confianza en las autoridades encar- gadas de la procuración de justicia, pues los delitos y abusos cometidos en contra de ellos rara vez se investigan, o lo hacen de forma deficiente, cuando no están directamente coludidos con los agresores. La impunidad es crónica y el horror comienza a normalizarse en varias regiones del país. 28 ,bid, pp. 104-105. 29 ,bidem. 30 Open Society Foundation, $trocidades innegables, confrontando crtmenes de lesa humanidad en 0éxico, Nueva 6 Estrategia Nacional de Fortalecimiento en Seguridad y Justicia para Medios de Comunicación en México, Secretaría de Gobernación, Ciudad de México, 2012. 7 El proyecto “Seguridad y libertad de expresión en México” fue financiado por Freedom House, coordinado por Ar- mando Rodríguez Luna y contó con la participación de Raúl Benítez Manaut, Federico Lefranc y Carlos Dorantes. 81 Violencia, impunidad y corrupción contra la libertad de prensa en México • Social: Trabajar sin contrato implica que carecen de prestaciones sociales como cobertu- ra médica, fondo de ahorro, aguinaldo, etcétera. • Justicia: El sistema de justicia en México está rebasado, de acuerdo con la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2016 (Envipe) del Ins- tituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI). La cifra negra a nivel nacional es de 93.7 por ciento.8 • Marco jurídico: Falta de leyes e instituciones especializadas en materia de libertad de expresión y libertad de prensa. Adicionalmente, una de las grandes deficiencias en las instituciones de procuración y administración de justicia en México es la sensibilización y capacitación en derechos humanos. Segundo, los riesgos que experimentan los periodistas sin importar a cuál medio de comu- nicación pertenecen, su corriente ideológica o grupo de poder. De acuerdo con las consultas se pueden mencionar los siguientes: • Profesional: A pesar de que cada vez hay más periodistas con carrera universitaria (aun- que no necesariamente una carrera de periodismo o ciencias de la comunicación), la ma- yoría de ellos no se capacita. Por una parte, esto tiene efectos directos sobre la calidad del periodismo realizado. Por otra, también los vuelve vulnerables en contextos de corrup- ción y violencia, ya que no tienen el oficio o la capacitación para corroborar información. • División: En prácticamente todo el país prevalece la división entre periodistas debido a diversas razones como desconfianza, posiciones ideológicas, individualismo, entre otras. Los efectos más negativos para la libertad de expresión y la libertad de prensa en el país, derivados de lo anterior, son la censura y la autocensura, así como el miedo y la desconfianza. El grueso de los periodistas en México no tiene conciencia sobre la importancia social del periodismo. Muchos de ellos trabajan como informadores porque no tienen otra opción laboral, condición que no los motiva a capacitarse y profesionalizarse porque carecen de la vocación que requiere cualquier ejercicio profesional. Sin embargo, ello también tiene efectos negativos sobre aquellos periodistas que ejercen su profesión con profesionalismo, rigor y calidad. Este tipo de comunicador está plenamente consciente de la importancia que tiene su trabajo para la formación de opinión pública y, por ende, para la democracia. Los efectos negativos son variados, incluso algunos de ellos son peligrosos. En términos laborales, el periodista sin carrera profesional y sin capacitación, que cuenta únicamente con su “experiencia”, contribuye a los bajos niveles salariales y a las lamentables condiciones contrac- tuales que prevalecen en México. Por otra parte, estos periodistas no producen información de calidad. De hecho, es común que simplemente reproduzcan la información oficial que se vierte a través de boletines de pren- sa. Este grupo también resulta el más vulnerable, ya sea por ingenuidad o por corrupción, a las relaciones de poder en el ámbito local en donde participan dueños y directivos de medios de co- municación, empresarios de agencias informativas, partidos políticos, funcionarios de gobierno y grupos criminales, principalmente. Precisamente es esta vulnerabilidad la que pone en peligro a los periodistas independientes y profesionales. En contextos locales de alta corrupción y violencia, es más fácil controlar el Àujo de información y tergiversarlo cuando existen periodistas que están dispuestos a hacerlo 8 De acuerdo con INEGI, este porcentaje engloba los delitos no denunciados, más los delitos denunciados sin averigua- ción previa, más aquéllos en los cuales no fue especificado si se denunció o si se inició averiguación previa, entre el total de delitos por cien. Véase Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública 2016. Consultada en: http:ZZZ.beta.inegi.org.mxproyectosenchogaresregularesenvipe2016!. 82 Armando Rodríguez Luna y Patricia Quintanar por mayores ingresos. Cabe señalar que en México también se presentan casos de periodistas que han sido obligados por medio de la violencia a trabajar para la delincuencia organizada o para agentes del gobierno. Desde principios de esta década, diversos organismos internacionales como Naciones Unidas y la Organización de Estados Americanos han emitido una serie de recomendaciones para México, las cuales giran en torno a dos grandes ejes: 1) Fortalecer las capacidades de investigación y respeto de los derechos humanos de las instancias de procuración de justicia y seguridad estatales del gobierno mexicano y 2) Fortalecer las capacidades de protección y au- toprotección de los periodistas.9 Los hallazgos analizados en este capítulo dan cuenta de que poco se ha logrado avanzar para mejorar las condiciones de libertad de expresión y de prensa en el país. En el índice 2016 de Freedom House sobre la libertad de expresión en el mundo, esta organización ubicó a México como un país “no libre”, condición que ha mantenido desde 2011.10 Es importante señalar que estas recomendaciones toman en consideración la importan- cia de capacitar a los funcionarios de seguridad y justicia del país en temas relacionados con los derechos humanos. Desde luego que esto es de suma importancia para disminuir las condiciones de riesgo de los periodistas sin embargo, no es suficiente. Durante una serie de capacitaciones impartidas por el Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia para delegados de la Procuraduría General de la República (PGR), policías ministeriales y agen- tes del Ministerio Público de ocho estados del país, así como para fiscales de la FEADLE, se analizaron también las condiciones de riesgo que enfrentan estos funcionarios en sus labores profesionales.11 Al igual que con los periodistas, existen al interior de las instituciones de justicia elementos sumamente profesionales que se encuentran forzados a coexistir con aquellos que carecen de vocación de servicio, propensos a la corrupción y dispuestos a cometer abusos de poder. Si bien tienen mejores condiciones contractuales con respecto a los periodistas, el panorama salarial no es muy alentador, así como tampoco los niveles de capacitación en materia de prevención de riesgos. Las propias instituciones de gobierno en los ámbitos de seguridad y justicia carecen de indicadores y análisis de riesgo sobre sus elementos, a pesar de que durante los años de mayor enfrentamiento contra la delincuencia organizada son precisamente los policías ministe- riales y agentes del Ministerio Público los que más han experimentado homicidios y secuestros. Cabe señalar que los elementos profesionales y con vocación de servicio también están condicionados por factores relacionados con la violencia y la corrupción. Regularmente, se ven obligados a adaptarse a las “reglas del juego”, lo cual se traduce en tres opciones: participar de la trama de corrupción, no denunciarla o ser asesinados. Por otra parte, las instituciones de justicia trasladan a sus elementos las presiones que organizaciones no gubernamentales defen- soras de derechos humanos realizan sobre el sistema de justicia, sin que ello implique respaldo institucional para ellos. 9 Al respecto se recomienda revisar el informe del relator de Naciones Unidas Frank La Rue, Informe del Relator Especial sobre la promoción y protección del derecho a la libertad de opinión y de expresión (AHRC1727Add.3), 19 de mayo de 2011. Consultado en: http:recomendacionesdh.mxinicioinformes!. Véase también Comisión In- teramericana de Derechos Humanos, Informe anual de la relatoría especial para la libertad de expresión 2013, Organización de Estados Americanos, :ashington, D.C., 2013, pp. 243-275. Consultado en: http:ZZZ.acnur.org t3fileadminDocumentosBDL20149569.pdf?vieZ 1!. 10 Freedom House, Freedom of the Press Annual Report 2016. Consultado en: https:freedomhouse.orgcountry mexico>. 11 Los cursos fueron coordinados por Armando Rodríguez Luna y Patricia Quintanar. Los contenidos se centraron en el análisis para la prevención de riesgos y se impartieron en Tijuana, Ciudad Juárez, Monterrey, Culiacán, Chilpancingo, Veracruz, Cancún y Ciudad de México. 83 Violencia, impunidad y corrupción contra la libertad de prensa en México Miedo, violencia e imඉunidad, los estrechos márgenes de la libertad de ඉrensa en Sinaloa Sinaloa ha sido considerada la cuna del grupo de la delincuencia organizada traficante de dro- gas más importante de México desde hace más de setenta años.12 La capital del estado se ha distinguido por albergar a las familias de los principales líderes de este grupo criminal. Es en este contexto que la libertad de expresión y la libertad de prensa se encuentran determinadas. El ejercicio periodístico se desarrolla en medio de arenas movedizas conformadas por corrupción, violencia, miedo e impunidad. Estas son las condiciones que han permitido que se desarrolle en Culiacán un tipo de pe- riodismo altamente calificado, con capacidades en materia de prevención, autoprotección y de investigación. Lamentablemente estas capacidades solamente las tiene y desarrolla una minoría que logra trabajar en un entorno en donde la independencia y la visión crítica tienen márgenes muy estrechos de tolerancia. Este grupo afirma que la mejor forma de autoprotección del periodista es escribir la verdad de los hechos, tener perfectamente sustentado todo lo que se publica. Para el director del Noroes- te, Adrián López Ortíz, no se trata solamente de verificar varias veces y con diversas fuentes la información, sino además de realizar un análisis de riesgo diario en torno a esas fuentes y al contexto político y criminal de Culiacán.13 Para los periodistas que mantienen la convicción de investigar para exhibir las redes de co- rrupción, clientelismo, tráfico de inÀuencias o vínculos con la delincuencia organizada, la mejor capacitación radica en hacer buen periodismo y más aún, en realizar periodismo de investigación. Es decir, aquel que indaga, entrevista, coteja y contrapone información, se cuestiona y reÀexiona sobre el entorno político, social, económico y criminal del lugar donde lleva a cabo su actividad. Lamentablemente esto no aplica para el periodista promedio, el cual no valora la capacitación como una herramienta para el desarrollo profesional o para proteger su integridad física. Las principales agresiones hacia los periodistas provienen del gobierno estatal, debido a que existe poca tolerancia a la prensa libre que exhibe relaciones de corrupción al interior de la élite política, o bien, la vinculación con la delincuencia organizada. Por décadas se ha ejercido el control de la prensa a través de la publicidad oficial y de prebendas hacia directores de medios de comunicación y periodistas. En una especie de “poder suave”, se utilizan los re- cursos públicos para controlar el Àujo de información. En algunos casos incluso se incorpora a dueños de medios de comunicación en los negocios que realiza la élite política y económica del estado. Se tiene la percepción de que el carácter dominante del cártel de Sinaloa en la entidad, ade- más del hecho de que los principales líderes y sus familias habitan en Culiacán, ha mantenido a este lugar seguro en relación con otros estados de México. Es común la afirmación de que en Sinaloa no se observan enfrentamientos entre grupos criminales rivales. Sin embargo, nada más lejos de la realidad. Baste citar la emboscada que enfrentaron los militares en la ciudad de Culiacán el 30 de septiembre de 2016, en la cual resultaron cinco soldados muertos, un civil fallecido y diez militares heridos.14 La violencia es una condición permanente en Culiacán y en el estado. Es de esperarse tam- bién que ello determine las relaciones sociales en la entidad y en la ciudad, al grado de delinear la conducta del individuo promedio. De esto se desprenden dos cuestiones relevantes a tomar en cuenta. En primer lugar, que el miedo entre la sociedad, derivado de la constante exposición 12 Al respecto se recomienda la abundante producción bibliográfica de Luis Astorga. 13 Artículo 19, Estado de censura, Artículo 19, México, 2015, p. 43 consultado en: https:ZZZ.scribd.comfullscreen 259296791?accessBNey Ney-JhKv<074E7oZJql1HX0F alloZBshare true escape false vieZBmode scroll!. 14 Gustavo Castillo y Javier Valdez, “Identificadas las causas de la emboscada a militares en Sinaloa: SEIDO”, La Jor- nada en línea, 22 de octubre de 2016, en: http:ZZZ.jornada.unam.mxultimas20161022claras-las-causas-de- emboscada-a-militares-en-sinaloa-seido>. 84 Armando Rodríguez Luna y Patricia Quintanar a homicidios, secuestros, balaceras, entre otras conductas violentas, crea una suerte de estado de paz y alerta permanente. La población ha desarrollado una capacidad para habituarse a esa violencia y ese miedo. Por ejemplo, en 2014 el CASEDE realizó una encuesta de capital social, en diez municipios del país, uno de los cuales fue Culiacán. Entre los hallazgos de esta encuesta llama la atención que ante la pregunta: “¿Qué tan riesgoso o nada riesgoso considera que es salir durante la no- che?”, Culiacán ocupa el segundo lugar entre los que declaran que es poco riesgoso. < es el primer lugar en declarar que no considera riesgoso portar armas en la calle.15 Es decir, a pesar de las tasas de homicidios registradas en el periodo analizado, la sociedad está acostumbrada a vivir bajo ese riesgo, una situación que protagoniza la delincuencia organizada por medio del cártel de Sinaloa. En segundo lugar, no es casualidad que en Sinaloa se encuentren algunos de los periodistas más capacitados en materia de autoprotección y seguridad en el país. En realidad, es algo con lo que viven durante toda su vida porque prácticamente la totalidad del conjunto de las relaciones sociales está en contacto con el universo criminal local. Esta experiencia se ha ganado con base en una violenta realidad que se impone. Por su parte, la falta de oficio periodístico tanto de los editores como de los jefes de re- dacción también pone en riesgo a los periodistas. Se debe tener sensibilidad periodística para determinar el contenido editorial en función del contexto político, social y criminal. En el área de los medios de comunicación es precisamente donde se debe tener mucho más agudizada la capacidad para reconocer los límites a la libertad de expresión establecidos por el estado de mie- do y violencia que impone la delincuencia organizada, por un lado, y que sostiene el gobierno a través de la impunidad, por el otro. Las agresiones contra los principales medios de comunicación de Culiacán y Mazatlán tam- bién son una característica de Sinaloa, situación que solamente se ha observado en Nuevo León. Estas agresiones tampoco han derivado en investigaciones judiciales que identifiquen y deten- gan a los culpables. Quizás el clima de impunidad tenga relación con la reÀexión de Adrián Ló- pez Ortiz, director del periódico Noroeste, quien advierte que cada vez es más difícil diferenciar en dónde termina lo político y en dónde empieza el narco.16 Cabe señalar que los medios que han sufrido estas agresiones se caracterizan por mantener una línea editorial independiente. Puede señalarse que aproximadamente el 90 por ciento de los medios de comunicación son controlados por el gobernador en turno a través de la publici- dad oficial. El 10 por ciento restante recibe agresiones de las autoridades de gobierno estatal o municipal, las cuales pueden variar desde la negación de acceso a la información o de efectuar entrevistas, hasta los intentos por desacreditar al periodista, sembrando dudas acerca de su repu- tación y credibilidad, o bien, con disparos y granadas. Basados en estos hechos se sustenta la afirmación de que la delincuencia organizada no ha sido un agresor importante hacia los periodistas, sino que esencialmente son elementos de se- guridad pública y de la policía ministerial quienes más los agreden. Esto se explica porque en Sinaloa hay una imposición del poder del cártel de Sinaloa sobre la sociedad, que coexiste con el poder del estado, e incluso podría decirse que ambos garantizan la seguridad y la gobernabilidad de la entidad. La delincuencia organizada tiene diversos nexos con la élite política del estado, ya sea a través de negocios lícitos o de vínculos familiares por medio de matrimonios. Por otra parte, el poder legalmente constituido también ofrece momentos de torpezas políti- cas y jurídicas. El 31 de julio de 2014 el Congreso del Estado de Sinaloa aprobó modificaciones al Artículo 15 bis de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de Justicia del Estado. Esta modificación señalaba que: “Los medios de comunicación tendrán acceso a la información de 15 Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia (CASEDE) y Sistemas de Inteligencia en Mercados y Opinión (SIMO), Encuesta de capital social, México, 2014. 16 Artículo 19, Estado de censura..., op. cit., p. 46. 85 Violencia, impunidad y corrupción contra la libertad de prensa en México las investigaciones a través de los boletines de prensa que emita la Unidad de Acceso a la Infor- mación Pública, siempre que se cumplan con los requisitos marcados por las leyes en materia de transparencia”.17 Esta modificación contraviene claramente el párrafo primero del Artículo 13 de la Conven- ción Americana de Derechos Humanos: “Toda persona tiene derecho a la libertad de pensamien- to y de expresión. Este derecho comprende la libertad de buscar, recibir y difundir informacio- nes e ideas de toda índole, sin consideración de fronteras, ya sea oralmente, por escrito o en forma impresa o artística, o por cualquier otro procedimiento de su elección”.18 También conocida como µLey Mordaza¶, generó un amplio rechazo entre todos los medios de comunicación impresos y electrónicos del estado. De forma inédita y rápida se consolidó una movilización que involucró tanto a directores y editores de medios, como a periodistas del estado, en contra de esta ley. Bastaron cinco días para que el gobernador Mario López Valdez decidiera derogarlo, situación que finalmente aprobó el Congreso local el 21 de agosto del mismo año.19 Violencia y cooඉtaciඬn estatal contra el ඉeriodismo en Morelos Los principales actores que significan un riesgo para la libertad de prensa en Morelos se ubican al interior de las estructuras de gobierno del estado y de sus cuerpos de seguridad pública. Las prácticas de cooptación, agresión y poca apertura hacia los medios han creado un entorno tenso y por momentos conÀictivo para las libertades de expresión y de prensa. Por otra parte, la delincuencia organizada sigue siendo un actor importante para el contexto de inseguridad en el Estado. Cabe señalar que en el periodo de 2008-2012, el crimen organiza- do fue el principal factor de riesgo para los periodistas de la entidad. La llegada del cártel de los Beltrán Leyva en Morelos a partir de 2008 se afianzó a través del ejercicio de la violencia y la corrupción, dirigida directamente sobre las estructuras de gobierno, además del control de las actividades criminales en su lugar de asentamiento. Muestra de lo primero fue el asesinato del procurador de justicia de Morelos, Andrés Dimitriades Juárez, el 22 de octubre de 2008.20 Ejemplo de lo segundo fue la serie de detenciones que impactaron tanto en la estructura cri- minal como en la de gobierno. Al respecto, vale la pena señalar que en mayo de 2009, fueron detenidos los padres de Alberto Pineda Villa, conocido como “El Borrado” principal operador de los Beltrán Leyva en Morelos.21 De acuerdo con información de la averiguación previa 02412008, Alberto Pineda era actor estratégico para enlazar la red de contactos con el gobierno estatal de Morelos, al igual que con la Agencia Federal de Investigaciones (AFI), la SIEDO y la SSPF. Posteriormente sucedieron las detenciones del secretario de Seguridad Pública, Luis Án- gel Cabeza de Vaca el de Cuernavaca, Francisco Sánchez González del procurador de Jus- ticia del estado, Francisco Coronado así como la de un policía ministerial. De igual forma, fueron detenidos 34 policías municipales de . 19 CNN México, “El Congreso de Sinaloa deroga por unanimidad la µLey Mordaza¶”, 21 de agosto de 2014, en: http: mexico.cnn.comnacional20140821el-congreso-de-sinaloa-deroga-por-unanimidad-la-ley-mordaza!. 20 Daniel Blancas y René Vega, “Acribillan al subprocurador contra la delincuencia organizada del estado de Morelos la PGR atrae la investigación y ofrece 5 millones a quien brinde información”, La Crónica, 25 de octubre de 2008 consultado en: http:ZZZ.cronica.com.mxnotas2008393527.html! 21 Por cierto, hermano de María de los Ángeles Pineda Villa, esposa de José Luis Abarca Velázquez, ambos tristemente célebres por su relación con la desaparición de 43 estudiantes de la Escuela Normal Rural “Raúl Isidro Burgos”, El Universal, “La µnarcofamilia¶ de María de los Ángeles Pineda”, 4 de noviembre de 2014, en http:ZZZ.redpolitica. mxnacionperfil-la-narcofamilia-de-maria-de-los-angeles-pineda!. 86 Armando Rodríguez Luna y Patricia Quintanar En diciembre de 2009 se llevó a cabo un operativo por parte de la Secretaría de Marina para capturar a Arturo Beltrán Leyva, quien había sido ubicado en Cuernavaca y murió durante el en- frentamiento.22 Su muerte marcó el debilitamiento sustancial del grupo criminal que comandaba y la presunta asunción de Héctor Beltrán Leyva, “El H”, como su líder. Todo esto fue aprovecha- do por otras organizaciones altamente violentas, como la dirigida por Edgar Valdéz Villarreal, alias “La Barbie”, quien operaba en los estados de Guerrero, Morelos, Estado de México, Nuevo León, Jalisco y Sinaloa, y detenido en agosto de 2010.23 En este sentido, Cuernavaca fue utilizada como lugar de refugio para líderes del crimen y el tránsito de drogas en el corredor entre Acapulco y la Ciudad de México. Es de destacar que en Morelos se puede dibujar una suerte de franja vertical a lo largo de la carretera federal 95 (México-Acapulco) de norte a sur, la cual recorre catorce municipios. Esta franja concentra “86.1 de los homicidios dolosos, 91.9 de los secuestros, 89 de las extorsiones y 96.3 de los robos con violencia”.24 En este corredor que abarca a los estados de Guerrero y Morelos, se ha observado en los úl- timos seis años una creciente atomización de los grupos criminales, lo cual elevó considerable- mente los niveles de violencia y homicidios en ambas entidades federativas. Baste señalar que en el estado de Guerrero se ubicaron 244 cuerpos en 104 fosas clandestinas hasta el año pasado, tan sólo en Iguala, Taxco y Acapulco.25 Por su parte, en el municipio de Tetelcingo, Morelos, se encontraron 117 cuerpos en dos fosas clandestinas.26 La delincuencia organizada que ha operado en la ciudad no se ha orientado al control del territorio utilizando a la prensa y a los periodistas. Ello a pesar de que a partir de 2014 se regis- tró el surgimiento de dos grupos criminales caracterizados por su violencia y sadismo. Se trata de “Guerreros Unidos” y “Los Rojos”, enfrentados por el control del trasiego de drogas en el corredor entre Morelos y Guerrero.27 Las agresiones a periodistas provienen de autoridades de gobierno, de seguridad pública, partidos políticos y grupos sociales diversos. Lo anterior responde al panorama general de vio- laciones a derechos humanos que se observa en Morelos, en donde el Mando Ònico ha recibido un importante número de quejas ante la Comisión Estatal de Derechos Humanos. Los integran- tes del programa “Morelos Seguro”, compuesto fundamentalmente por miembros del Ejército mexicano, son quienes menos quejas reportan, con sólo una en el periodo indicado.28 De esta forma, los agentes de la seguridad pública en Morelos son el principal factor de ries- go. Además de la evidencia que ofrecen las estadísticas sobre la propensión de éstos a utilizar la agresión como medio para ejercer sus funciones, es importante señalar que los policías de la ciudad y el estado no reciben la capacitación necesaria en materia de derechos humanos. De hecho, ellos mismos desconocen que también son sujetos de estos derechos. El abuso por parte de los mandos policiales hacia sus subordinados es una constante, lo cual también se convierte en un factor adverso para generar sensibilización. 22 Rubicela Morelos, Jesús Aranda y Gustavo Castillo, “Muere Arturo Beltrán Leyva en Morelos al enfrentar a ele- mentos de la Armada”, La Jornada, 17 de diciembre de 2009, en: http:ZZZ.jornada.unam.mx20091217 politica005n1pol!. 23 CNN México, “La detención de La Barbie ocurrió en Lerma, Estado de México”, 30 de agosto de 2010, en: http: mexico.cnn.comnacional20100830la-detencion-de-la-barbie-se-dio-en-lerma-estado-de-mexico!. 24 Rodrigo Peña González, “Del corredor seguro al corredor de la violencia. Análisis de una franja violenta en Mo- relos”, en Sergio Aguayo (coordinación académica), Atlas de la seguridad y la violencia en Morelos, Universidad Autónoma del Estado de Morelos y Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia, México, 2014, p. 226. 25 Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales, vía solicitud de información con folio 0001700283915. 26 Manu Ureste, “84 cuerpos enterrados ilegalmente por autoridades de Morelos en Tetelcingo tienen huellas de tortu- ra”, Animal político, 23 de agosto, 2016, consultado en: http:ZZZ.animalpolitico.com20160884-cuerpos-halla- dos-fosas-del-gobierno-morelos-tetelcingo-tienen-signos-violencia!. 27 Pedro Tonantzin, “Aparecen nuevas narcomantas en Cuernavaca, Morelos”, Imagen Radio, 20 de mayo de 2014, consultado en: http:ZZZ.imagen.com.mxnuevas-narcomantas-cuernavaca-morelos!. 28 Carlos Dorantes y Marcela Valdivia, “El Mando Ònico en Morelos. La seguridad pública frente a los derechos huma- nos”, en Sergio Aguayo, op. cit., pp. 321-322. 87 Violencia, impunidad y corrupción contra la libertad de prensa en México Por su parte, el gobierno del estado se ha caracterizado por tener una relación tensa con los medios de comunicación locales, incluyendo a una de las televisoras más importantes. Es una práctica frecuente que, al convocar a ruedas o conferencias de prensa oficiales, se impida la interacción con los periodistas presentes. La responsabilidad del gobierno del estado es crear condiciones favorables para el ejercicio de la libertad de expresión. Sin embargo, estas acciones generan un entorno de tensión y en algunos casos de polarización entre gobierno, medios de comunicación y periodistas. De igual forma, una fracción de la prensa en Cuernavaca está cooptada por el gobierno estatal, lo cual es evidente al revisar su tipo de cobertura de temas relacionados con las violaciones a dere- chos humanos por parte del Mando Ònico, así como sobre los índices de inseguridad de Morelos. Por otro lado, una parte importante de los periodistas expresa poco interés para asumir ma- yores responsabilidades en materia de capacitación profesional, así como sobre sus derechos humanos, civiles y laborales. Por ejemplo, una vez que son víctimas de algún tipo de agresión, la mayoría no denuncia el hecho ante la Procuraduría de Justicia del estado o ante la Comisión de Derechos Humanos estatal. Cuando llegan a hacerlo, no dan seguimiento a la denuncia. Tam- poco se capacitan para desarrollar habilidades sobre prevención y autoprotección. Cabe señalar que algunos pequeños grupos de periodistas se unen cuando se presenta una si- tuación crítica que implique agresiones al gremio o a un colega, y utilizan sus propios medios y redes sociales para denunciar. Sin embargo, no trascienden la coyuntura y, por tanto, esto abona a la impunidad.29 Si bien esta situación es estimulada por el gobierno del estado, lo cierto es que en el gremio periodístico no existen redes o vínculos suficientes para contrarrestar las acciones gubernamentales en su contra. En síntesis, los factores de riesgo para los periodistas en Morelos se identifican en tres ver- tientes. Primero, en torno a las condiciones adversas e incluso de enfrentamiento que genera el gobierno del estado. Segundo, en las condiciones de apatía y aislamiento entre los periodistas locales. Tercero, en los bajos niveles de sensibilidad y capacitación en materia de derechos hu- manos en los cuerpos de seguridad pública del estado. Corruඉciඬn y violencia organizada contra el ඉeriodismo en Veracruz Veracruz se ha convertido en uno de los estados más violentos e inseguros del país. De 2006 a 2015 se registraron 6,889 defunciones por homicidio.30 En el mismo periodo se reportaron 548 casos de secuestro, mientras que se documentaron 3,175 delitos de extorsión.31 Este con- texto de violencia empeoró debido a los incontables casos de corrupción de los dos últimos gobiernos del estado. En este contexto de violencia, el periodismo ha experimentado homicidios, secuestros, gol- pizas, amenazas, hackeo de páginas de internet, detenciones arbitrarias y otras formas de hosti- gamiento, tales como robo de material de trabajo, daños a instalaciones de medios de comunica- ción, etcétera.32 Todo esto ha convertido a Veracruz en uno de los estados del país con mayores niveles de violencia en contra de quienes ejercen las libertades de expresión y prensa, seguido de Oaxaca, Chihuahua, Guerrero, Sinaloa y Tamaulipas, por mencionar algunos. 29 Por ejemplo, cuando se registraron las agresiones a periodistas durante la jornada de manifestaciones el 7 de febrero de 2015, los informadores denunciaban los hechos vía Twitter o Facebook, o bien, entre ellos se enviaban mensajes por WhatsApp, pero muy pocos acudieron a la autoridad judicial para levantar una denuncia. 30 INEGI, Conjunto de datos, Mortalidad, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, México, s.f. 31 SESNSP, Cifras de homicidio doloso, secuestro, extorsión y robo de vehículos 1997-2016, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Ciudad de México, 2016. 32 Freedom House y Comisión Nacional de los Derechos Humanos, El estado actual de la protección a la libertad de expresión en México, tomo 1, 2015, p. 15. 88 Armando Rodríguez Luna y Patricia Quintanar En este entorno de violencia, los periodistas son sumamente vulnerables a diversos factores de riesgo de carácter político, social y criminal. De acuerdo con datos de la FEADLE, en el periodo 2000-2016 se registraron 16 homicidios de periodistas. Sin embargo, a través de una investigación hemerográfica se encontraron 22 homicidios en el mismo periodo.33 Muchos de ellos ocurrieron en la zona centro del estado, con quince, aunque los municipios con mayor cantidad fueron Veracruz y Boca del Río. Entre las líneas de trabajo más recurrentes que seguían estos periodistas ultimados se en- cuentran la nota policiaca, temas de corrupción, inseguridad, abusos de poder, seguridad públi- ca, cobertura de gobiernos municipales y estatales, crimen organizado, vínculos entre grupos delictivos y élites de la clase política, así como investigaciones sobre otros compañeros del gremio asesinados. En los casos antes mencionados no se tiene información sobre el desarrollo de las investiga- ciones algunas de ellas, después de varios años, siguen abiertas sin tener responsables. En este sentido, los niveles de impunidad son más elevados cuando se trata de delitos contra la libertad de expresión.34 La falta de eficacia de las instituciones de justicia deriva en bajos niveles de legitimidad y credibilidad, lo cual se traduce en una cultura de la no denuncia entre las víctimas. En el contexto de corrupción e impunidad sustentado desde la esfera del gobierno durante los últimos doce años, la denuncia puede convertirse incluso en causa de nuevas amenazas. Más allá de las condiciones estructurales de impunidad e ineficacia del sistema de justicia re- sulta importante destacar también que son muchos ministerios públicos y policías ministeriales los que enfrentan condiciones de vulnerabilidad. Es de llamar la atención que no existan indica- dores o datos oficiales de acceso público sobre agresiones a estos servidores públicos. Tener este tipo de cifras también es importante para conocer el nivel de riesgo que enfrentan, así como para diseñar medidas y capacitaciones de prevención. Policías y agentes ministeriales enfrentan las mismas condiciones de riesgo e impunidad que los periodistas, lo cual conlleva limitaciones en sus funciones de investigación judicial por amenazas o por miedo al asesinato. La capacitación en materia de prevención es escasa, y en algunos casos, nula. Cooඉtaciඬn y corruඉciඬn ඉolítico-emඉresarial sobre el ඉeriodismo en Quintana Roo Quintana Roo ha incrementado sus niveles de violencia entre 2016 y principios de 2017. De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), en el periodo de 2006 a 2015 se registraron 1,369 homicidios, cantidad mucho menor a la presentada en estados con altos índices de violencia como Veracruz. Sin embargo, otros delitos de alto impacto, como el secuestro y la extorsión, presentan cifras altas: 115 en el primer caso y 1,374 en el segundo.35 La violencia que se observa en el estado tiene características diferenciales respecto de otras entidades, por ejemplo, en lo relativo al feminicidio. De acuerdo con Mónica Franco Muñoz, de enero de 2014 a agosto de 2015 desaparecieron en la entidad 269 jóvenes y fueron asesinadas alrededor de 150 mujeres.36 El 16 de enero se efectuó una balacera en la zona centro de Playa del Carmen durante un festival de música electrónica. Si bien en las primeras horas se planteó que se trató de un acto 33 Varios, Nuestra aparente rendición, en: http:ZZZ.nuestraaparenterendicion.comtuyyocoincidimosenlanocheterrible!. La Jornada, Reporteros sin Fronteras, El Universal, Proceso, CNN México, Zona Franca, Committee to Protect Journalists, Imagen del Golfo, La Nota Roja de México, Crónica, Informador, Contra línea, Ifex, Sin embargo, Aris- tegui Noticias, Al calor político, Excélsior, Vanguardia, Orizaba en línea, El Sol de Orizaba, La Opinión, La Prensa, e-consulta.com Veracruz, Diario de Poza Rica, Diario de México, Animal Político, Milenio y El Piñero de la Cuenca. 34 Ibid., p. 19. 35 SESNSP, Cifras de homicidio doloso, secuestro, extorsión y robo de vehículos 1997-2016, op. cit. 36 Andrea Franco, Se agrava la violencia feminicida en Quintana Roo, Cimacnoticias, 3 de marzo de 2016, en: http: ZZZ.cimacnoticias.com.mxnode71946!. 89 Violencia, impunidad y corrupción contra la libertad de prensa en México cometido por un individuo, diferentes investigaciones dan cuenta de la presencia de grupos de la delincuencia organizada. Tan sólo unas horas después, un comando armado atacó las instala- ciones de la Fiscalía General del Estado en Cancún. En Quintana Roo, durante los últimos cinco años se fue conformando una alianza entre integrantes de diferentes organizaciones criminales como Los Zetas, el Golfo, Los Pelones y el Jalisco Nueva Generación.37 En este contexto de violencia la actividad periodística también se encuentra bajo riesgo, prin- cipalmente por factores de carácter político, y cada vez también más de índole criminal. El caso más sobresaliente en contra del gremio periodístico fue el homicidio de José Alberto Velázquez López en 2009, reportero y editor que colaboraba en diversos medios, quien fue ultimado mien- tras viajaba en su automóvil. Como en otros casos del país, las investigaciones judiciales no han identificado al agresor. Si bien no se presentan cantidades exacerbadas de homicidios en contra de quienes ejercen la libertad de expresión y sobre todo de prensa, las agresiones son continuas. Quintana Roo ocupa el lugar número cinco en agresiones con 88 casos registrados de 2009 a 2015, alcanzando el punto más crítico en 2014, con 44 agresiones documentadas. Estas cifras lo ubican cerca de estados como Veracruz, Guerrero y Oaxaca,38 siendo las más recurrentes las amenazas, la inti- midación y la agresión física. Uno de los casos más nombrados fue el encarcelamiento arbitrario del periodista maya Pe- dro Canché, quien fue detenido en 2014 mientras se manifestaba en contra del alza en los pre- cios de agua para su comunidad. Además de ser defensor de derechos sociales, realizó diversas críticas en contra del entonces gobernador del estado Roberto Borge. Canché ya había recibido amenazas en 2013, a través de las cuales le aseguraban que sería encarcelado. Después de nueve meses en la cárcel, fue liberado en 2015 y declaró que en Quintana Roo los medios de comu- nicación y la libertad de expresión están cooptados.39 Los márgenes de la libertad de expresión en el Estado están definidos por la élite política y empresarial vinculada al desarrollo de centros turísticos y a la depredación del medio ambiente. Conclusiones La violencia, la corrupción y la impunidad que afectan al país ha golpeado a las libertades de prensa y expresión. El principal efecto sobre el periodismo ha sido la autocensura, la cual se ha convertido en el mecanismo de autoprotección más frecuente para el grueso de los periodistas. En el fondo, la ineficacia del sistema de justicia a nivel federal para investigar las agresiones contra los reporteros se convierte en el principal incentivo para que continúen las amenazas, los secuestros y los homicidios en su contra. Si bien se realizan esfuerzos en algunas instituciones de gobierno y organizaciones de la socie- dad civil por contrarrestar las condiciones de vulnerabilidad de los comunicadores ya señaladas, existen dinámicas y círculos de violencia y corrupción que impiden alcanzar mayor impacto. En el nivel local se encuentran las mayores resistencias para cambiar estas condiciones, en donde los poderes fácticos de tipo político, criminal o empresarial se constituyen como el principal obstáculo. La conÀuencia de este tipo de actores conforma una lógica de poder ante la cual la mayoría de los informadores son sumamente vulnerables. Las precarias condiciones laborales, al igual que los bajos niveles de profesionalismo y capacitación, alimentan la vulne- rabilidad y el riesgo. 37 El Debate, “Guerra del narco detonó la balacera en Playa del Carmen”, 18 de enero de 2017, en: http:ZZZ.debate. com.mxmexicoGuerra-del-narco-detono-la-balacera-en-Playa-del-Carmen-20170118-0018.html!. 38 Artículo 19, Informe M.I.E.D.O, 2015, p. 16. 39 Carlos Águila Arreola, “Liberan en QR al periodista maya Pedro Canché”, La Jornada, 30 de mayo de 2015, en: http:ZZZ.jornada.unam.mx20150530estados028n2est!. 90 Armando Rodríguez Luna y Patricia Quintanar De igual forma, un sector importante de los funcionarios de gobierno del área de justicia están inmersos en el mismo contexto que los periodistas. La mayoría de ellos manifiestan la ne- cesidad de contar con otras condiciones institucionales que les permitan alejarse de la corrup- ción y la impunidad, que muchas de las veces proviene de los altos mandos. Por ello, resulta fundamental que los integrantes del Poder Judicial sean protegidos en el ejercicio de su trabajo. En estas condiciones nacionales y locales es muy importante fortalecer el trabajo de socie- dad civil, organismos internacionales y gobierno para construir mecanismos de capacitación que conlleven el trabajo conjunto entre periodistas y funcionarios de seguridad y de justicia. La mediación y la construcción de objetivos conjuntos entre ambas poblaciones vulnerables puede significar una vía para mejorar las condiciones de seguridad para el ejercicio de la prensa en el país. 91 ¿Quién controla las prisiones mexicanas? Elena Azaola1 y Maïssa Hubert 2 La ausencia del Estado deja al 65 por ciento de las cárceles estatales en poder de los grupos de- lictivos. La sobrepoblación carcelaria y el abuso de la prisión preventiva son otras de las causas que propician graves estallidos de violencia. México ocupa el sexto lugar en el mundo por el tamaño de su población penitenciaria, sólo después, en ese orden, de Estados Unidos, China, Rusia, India y Brasil, países que cuentan con una cantidad total de habitantes entre tres y más de diez veces mayor que la nuestra. En núme- ros redondos, el país tiene hoy 245 mil internos, 95 por ciento varones y 5 por ciento mujeres, distribuidos en 392 establecimientos penitenciarios, 22 de ellos de carácter federal y el resto de índole estatal o municipal. El 44 por ciento de la población reclusa en estos centros son presos sin condena, casi la mitad, lo cual revela, de entrada, dos de los problemas estructurales que enfrenta el sistema penitenciario mexicano: la sobrepoblación y el uso desproporcionado de la prisión preventiva. Otros problemas estructurales no menos importantes son: las condiciones de vida indignas y en ocasiones infrahumanas que padecen los internos la insuficiencia, la falta de profesionalización y las condiciones de trabajo deplorables en que labora el personal peniten- ciario; la corrupción; la criminalización de la pobreza; el populismo punitivo y la indiferencia tanto por parte de las autoridades como de la sociedad en general hacia la problemática que enfrentan las prisiones. Apenas unas semanas después de que el gobierno mexicano declarara su “misión cumplida” al lograr recapturar al famoso delincuente “El Chapo” Guzmán, quien en 2015 había escapado por un túnel que mandó construir hasta su celda en una prisión de máxima seguridad, un nuevo escándalo vuelve a llamar la atención sobre las cárceles mexicanas. El 11 de febrero de 2016, 49 presos fueron brutalmente asesinados y doce más heridos en la cárcel de Topo Chico, en Nuevo León, uno de los estados que en los últimos años ha venido registrando un alto número de incidentes violentos (riñas, homicidios, suicidios, motines o fugas) en sus prisiones. Aunque no está claro el motivo que desató la violencia en Topo Chico, se han señalado dos hipótesis: una, la disputa por el liderazgo y el control de la prisión entre dos jefes de un mismo grupo delictivo, Los Zetas, o bien la rebelión por parte de los presos a los que este grupo, desde hace varios años, había venido sometiendo dentro de la prisión. Cualquiera que hubiera sido la causa inmediata que desató la violencia, lo más importante es no perder de vista que se trata de un problema estructural que venía de tiempo atrás y que las autoridades estatales no pudieron resolver o decidieron ignorar. Lo que está por detrás de este conÀicto es la falta de voluntad por parte de las autoridades de los distintos niveles de gobierno para recuperar el control del 65 por ciento de las prisiones estatales que, de acuerdo con los informes que ha rendido la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh), se hallan en manos de internos o de grupos delictivos, ya que las autoridades penitenciarias no cuentan con el personal ni con los recursos suficientes para mantener el control de las prisiones. Esta situación, que de por sí resulta difícil de entender y de explicar, es mucho más frecuente en las prisiones de América Latina de lo que suele reconocerse. 1 Investigadora del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, eazaola@ciesas.edu.mx 2 Coordinadora del Programa “Sistema Penitenciario y Reinserción Social”, de Documenta A. C., maissa@documenta. org.mx 92 Elena Azaola y Maïssa Hubert La ley del más ൿuerte Volviendo al caso de Topo Chico, baste decir que teniendo una población de casi cuatro mil internos, cuenta únicamente con cien guardias, es decir, alrededor de 33 por turno, lo que signi- fica que cada uno de ellos tendría que ser capaz de controlar a más de cien reclusos. Mantener un equilibrio, aunque sea precario, en una situación como ésta, demanda necesariamente que las autoridades se apoyen en un grupo de internos con la capacidad y la fuerza suficientes para asegurar el control. Ciertamente que si a ello se añade una escasez de todo tipo de recursos que va desde poder encontrar un pequeño espacio donde dormir hasta la insuficiente dotación de alimentos, agua y medicinas o la escasa profesionalización del personal, los salarios de miseria que reciben y las deplorables condiciones en que laboran, el escenario está puesto para hacer prevalecer la corrupción y para dejar que, de manera natural, los más fuertes sometan bajo su dominio a los más débiles. En Topo Chico se había reportado una y otra vez durante los últimos años que el grupo que tenía bajo su control la prisión, con la complicidad de las autoridades, extorsionaba a los inter- nos y a sus familiares, los amenazaba y los golpeaba en caso de que no cubrieran las cuotas que les imponían. Los reclusos se veían obligados a realizar extenuantes jornadas de trabajo en be- neficio del grupo dominante que, además, acaparaba los escasos recursos y dejaba prácticamen- te morir de hambre a quienes no pertenecían a él. El día que la violencia estalló se reportó que las celdas no tenían cerraduras y que los internos podían circular libremente de día y de noche por los patios. También se hizo público que quienes fueron asesinados murieron por golpes con martillos o tablas, o por heridas con objetos punzocortantes, y que cinco de ellos fueron quema- dos con gasolina, por lo que fue difícil identificarlos, así como también fue complicado identi- ficar a otros cuatro ya que sus nombres no aparecían en el registro de la población de reclusos. Además, se señaló que cuando las autoridades ingresaron a la prisión, descubrieron que uno de los líderes poseía una habitación grande y lujosa, perfectamente acondicionada, que incluso contaba con un acuario y un baño con sauna en donde lo visitaban mujeres que podían entrar y salir de la prisión a cualquier hora. Había otros internos, en cambio, que vivían hacinados en pequeñas celdas que carecían de agua, luz o ventilación y donde tenían que turnarse para po- derse recostar. No sería extraño que estos últimos hubieran decidido participar en los hechos de violencia, aun sabiendo que morirían, porque las condiciones habían llegado a un punto que ya no podían tolerar. En cualquier caso, las autoridades no desconocían estos hechos y decidieron no actuar pese a que, apenas hacía cuatro años, también en el mes de febrero, 44 internos habían muerto en una riña similar en Apodaca, otra de las prisiones en el estado de Nuevo León. Un hecho adicional que da cuenta de la indiferencia de las autoridades acerca de la situación de las cárceles es que, entre 2012 y 2014, los recursos destinados a las prisiones en dicho esta- do disminuyeron en una tercera parte, a pesar del incremento de la población interna y de los numerosos incidentes de violencia que se venían registrando. Asimismo, otro motivo que pro- vocó la indignación de los familiares de los presos consiste en que, aunque se tuvo noticia de la violencia al interior del penal desde la medianoche, las autoridades no proporcionaron ninguna información acerca de quiénes habían muerto o se encontraban heridos sino hasta más de diez horas después de que iniciaran los sucesos. Aunque los parientes de los reclusos se congregaron alrededor de la prisión y permanecieron durante la noche exigiendo que se les informara, los servidores públicos a cargo ignoraron sus peticiones, dando una muestra más de la indiferencia hacia las circunstancias que enfrentan los presos y sus familias. La otra respuesta igualmente inapropiada fue que las autoridades responsabilizaron de los sucesos a la directora del centro penitenciario y a otros dos funcionarios estatales de bajo nivel. Si bien es cierto que ellos se encontraban formalmente al frente de la responsabilidad en el momento en que ocurrieron los hechos, éstos no podrían explicarse sin la falta total de apoyo, de recursos y de personal con que contaban dichos funcionarios, además de que el grupo delic- 93 ¿Quién controla las prisiones mexicanas? tivo tenía informalmente a la institución bajo su control incluso antes de que estos servidores públicos asumieran sus cargos y con el pleno conocimiento de esta situación por parte de los responsables estatales de primer nivel. Problemas estructurales Estos son, a grandes rasgos, los acontecimientos puntuales en el penal de Topo Chico. Sin em- bargo, vale la pena insistir en que estos hechos no deben verse como un fenómeno aislado sino como parte de un problema estructural. Habría que destacar también que el sistema penitenciario nunca ha ocupado un lugar rele- vante dentro de las políticas públicas ni en la asignación de recursos presupuestarios para la seguridad que, particularmente en los últimos años, se han canalizado a otras instituciones que incluso participan en tareas de seguridad pública sin que legalmente les corresponda hacerlo, como es el caso de las fuerzas armadas. La crisis penitenciaria tiene que ver también con el hecho de que México se ha enfrentado a un severo incremento de la incidencia delictiva, lo cual muestra la fragilidad de las instituciones para hacer frente a delitos cada vez más serios y más complejos, que demandan competencias profesionales que el país todavía no ha logrado desa- rrollar en la dimensión en que se requiere. Si a ello agregamos el lanzamiento de una “guerra” en contra de las drogas que, lejos de disminuir la incidencia delictiva parece haberla alentado, tenemos entonces instituciones penitenciarias que no estaban preparadas para recibir a una sig- nificativa masa de delincuentes con mayores capacidades de organización y de violencia. Al respecto, el ejemplo del sistema carcelario capitalino es ilustrativo. En junio de 2016, los reclusorios preventivos varoniles Norte y Oriente se encontraban con 71 y 124 por ciento de sobrepoblación, respectivamente.3 El último “Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitencia- ria” señala que estos dos centros sufren hacinamiento, insuficiencia de personal de seguridad, autogobierno y cobros ilícitos, tanto por parte de los internos como de la autoridad.4 En dicho diagnóstico, todos los centros de la Ciudad de México recibieron las calificaciones más bajas en materia de gobernabilidad. En el caso del Reclusorio Norte, representantes de los directivos han señalado que cuentan con una capacidad de custodia de 120 personas por turno. Sin embargo, una vez asegurada la vigilancia de los juzgados adjuntos, las diligencias, traslados a servicios médicos, etcétera, el centro penitenciario se queda con una capacidad de custodia inferior a cien personas para un total de 9,673 internos, es decir, con casi cien internos por custodio. Resulta imposible mantener el orden de un centro de reclusión en estas circunstancias, sin la dotación de recursos suficientes por parte del gobierno. Estos factores contribuyen a un status quo, donde la administración del reclusorio tiene que ceder parte de sus facultades a determi- nados internos a cambio del mantenimiento de cierto grado de paz. La falta de condiciones mínimas y salarios dignos para el personal de seguridad contribuye a que realicen cobros ilega- les, aun siendo agentes estatales. Por otra parte, el repliegue progresivo del Estado ha resultado en una privatización “de facto” de los centros.5 Es decir, los internos se reparten las facultades que el gobierno no logra proveer: orden, seguridad y control sobre la distribución del espacio y los alimentos, entre otros. Sólo que este control se ejerce tanto en función de la capacidad económica de los internos como del uso de la violencia. 3 Comisión Nacional de Seguridad, Cuaderno mensual de información estadística penitenciaria nacional, Ciudad de México, junio de 2016. 4 Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Diagnóstico nacional de supervisión penitenciaria 2015. Consultado en: . 5 Véase 2016. Privatización del sistema penitenciario en México, Documenta A. C., Fundación para el Debido Proce- so, Instituto de Derechos Humanos Ignacio Ellacuría de la Universidad Iberoamericana, campus Puebla, el Instituto de Justicia Procesal Penal, Madres y Hermanas de la Plaza Luis Pasteur, y México Evalúa, Ciudad de México, 2016, consultado en: . 94 Elena Azaola y Maïssa Hubert La ඉrivatizaciඬn como “soluciඬn” a la crisis Desde 2010, se ha intentado dar respuesta a la problemática de la sobrepoblación en el sis- tema penitenciario federal a través de la participación de la iniciativa privada. En ese año se celebraron ocho contratos de prestación de servicios (cඉs) con diversas empresas constructoras mexicanas para la edificación y operación de centros de reclusión federales. En aquel momento se decía que sólo con la participación de la iniciativa privada podría hacerse frente a la sobre- población y podrían proporcionarse mejores condiciones de vida a las personas privadas de la libertad. Estos contratos estipulan que las empresas construyen, administran y gestionan la provisión de una serie de servicios a los centros penitenciarios por un periodo que puede ir de veinte a treinta años, mientras que el Estado les paga una “renta” y, al concluir el contrato, recibe las instalaciones, que pasan a ser de su propiedad. Durante el periodo de vigencia del contrato, la empresa asume los servicios de alimentación, mantenimiento, educación, deporte, recreación y tratamiento contra las adicciones, recibiendo por ello un pago por cada lugar en la capacidad instalada del centro, independientemente del número de reclusos real que lo habiten. El Estado, por su parte, se reserva la administración superior del establecimiento, en particular, la seguri- dad del centro, la custodia de los internos y los servicios de salud. Estos contratos generan, por tanto, un incentivo perverso para utilizar todos los espacios con los que cada establecimiento cuenta, ya que de todas formas el Estado se ha comprometido a pagar por ellos, se ocupen o no. A seis años de distancia, hoy se cuenta con seis nuevos centros federales que operan bajo el esquema de prestación de servicios antes descrito, y si bien la sobrepoblación y el autogobierno han desaparecido, existen otros resultados que resultan preocupantes. En primer lugar, la privatización ha delegado funciones cruciales del Estado a empresas seleccionadas mediante un proceso que carece de transparencia. Todavía más, el gobierno se ha negado a proporcionar información acerca de dichos contratos, argumentando “razones de segu- ridad nacional”. Por lo tanto, “la participación privada en su diseño, operación y mantenimiento implica transferir funciones de seguridad a pesar de que las personas encargadas de ella y de la custodia formen parte de las instituciones públicas”.6 Adicionalmente, y a pesar de la relevancia del tema, las adjudicaciones se hicieron de manera directa, sin concurso público y sin que, a la fecha, se conozcan los criterios que se utilizaron para la elección de las compañías. Por otra parte, también preocupa la falta de planeación con la que se llevó a cabo la construc- ción de estos nuevos centros. Por un lado, en cuanto a la operación, la privatización no ha resuel- to la falta de recursos del sistema. De hecho, los centros cඉs padecen de insuficiencia en cuanto al personal de custodia y de salud. También otros servicios, como la educación, la capacitación y el acceso al trabajo carecen de empleados suficientes, a pesar de estar previstos en el contrato de prestación de servicios y de ser imprescindibles para la reinserción social de las y los internos. Un problema adicional importante lo constituye la ubicación de los nuevos centros, ya que se encuentran en lugares de difícil acceso tanto para el personal como para los familiares. En el caso del Centro Federal de Rehabilitación Social (Cefereso) de Michoacán, por ejemplo, el lugar que se eligió ha dificultado incluso su construcción y también compromete su seguridad. Otro caso es el del fallido Centro Federal de Papantla, cuya construcción no se ha concluido debido a las dificultades del terreno. Lo anterior se debe, entre otras razones, a que en todos los casos los terrenos han sido aportados por las empresas y no por el Estado. Finalmente, el hecho de que se cobre una renta al gobierno federal por cada interno ha tenido como consecuencia que se afecten los derechos de estos últimos, ya que se han realizado traslados masivos a los centros cඉs sin tomar en cuenta el lugar de residencia de los prisioneros y de sus familias, dificultando con ello que puedan recibir visitas y, por lo tanto, que se cumpla uno de los propósitos funda- mentales de purgar la pena, que es la reinserción social. 6 Véase íbidem. 95 ¿Quién controla las prisiones mexicanas? Otro caso es el del Cefereso Femenil cඉs núm. 16, en el estado de Morelos, que teniendo capacidad para 2,500 internas, alberga a 1,339 mujeres que fueron trasladadas a principios de 2016. Los traslados se llevaron a cabo en la mayoría de los casos sin su consentimiento, hacien- do uso de la fuerza y de agresiones sexuales. Las mujeres reclusas en este centro tampoco cuen- tan con actividades educativas, laborales, deportivas o culturales, además de tener un acceso a la atención médica muy escaso y deficiente, a todo lo cual es preciso sumar que resulta muy difícil y costoso para sus familias acudir a visitarlas. Resulta preocupante, asimismo, que, como solución a la crisis penitenciaria, se hubiese pri- vilegiado únicamente la construcción de infraestructura, de centros carcelarios de grandes di- mensiones, que han resultado sumamente costosos y que se encuentran subutilizados, ya que no se han puesto en marcha los programas educativos, laborales, deportivos y culturales previstos para la reinserción social de los presidiarios. Tampoco han mejorado las condiciones laborales del personal que los atiende. Esta solución se adoptó sin considerar otras que quizás podrían tener mejores resultados que el encierro, como lo sería el diseño y gestión de un sistema de medidas alternativas a la prisión. Otro buen ejemplo de la falta de visión gubernamental lo constituye nuevamente la Ciudad de México. En efecto, frente a problemas similares a los del sistema federal (en lo relativo a sobrepoblación e instalaciones inadecuadas), se decidió la construcción de dos centros bajo un esquema de cඉs. Seis meses después de la inauguración de los centros varoniles de seguridad penitenciaria (Cevasep) i y ii, éstos sólo se encuentran ocupados al 23 y 14 por ciento de su capacidad, respectivamente. La razón tiene que ver con que se optó por la construcción de dos instalaciones de máxima seguridad con estrictas condiciones para la selección y el ingreso en una entidad donde la mayor parte de la población penitenciaria se encuentra sentenciada por robo. Lo anterior ocurre al mismo tiempo que otros de los presidios capitalinos presentan una sobrepoblación que rebasa en más del 50 por ciento su capacidad instalada. La imitaciඬn del modelo estadounidense de máඑima seguridad La participación de empresas constructoras en el sistema penitenciario ha favorecido la edi- ficación de complejos carcelarios de grandes dimensiones con el inconveniente, además, de haber adoptado de manera acrítica el modelo estadounidense de las prisiones de súper máxima seguridad. Este modelo se caracteriza por la imposición de rigurosos regímenes de control, de aislamiento y de represión que, además de ser excesivos e innecesarios para la gran mayoría de la población recluida, resultan contraproducentes y son violatorios de los derechos de los presos, aunque por razones distintas a las que tienen lugar en las prisiones estatales. Para decirlo de manera rápida y esquemática: mientras que en estas últimas hay una completa ausencia de autoridades, en las federales lo que tenemos es una excesiva opresión por parte del Estado. En- tre otras violaciones, se han denunciado el uso prolongado y excesivo de esposas en las manos y los pies el confinamiento solitario el encierro en las estancias durante 22 horas al día y, para los familiares, revisiones invasivas tanto para los adultos como para los menores, con toma de huellas digitales y del iris.7 Recientemente, este modelo fue duramente criticado por la Fiscalía General de Estados Uni- dos.8 Un estudio riguroso que comparó cárceles federales públicas y privadas concluyó que la 7 Familiar de una persona privada de la libertad, “¿Y los derechos de quienes tenemos un familiar en prisión?”, mayo de 2016. Consultado en: . 8 Matt Zapotosky y Chico Harlan, “Justice Department Says It Will End Use of Private Prisons”, agosto de 2016. Consultado en: . 96 Elena Azaola y Maïssa Hubert privatización no respondió favorablemente a las expectativas. El reporte señala que las cárceles privadas “simplemente no proveen el mismo nivel de servicios correccionales, no suponen un ahorro significativo de costos >«@ y no mantienen el mismo nivel de seguridad”.9 Peor aún, revela que estos centros presentan un número de incidentes violentos ocho veces superior al que sucede en los presidios públicos. También en nuestro país, de acuerdo con el “Diagnóstico Nacional de Supervisión Penitenciaria”, de 2015, entre los que sufrieron una mayor incidencia en riñas se encuentran los centros federales “cඉs”, núms. 12 y 13, con 165 y 99 casos, respecti- vamente, tan sólo en el transcurso del año 2014. También señala que, de las 310 quejas que ha recibido de cárceles federales, 54 por ciento provienen de los centros “cඉs”, núms. 12 y 16, con 165 y cuatro quejas cada uno.10 En síntesis, también en México se han invertido cuantiosos recursos ya que, mientras que mantener un interno en un centro estatal cuesta al día 150 pesos en promedio, en un centro contratado con inversionistas privados el Estado paga por lo menos 1,500 pesos al día, y ello sin que se observe una mejora sustantiva en las condiciones de vida de las personas recluidas. La diferencia en el costo se explica por la naturaleza de los nuevos edificios, que cuentan con infraestructura y equipos de máxima seguridad, con muros, alambradas, cerraduras, controles, cámaras, aduanas y maquinarias que incrementan sustantivamente el valor de los inmuebles. Estas condiciones tienen consecuencias duras sobre el modelo carcelario que tienden a desco- nocer las necesidades más elementales tanto del personal como de las reclusas y los reclusos, poniendo en entredicho la posibilidad de su reinserción social. Política de estigmatizaciඬn Por último, otro elemento que, además de la tradicional política de relegamiento de las prisio- nes, inÀuye para que éstas no sean vistas con interés y consideradas como una prioridad como tendrían que serlo, tiene que ver con las políticas y el discurso gubernamental de los últimos años, que tiende a estigmatizar a los delincuentes y a colocarlos como enemigos del Estado; es decir, como si no pertenecieran a la misma comunidad que el resto de la sociedad. Ello trae como resultado que los derechos al debido proceso o los derechos de los sentenciados sean vistos con recelo por amplios sectores sociales, pues se considera que, por ser enemigos, no merecen un trato digno y legal, sino que ameritan ser eliminados, expulsados y aislados del resto de la sociedad. Todo esto en lugar de diseñar políticas que se ocupen de indagar y atender las causas que se encuentran en la raíz del incremento delictivo. Entre otros factores, estas políticas son las responsables de la grave crisis de derechos humanos que enfrenta hoy en día el país y que ha dejado como saldo la pérdida, entre 2008 y 2015, de más de 180 mil vidas humanas, así como la desaparición de más de 27 mil personas, y la existencia de miles de ejecutados, torturados, desplazados y detenidos de manera ilegal o arbitraria. Miles de víctimas directas e indirectas de estos sucesos todavía esperan tener acceso a la justicia, a la verdad y a la reparación de los daños. Es dentro de este contexto insoslayable que debe situarse la actual crisis de las prisiones mexicanas como una pieza más de lo que también ha de entenderse como una crisis de la se- guridad y de los derechos humanos, cuya salida, desafortunadamente, no parece estar próxima. 9 Mirte Postema, “Cárceles privadas: el vecino cancela, aquí aprueban”, agosto de 2016. Consultado en: . 10 Véase íbíd., p. 5. 97 Los caminos de la legalización de la marihuana en México Irma Kánter Coronel1 Introducciඬn El debate sobre la legalización de la marihuana no es un tema nuevo en México; sin embargo, en la actualidad ha alcanzado gran notoriedad pública debido básicamente a dos causas. La primera hace referencia a las nuevas posiciones adoptadas en diversos países en favor de su despenalización y a las distintas experiencias que estos procesos ofrecen a México, una de las naciones más afectadas por el narcotráfico. La “guerra contra las drogas”, desplegada a finales de 2006 por el gobierno federal y sustentada en una estrategia de carácter principalmente mili- tar, ha cobrado la vida de alrededor de 200 mil personas hasta finales de 2016. A estas pérdidas se suman otros costos igualmente importantes como los desplazados de sus comunidades por los elevados niveles de violencia; la corrupción de diversas instituciones públicas; la constante violación a los derechos humanos; y las miles de personas encarceladas como resultado de la legislación sobre drogas. La segunda causa se relaciona con el fallo histórico de la Suprema Corte de Justicia de la Nación (scjn) que, en noviembre de 2015, determinó la inconstitucionalidad de cinco artículos de la Ley General de Salud (235, 237, 245, 247 y 248) y otorgó un amparo federal a cuatro personas para cultivar, poseer, transportar y consumir marihuana con fines lúdicos o recreativos. Este fallo se basó en el reconocimiento de que la prohibición del consumo personal de marihuana es contra- ria al derecho al libre desarrollo de la personalidad. Una de las consecuencias de esta resolución es la conformación de dos realidades jurídicas paralelas que se viven hoy día en México: la que aplica a las cuatro personas amparadas y protegidas por la justicia federal para el uso personal y recreativo de la marihuana, y la que norma a la mayor parte de la población mexicana. Estos factores revivieron la discusión en torno al uso y la legalización de la marihuana en México, polémica que se extiende hasta el día de hoy sin que existan conclusiones definitivas. En estas discusiones también participó de forma muy activa la sociedad civil, realizando foros públicos y convocando a grupos civiles en favor de la legalización de la marihuana.2 El tema también se vio inÀuido por una ola legalizadora que proviene de América del Sur y de Estados Unidos por los cambios legales que tuvieron lugar en Uruguay desde el año 2013 (véase Anexo, parte iv),3 así como en California. Por la gran importancia y las implicaciones que este debate tiene en la agenda política, el presente análisis aborda el tema del cannabis en México y ofre- ce un panorama general sobre su situación actual. Un estudio de la fundación Friedrich Ebert señala que en México el esfuerzo en favor de la contención y prohibición destina 16 veces más recursos financieros para el control de la oferta, que en políticas preventivas y de salud para evitar el consumo.4 1 Investigadora en la Dirección General de Análisis Legislativo del Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República. 2 Por ejemplo, las organizaciones no gubernamentales Espolea y México Unido contra la Delincuencia, así como el patrocinio al fomento de los debates públicos de fundaciones internacionales como la Friedrich Ebert Stiftung y Open Society. 3 México Unido contra la Delincuencia, Terminando la guerra contra las drogas: cómo ganar el debate en América Latina, Transform Drug Policy Foundation, Ciudad de México, 2013. 4 Aram Barra, “La política de drogas en México: prevención, reducción de daños y reasignación presupuestal”, en Perspectivas, núm. 1, Friedrich Ebert Stiftung, Ciudad de México, agosto de 2013. 98 Irma Kánter Coronel La legalización del cannabis en Estados Unidos ha despertado gran interés en México, en especial la regulación con fines recreativos que se aprobó el 8 de noviembre de 2016 en Ca- lifornia, por las distintas implicaciones que tiene en territorio mexicano, principalmente en la frontera norte. California es uno de los cuatro estados que limita con México, además de que es el más poblado y rico del territorio estadounidense, en donde residen alrededor de 37.5 millones de habitantes, de los cuales los latinos representan el grupo étnico más numeroso. En ese estado se concentra cerca de la mitad de la industria del cannabis de los Estados Unidos de América, y fue el primero en legalizar, desde 1996, el uso médico de marihuana. Con la legalización para su uso recreativo es de esperar que en los próximos años la industria legal del cannabis se ex- panda y California viva un auge económico que puede llegar a significar entre siete mil y 22 mil millones de dólares en cuatro años, generando alrededor de mil millones en impuestos estatales. En cambio, al otro lado de la frontera, en México, se siguen destinando recursos económicos y exponiendo la vida de las fuerzas de seguridad del Estado y de miles de ciudadanos en una lucha estéril, sangrienta y contraproducente para erradicar y decomisar cargamentos de marihuana. En este sentido, los programas de cooperación para el combate a las drogas en el país, que tienen el respaldo del gobierno federal de Estados Unidos, como la Iniciativa Mérida, se contraponen con la legalización a nivel estatal del empleo para fines médicos, científicos y recreativos de la marihuana (véase Anexo, parte v). De las sustancias ilícitas, el cannabis es la de mayor consumo a nivel mundial; sin embargo, no existen datos precisos sobre la extensión de los cultivos y la producción potencial de los mis- mos. Las cifras que se manejan en diversos informes son más bien indicativas, algunas de ellas con importantes rangos de variación, lo que indica la gran incertidumbre que existe en torno a las estimaciones realizadas. Algunas características sobre el cannabis y su cultivo Durante mucho tiempo el cannabis ha tenido una notable importancia en el régimen internacio- nal de fiscalización de drogas. En la actualidad se basa en la Convención Ònica sobre Estupe- facientes, donde se limitó la producción, exportación, importación, distribución, comercio, uso y posesión del Cannabis sativa (cannabis), y se autorizó exclusivamente para fines médicos y científicos. En esta Convención el cannabis se clasificó dos veces: en la Lista I, como parte de las sustancias muy adictivas y de probable uso indebido, mientras que la segunda clasificación corresponde a la Lista iv, en donde se incluyeron a los estupefacientes clasificados en la Lista I, pero con “propiedades particularmente peligrosas” y de “escaso o nulo valor terapéutico”.5 La inclusión del cannabis en estas listas ha sido objeto de controversia, pues con ella se negó la posibilidad de reconocer la utilidad de la planta para fines médicos y terapéuticos, además de que representó uno de los intentos más importantes por limitar su uso exclusivamente a la investigación. A lo largo de la historia, el cannabis ha tenido diversos fines: se ha utilizado como fuente de alimento, en la fabricación de textiles, así como para fines médicos, espirituales, religiosos y recreativos o lúdicos. Algunos de estos usos se extienden hasta la actualidad. Incluso uno de los productos que se derivan de esta planta, la marihuana, es la sustancia ilícita de mayor consumo en todo el mundo, incluyendo México. La composición química del cannabis es bastante compleja, puesto que contiene más de 500 compuestos químicos diferentes y más de sesenta cannabinoides (fitocannabinoides), de los cuales el Delta9-tetrahidrocannabinol (d9-thc o thc) es el principal compuesto psicoactivo de la marihuana, el más abundante y al que se le asocian diversos usos 5 Transnational Institute (tni), Auge y caída de la prohibición del cannabis. La historia del cannabis en el sistema de control de drogas de la onu y opciones de reforma, tni, Amsterdam-SZansea, 2014. 99 Los caminos de la legalización de la marihuana en México médicos y terapéuticos.6 La potencia del cannabis, que se mide por el grado de concentración del d9-thc, ha aumentado de manera constante desde las décadas de los ochenta y noventa del siglo pasado, en donde el promedio de cantidad de thc podía variar entre 3.7 y 7.5 por ciento según el tipo de planta y las técnicas utilizadas para su cultivo. Sin embargo, en la actualidad algunos extractos del cannabis pueden dar lugar a productos con cantidades extremas del thc de hasta el 80 por ciento. Otros compuestos de la planta son el cannabidiol (cbd) y el cannabinol (cbn). El cannabis se cultiva en diversos climas y altitudes, desde el nivel del mar hasta tres mil metros de altura, puede crecer en cualquier zona geográfica y desde hace ya varias décadas esta planta se siembra en grandes extensiones en todo el mundo. En el caso particular de México, el cultivo del cannabis se extiende a casi todos los estados del país, pero la mayor producción corresponde a las regiones que cuentan con las condiciones adecuadas en cuanto a altitud, clima, disponibilidad de cuerpos de agua para favorecer el crecimiento de las plantaciones, además de una orografía accidentada que dificulte el acceso a la zona y encubra los plantíos para que no puedan ser detectados por las autoridades correspondientes. Una de las zonas geográficas con mayor incidencia en cuanto al cultivo de cannabis es la región conocida como el “Triángulo Dorado del Narcotráfico”, ubicada entre los estados de Chi- huahua, Sinaloa y Durango, en el noroeste del país. Otras entidades con producción significativa son Guerrero, Nayarit, Jalisco, Michoacán, Tamaulipas, Oaxaca y Sonora. En el caso particular de México, las estimaciones del gobierno estadounidense señalan que durante el periodo que va de 1999 a 2001, la superficie cultivada de marihuana se incrementó de 122,500 a 169,800 hectáreas. Por el contrario, Naciones Unidas considera que se dio un descenso de 160,100 a 144,800 ha en el mismo periodo. Cifras más recientes consideran que la producción de marihuana en México fue de 7,400 toneladas métricas en 2001, y pasó a 21,500 en 2008, lo que se traduce en un incremento de aproximadamente 190.5 por ciento en sólo siete años.7 Estas cifras exponen claramente lo difícil que resulta, con la limitada y fragmentada in- formación de que se dispone, realizar un análisis a lo largo del tiempo de la superficie cosechada con cannabis. Una alternativa para dimensionar la magnitud de la producción de la planta en el territorio nacional es el indicador sobre el número de hectáreas erradicadas. Los reportes de detección y destrucción de cultivos ilícitos en México permiten identificar una tendencia cla- ramente descendente en los plantíos de cannabis erradicados, que pasaron de 31,061.4 ha en el año 2000 a 2,459.8 en 2016, lo que se traduce en una disminución de alrededor de 92.1 por ciento en un lapso de sólo 16 años. Las mayores afectaciones se dieron entre 2000 y 2006, puesto que 219,028 hectáreas sem- bradas con cannabis fueron erradicadas. El punto máximo se alcanzó en 2003, cuando las fuer- zas de seguridad del Estado mexicano destruyeron 36,585 ha. En los siguientes años, hubo un descenso muy pronunciado en los plantíos de cannabis erradicados, pues entre 2007 y 2012 solamente se afectaron 99,856 ha, es decir, 119,172 menos que en el periodo anterior. Este descenso se acentúa durante 2013 y 2016, en donde se destruyeron sólo un total de 19,644 ha, las cuales, comparadas con los anteriores años, pueden considerase poco significativas (véase Gráfica 1). 6 Para mayor información véase Raquel Peyraube y José Carlos Bouso, ¿Marihuana como medicina? Usos médicos y terapéuticos del cannabis y los cannabionoides, México Unido contra la Delincuencia, Ciudad de México, 2015. 7 Para mayor detalle, véase Gerardo Guajardo Cantú, Aram Javier Villasana Falcón y Ana Lucía Cárdenas Gaehd, “Revisión de la política de drogas en México. Estimaciones: México, 2011”, trabajo presentado en las “Audiencias públicas para las alternativas de regulación de la marihuana”, Senado de la República, lඑiii Legislatura y Cámara de Diputados lඑiii Legislatura, Ciudad de México, enero de 2016. Disponible en: . Consultado en octubre de 2016. 100 Irma Kánter Coronel Gráfica 1 Hectගreas de mariඁuana erradicadas en Méඑico entre 2000 ඒ 2016 Fuente: elaboración propia con base en Presidencia de la República, IV Informe de Gobierno, 2016. Disponible en . Consultado en noviembre de 2016, p. 138. 10 Daniel Porto C., “La economía del narcotráfico y su dinámica en América Latina”. en Ëconos, Revista de Ciencias Sociales. núm. 47, septiembre de 2013, Quito, Ecuador, pp. 135-153. 11 Arturo Rocha, “Política de drogas: lecciones para México”, en Nexos, Ciudad de México, febrero de 2014. Disponi- ble en: ZZZ.nexos.com.mx?p 18367!. Consultado en noviembre de 2016. 102 Irma Kánter Coronel Las ciൿras sobre consumo recreativo de marihuana La marihuana es la sustancia ilícita de mayor consumo en todo el mundo y se cultiva en casi todos los países del planeta. Según el “Informe Mundial sobre las Drogas 2016”,12 entre 128 y 234 millones de personas de 15 a 64 años consumieron marihuana por lo menos una vez en el año anterior al estudio, lo que representa aproximadamente 3.8 por ciento de la población mundial. Esta proporción se ha mantenido prácticamente estable desde 2014 y es 27 por ciento más alta que en 1998.13 Alrededor de 24 por ciento del total de usuarios de marihuana se ubican en la región de las Américas, pero con una gran heterogeneidad entre países. Su consumo entre la población escolar es superior a 20 por ciento en Antigua y Barbuda, Canadá, Chile y Estados Unidos, mientras que en países como El Salvador, Honduras, Panamá y Brasil, la prevalencia es menor a 5 por ciento; Estados Unidos y Canadá son los países con los mayores índices de consumo de esta sustancia.14 En el caso mexicano, los escasos datos disponibles, como los de la Encuesta Nacional de Adicciones (ena) 2011, reportan que cerca de un millón 200 mil personas, de doce a 65 años, consumieron alguna sustancia ilícita en los doce meses anteriores a la realización de la encuesta; de los cuales 0.7 por ciento eran fármacodependientes. La marihuana fue la sustancia ilícita más utilizada y representó 80 por ciento del consumo total de drogas; la cocaína se ubicó en segundo lugar con un consumidor por cada 2.4 usuarios de marihuana. 15 Los niveles más elevados de empleo de sustancias ilícitas (2.8 por ciento) se registraron en los estados del norte del país (Baja California, Baja California Sur, Sonora y Sinaloa) y la prevalencia más baja correspondió a los de la región sur (0.6 por ciento): Yucatán, Quintana Roo, Campeche, Chiapas y Tabasco. Respecto de la utilización de sustancias ilícitas alguna vez en la vida (inci- dencia acumulada), la marihuana fue también la droga de mayor preferencia, con un significativo incremento entre 2002 y 2011, periodo durante el cual pasó de 3.5 a 6 por ciento. Es decir, en sólo nueve años su consumo entre la población mexicana de doce a 65 años registró una elevación de alrededor de 71.4 por ciento. La edad promedio para el inicio en el uso de narcóticos fue de veinte años para las mujeres y 18 años en los hombres, mientras que la práctica de consumir alcohol comienza en edades más tempranas: 16.6 años en los hombres y 19 en el caso de las mujeres. Datos más recientes de la Encuesta Nacional de Consumo de Drogas en Estudiantes 2014 señalan que la marihuana es la sustancia ilícita más consumida en la secundaria y el bachillerato. La prevalencia de esta sustancia alcanzó alguna vez el 10.6 por ciento de los estudiantes (6.1 en secundaria y 18.1 en bachillerato) y da cuenta del 62 por ciento del consumo de drogas ilegales y médicas entre este segmento de población.16 12 unodc, Informe Mundial sobre las Drogas 2016, Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (unodc), Viena, 2016 (ZZZ.unodc.org). 13 La marihuana se consume generalmente como cigarrillo o por medio de pipas comunes o de agua (cachimbas). Entre los nombres más conocidos de esta sustancia en español se encuentran los de mota, canuto, carrujo, pasto, huato, mafu, juana, juanita, hierba, cartuchos, churros, yoints, mala yerba, marinaje, porro, toque, entre otros. La marihuana también se puede consumir como tópicos, tinturas, cápsulas y parches. 14 Organización de los Estados Americanos (oea), Secretaría de Seguridad Multidimensional, Comisión Interamericana para el Control del Abuso de Drogas y Observatorio Interamericano de Drogas, Informe del uso de drogas en las Américas 2015, :ashington, D. C., 2015. Disponible en: http:ZZZ.oas.orgescentroBnoticiascomunicadoBprensa. asp?sCodigo C-15415!. Consultado en noviembre de 2016. Sobre los avances legales véase el Anexo del presente texto. 15 Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz, Instituto Nacional de Salud Pública y Secretaría de Salud, Encuesta Nacional de Adicciones 2011: Reporte de Drogas, Instituto Nacional de Psiquiatría Ramón de la Fuente Muñiz, Ciudad de México, 2012. Disponible en: . Consultado en noviembre de 2016. En el caso de los 9,228 delitos tipificados en la Ley General de Salud (lgs), 84.4 por ciento (7,969) fueron delitos contra la salud en su modalidad de narcomenudeo y 13.6 por ciento se incluyeron en otros delitos previstos en esa Ley. Por su parte, los delitos contra la salud tipifica- dos en la Ley Federal contra la Delincuencia Organizada (lൿcdo), sumaron 1,302, de los cuales 95.6 por ciento se clasificaron dentro de “Otros delitos previstos en la lൿcdo” y 4.4 por ciento (57) como delitos contra la salud, pero sin ahondar en detalles. Un estudio realizado por Bergman et al., sobre el delito y la población carcelaria en el Dis- trito Federal y el Estado de México,17 pone de manifiesto que los presos por delitos contra la salud en las cárceles de estas dos entidades federativas representaron 5.5 por ciento en 2002, 7.2 17 Marcelo Bergman et al., Delito y cárcel en México: deterioro social y desempeño institucional. Reporte histórico de la población carcelaria en el Distrito Federal y el Estado de México, 2002 a 2013: indicadores clave, Centro de Investigación y Docencia Económicas (cide), Ciudad de México, 2014. Posesión Otros Comercio Transporte Producción Tráfico Suministro 56.7% 19.9% 9.7% 7.5% 5.3% 0.6% 0.4% 104 Irma Kánter Coronel en 2005, 8.6 en 2009 y 2.1 en 2013. La mayoría de los internos por este tipo de delitos fueron detenidos por comercializar con marihuana y cocaína por montos inferiores a 2,400 pesos, y una cuarta parte de ellos por menos de 270 pesos; estos montos tan bajos hacen suponer que se trata más bien de simples consumidores que han sido equiparados con traficantes o narcomenudistas. De acuerdo con las cifras proporcionadas por Giacomello, entre 30 y 60 por ciento de las mujeres en prisión en México están acusadas de delitos relacionados con las drogas; y en el caso de los estados fronterizos del norte del país este porcentaje se incrementa a entre 75 y 80 por ciento. Las mujeres indígenas son las más vulnerables y representan 5 por ciento del total de la población femenina que se encuentra en prisión, pero el 43 por ciento de ellas lo están por delitos contra la salud.18 En México, el consumo de sustancias ilícitas no se tipifica como delito en la legislación sin embargo, en la práctica sí ha sido criminalizado, lo que se expresa en el número tan significativo de personas que han sido detenidas, procesadas y sentencias por esta causa. De acuerdo con Pérez Correa y Silva, entre 2009 (año en que se aprobó la Ley de Narcomenudeo) y 2013 fueron detenidas 140,860 personas por utilizar drogas en México, a las que se suman 53,769 averigua- ciones previas por la misma razón en el sistema federal, lo que constituye una transgresión de sus derechos fundamentales.19 El debate actual sobre la ඉrohibiciඬn. Legalizaciඬn del cannabis en mඣඑico y su regulaciඬn en distintos ඉaíses20 Hasta hace algunas décadas, en el mundo la producción, distribución, compra-venta, posesión y consumo del cannabis estaban prohibidos en la mayoría de los países. Sin embargo, esta situa- ción se está modificando y hoy día muchas naciones han llevado a cabo reformas para Àexibi- lizar su regulación legal, y otras comienzan a discutir la posibilidad de hacerlo. De un enfoque represivo de tolerancia cero y la estricta aplicación de la ley se está transitando a una búsqueda de alternativas normativas a la llamada “guerra contra las drogas”. En este apartado se hace una revisión de la legislación vigente en 33 países, que fueron seleccionados por la diversidad de su normatividad y por la experiencia que proporcionan para México, en donde la discusión ha adquirido relevancia política por las implicaciones en ámbitos como la seguridad pública y la seguridad nacional. Para la presentación de la información los países se clasificaron en cinco grupos: en el primero se incluyeron 18 naciones con legislaciones que prohíben cualquier utilización del cannabis y de la marihuana: Argentina, Brasil, Belice, Cuba, España, Francia, Guatemala, Honduras, Chile, China, India, Italia, Japón, El Salvador y República Dominicana. Dentro de este grupo se identifica a tres con las legislaciones más restrictivas del mundo: Cuba, China y Japón. El segundo grupo lo conforman cuatro países latinoamericanos con legislaciones que criminalizan cualquier uso del cannabis; sin embargo, aceptan la posesión de cierta cantidad para consumo personal, la cual no se puede rebasar por- que se corre el riesgo de que el delito se tipifique como posesión con fines de tráfico. En el ter- cero están siete países con legislaciones que permiten únicamente el uso con fines médicos del cannabis; mientras que en el cuarto conjunto se incluyen cuatro naciones en donde el consumo médico y recreativo está permitido, pero con distintos niveles de apertura. En el quinto y último 18 Corina Giacomello, Mujeres, delitos de drogas y sistemas penitenciarios en América Latina, documento informativo del Consorcio Internacional sobre Políticas de Drogas, 2013. Disponible en: . Consultado en noviembre de 2016. 19 Catalina Pérez Correa y Karen Silva, “Consumo y consumidores de drogas de uso ilícito en México”, en Colectivo de Estudios de Drogas y Derechos (cedd), En búsqueda de los derechos: usuarios de drogas y las respuestas estatales en América Latina, Ciudad de México, 2014. pp. 110-124. 20 Véase Anexo. 105 Los caminos de la legalización de la marihuana en México se rescatan las experiencias de tres de los países que se caracterizan por tener situaciones mixtas en cuanto a la regulación del cannabis: Alemania, Australia y Estados Unidos. Es decir, son na- ciones en donde coexisten estados y territorios que prohíben cualquier posesión de la sustancia, con otros que la han legalizado para usos médicos, recreativos, o ambos. Todo ello tiene que ver con el sistema político de cada nación. Las evidencias disponibles permitieron identificar una serie de características importantes respecto de las normas que regulan el cannabis, entre las que destacan las siguientes: • A nivel mundial, la regulación jurídica sobre el cannabis es muy heterogénea y es la sus- tancia que actualmente se encuentra en una profunda crisis de definición de su estatus legal. • Las leyes que regulan el cannabis en la mayoría de los países incluidos en la revisión son las mismas que norman a otras drogas. • En un buen número de naciones al cannabis se le clasifica como estupefaciente, esto es, en la misma categoría que la cocaína, la heroína, el éxtasis, el opio, las anfetaminas y el lsd. Algunas excepciones son la Ley del Opio de 1976 de los Países Bajos que, de acuer- do con tres criterios: i) modificaciones a la personalidad del consumidor, ii) daños a la salud, y iii) costos que genera a la sociedad, establecen la diferencia entre “drogas duras” y “drogas blandas”, en donde se incluye a la marihuana. La normatividad sobre drogas de Reino Unido ubica también a la marihuana en una categoría distinta de las sustancias más nocivas, apartándose así del sistema de clasificación de Naciones Unidas, en donde los extractos de cannabis –la marihuana, el hachís y el aceite de cannabis± se clasifican como estupefacientes en las listas i y iv de la Convención Ònica sobre Estupefacientes de 1961. • En Cuba al cannabis se le tipifica como una “droga dura”, capaz de transformar notable- mente el comportamiento humano. • Las distintas regulaciones distinguen entre la tenencia para consumo personal y la po- sesión para comercio y suministro a terceras personas. Este último tipo de posesión se encuentra penado en casi todas las naciones, incluso en aquellos que han despenalizado su consumo. • En casi todos los países estudiados, las legislaciones locales establecen penas muy su- periores para la producción y la comercialización de cannabis, en comparación con las aplicables por su posesión. • El consumo de marihuana en los países donde no constituye un delito es relegado a la esfera privada o a los coffee shops, pues no se considera “apropiado” fumarla en espa- cios públicos, bares o restaurantes. Si alguien lo hace no se aplican sanciones, pero a la persona se le puede pedir que salga del local, como sucede en Holanda. • Algunos ordenamientos legales establecen umbrales cuantitativos para el uso personal de marihuana y otras sustancias. Por ejemplo, Portugal define este umbral como la cantidad necesaria para un consumo individual de diez días y lo establece en 25 gramos. Cuando no hay pruebas que indiquen la intención de suministrarla a terceros, las cantidades, aunque sean mayores, se consideran para consumo personal. • En Jamaica la ley permite la posesión de 56 gramos de marihuana para uso personal; en Colombia de veinte gramos en tanto que en México este umbral legal se fija en cinco gramos. Actualmente, en el caso mexicano después de esta cantidad la ley considera la posesión como delito con la intención de suministro y comercialización. 106 Irma Kánter Coronel • La edad mínima establecida en las regulaciones actuales de los países que permiten el consumo personal de marihuana va de 18 a 21 años por ejemplo, en los Países Bajos es de 18 años al igual que en Uruguay, mientras que en Estados Unidos las leyes del Dis- trito de Columbia, Oregon, :ashington, Colorado, California, Massachusetts y Nevada autorizan únicamente a los mayores de 21 años a poseer la sustancia, así como a cultivar plantas de marihuana en sus residencias privadas. La cantidad establecida para el consu- mo es de treinta gramos. • Las leyes antidrogas en países como China y Japón son muy estrictas y se aplican al cannabis. En China se impone la pena de muerte por conductas que involucren viola- ción a las normatividades en materia de drogas. Hay estimaciones de que al menos 600 personas fueron ejecutadas en 2014 por cuestiones relacionadas con narcóticos; sin em- bargo, datos de la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (omඉi) indican que las empresas chinas son dueñas de más de la mitad (309) de las 606 patentes mundiales relacionadas con el cannabis. • De acuerdo con diversos analistas, Israel se ha convertido en el líder mundial de la in- vestigación científica y uso médico de la marihuana. Científicos de ese país han desarro- llado un tipo de marihuana que no contiene thc (Tetrahydrocannabinol), el componente psicoactivo de la planta y que provoca lo que se conoce popularmente como “colocón”. La nueva variedad contiene una mayor cantidad de cannabidol (cbd), el otro componente básico de la marihuana junto con el thc, que no produce alteraciones mentales, pero sí tiene efectos positivos para la salud. El programa de cannabis medicinal en Israel cuenta con más de 22 mil pacientes registrados y se estima que en 2018 el número se podría elevar hasta cuarenta mil. • Los tratamientos médicos y terapéuticos a base de cannabis son, en general, caros. Todos estos ejemplos desafían el carácter generalizador de las listas anexas a las convencio- nes de las Naciones Unidas y reÀejan la realidad de que el cannabis debería tratarse como un caso especial. En el caso de México, la legislación relativa al cannabis se establece fundamentalmente en dos ordenamientos: Ley General de Salud (LGS) y el Código Penal Federal (CPF). En la Ley Ge- neral de Salud, el Capítulo V es el que regula todo lo relativo a los “estupefacientes” el Artículo 234 enlista las diversas sustancias que se consideran como tales, entre ellas, la “cannabis sativa, índica y americana o mariguana, su resina, preparados y semillas”. El último párrafo del Artículo 235 abre la posibilidad de llevar a cabo “actos” para fines médicos y científicos con cualquiera de las sustancias clasificadas como estupefacientes en el Artículo 234, para lo cual se requerirá de autorización por parte de la Secretaría de Salud. Por su parte, el Artículo 237 prohíbe “la siem- bra, cultivo, cosecha, elaboración, preparación, acondicionamiento, adquisición, posesión, co- mercio, transporte en cualquier forma, prescripción médica, suministro, empleo, uso, consumo” del “>«@ cannabis sativa, índica y americana o marihuana«”, además de los estupefacientes definidos en el Artículo 234. El 21 de agosto de 2009 entró en vigor un decreto que reforma la Ley General de Salud, el Código Penal Federal y el Código Federal de Procedimientos Penales. El decreto se conoce popularmente como Ley de Narcomenudeo, en virtud de que se orientó a combatir el comer- cio de drogas al por menor y determinar las cantidades máximas de las diversas sustancias permitidas para el consumo personal: de cinco gramos en el caso del cannabis, dos gramos 107 Los caminos de la legalización de la marihuana en México de opio, medio gramo de cocaína, cincuenta miligramos de heroína o cuarenta miligramos de metanfetamina o MDMA.21 En el Código Penal Federal al cannabis se le considera como parte de los “narcóticos, es- tupefacientes, psicotrópicos y demás sustancias o vegetales” señalados en la lgs y en los con- venios y tratados internacionales ratificados por México asimismo, tipifica todas las conductas que se relacionen con la producción, transporte, tráfico, comercialización, suministro (gratuito o prescrito sin la autorización prevista en la lgs), con penas que van de uno a 25 años de prisión, dependiendo del delito, mas no de la sustancia ilícita.22 El 21 de abril de 2016, el presidente Peña Nieto envió al Senado de la República una iniciativa de decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y se reforma el párrafo tercero del Artículo 195 del Código Penal Federal con el >«@ objetivo de permitir la siembra, cosecha, cultivo, preparación, acondicionamiento, adquisi- ción, posesión, comercio, transporte, prescripción médica, suministro, empleo, uso, consumo y, en general, todo acto relacionado con la cannabis sativa, índica y americana o marihuana, o su resina, exclusivamente con fines científicos y médicos, con el fin de poner a disposición de los pacientes que lo requieran, los medicamentos que se obtengan de dichas sustancias, siempre que se cumpla con lo dispuesto en la Ley General de Salud, los reglamentos, normas oficiales mexicanas, acuer- dos administrativos del Consejo de Salubridad General y de la Secretaría de Salud, los protocolos, y demás disposiciones jurídicas aplicables.23 Además, la iniciativa propone el uso del cannabis para la investigación científica y aumen- tar de cinco a 28 gramos la dosis máxima personal para posesión y traslado de marihuana, lo que permitiría dejar en libertad a importantes grupos de población a las que se les criminalizó por portar más de cinco gramos de la planta y hoy en día se encuentran purgando condenas absurdas o están sujetos a procesos legales. Al igual que otros analistas, consideramos que este incremento de la dosis de marihuana representa en realidad una autorización para su consumo lúdico. El 16 de diciembre de 2016, el Senado de la República aprobó el “Decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y del Código Penal Federal, en materia de regulación y uso de la marihuana”, bajo los siguientes términos: 1) Faculta a la Secretaría de Salud para que: a) diseñe y ejecute políticas públicas que regulen el uso medicinal de los derivados farmacológicos de la cannabis sativa, índi- ca y americana o marihuana, entre los que se encuentra el tetrahidrocannabinol (thc), sus isómeros y variantes estereoquímicas, así como para normar la investigación y la producción nacional de los mismos; y b) autoriza la importación de los derivados farmacológicos de la cannabis sativa, índica y americana o marihuana, entre ellos el tetrahidrocannabinol, sus isómeros y variantes estereoquímicas; 2) Elimina a la nabilona y al cáñamo de la lista de las sustancias que se consideran como un problema grave para la salud pública. 21 Capítulo VII de la Ley General de Salud, titulado “Delitos contra la Salud en su modalidad de Narcomenudeo”, nu- meral 479. 22 María Cristina Sánchez Ramírez “Antecedentes históricos y normatividad actual del cannabis. Segunda parte”, en Mirada legislativa, núm. 94, Instituto Belisario Domínguez, Senado de la República, lඑiii Legislatura, Ciudad de México, octubre de 2016. 23 Presidencia de la República, “Iniciativa de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposi- ciones de la Ley General de Salud y se reforma el párrafo tercero del Artículo 195 del Código Penal”, Ciudad de México, 22 de abril de 2016. Disponible en: . Consultada en noviembre de 2016. 108 Irma Kánter Coronel 3) También se indica que la siembra, cultivo o cosecha de plantas de marihuana no será punible cuando estas actividades se lleven a cabo con fines médicos y científicos, en los términos y condiciones de la autorización, que para tal efecto emita el Ejecutivo Federal. 4) Establece que los productos que contengan concentraciones del uno por ciento o menores de thc, y que tengan amplios usos industriales, podrán comercializarse, ex- portarse e importarse, cumpliendo con los requisitos establecidos en la regulación sanitaria.24 Reൿleඑiඬn ൿinal El dictamen aprobado por el Senado de la República sobre el uso medicinal de la marihuana se encuentra actualmente en la Cámara de Diputados para su análisis, discusión y eventual aproba- ción o desaprobación. Si bien no aborda el tema relacionado con la dosis máxima de cannabis para consumo personal, ello no significa, en opinión de los senadores, que haya sido rechazado o desaprobado, sino que se analizará, discutirá y dictaminará en fechas próximas.25 Este dictamen representa un gran avance respecto del prohibicionismo, que se ha traducido en una política pública de combate y penalización de la producción, tráfico, suministro, co- mercio y posesión de sustancias proscritas mediante el uso de la fuerza pública y la creciente incorporación del Ejército y la Marina en las tareas para erradicar el cultivo, la producción, el procesamiento, el tráfico, la distribución, la comercialización y uso de sustancias declaradas ilegales. En la esfera penal, la prohibición o tolerancia cero ha tenido un impacto significativo en el número de personas recluidas por delitos contra la salud, aunque la mayoría sean por pose- sión de pequeñas cantidades de sustancias ilícitas. Es decir, se considera a consumidores como si fueran traficantes, con penas a purgar por largos años. El reconocimiento que se hace en este dictamen sobre el valor médico y terapéutico del cannabis, el cual ha sido negado de manera sistemática en los distintos tratados de fiscalización internacionales de drogas que ha suscrito México, constituye un gran acierto. Sin embargo, se trata un dictamen limitado cuando se le compara con el fallo de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, que reconoce claramente que la decisión sobre el consumo lúdico de la marihuana pertenece a cada individuo, y su prohibición es violatoria del derecho al libre desarrollo de la personalidad. Post Scriඉtum En la primera Constitución Política de la Ciudad de México, publicada el 5 de febrero de 2017, se permite el uso médico y terapéutico del cannabis y sus derivados a todas las personas, de conformidad con la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos y la legislación apli- cable (Artículo 9ž, apartado D, párrafo 7). Sin embargo, esta disposición entrará en vigor cuando la ley general en la materia lo disponga (Artículo 5ž Transitorio).26 24 Sistema de Información Legislativa (sil), “Dictamen de las Comisiones Unidas de Salud, Justicia, Gobernación, Seguridad Pública, Derechos Humanos y de Estudios Legislativos, Segunda, de la Iniciativa con Proyecto de Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Ley General de Salud y se reforma el Código Penal Federal, en materia del uso de la marihuana”, Secretaría de Gobernación, Ciudad de México, 2016. Disponible en: . Consul- tado en octubre de 2016. 110 Irma Kánter Coronel País Comentarios )rancia Artículos 222-235 y siguientes del Código Penal, de 2005. 3 La legislación francesa prohíbe y sanciona la producción, posesión, venta, compra y uso de narcóticos, incluido el cannabis. Las sanciones por posesión y consumo dependen de las cantidades de cannabis incautadas y de los antecedentes penales de las personas detenidas. Las leyes francesas también prohíben la producción de marihuana, con penas de hasta veinte años de prisión o multas de hasta 7,500 euros. El cannabis medicinal también es ilegal en Francia al igual que la producción para “uso personal”. En junio de 2013 se publicó un decreto que autoriza los medicamentos a base de cannabis, pero no el cannabis medicinal. Guatemala Ley contra la Narcoactividad de 1991-1992. Esta Ley ha tenido diversas reformas y utiliza una definición de drogas que se extiende a las materias primas, es decir, a las plantas y semillas que produzcan las sustancias. Entre las sanciones por narcotráfico se encuentra la pena de muerte, que se aplicaría en el caso de que la comisión del delito derive en el fallecimiento de una o más personas. La pena de muerte se podría conmutar por una pena privativa de libertad de treinta años. En los últimos tiempos el gobierno de Guatemala ha propuesto en diversos foros abrir el debate sobre la reorientación de la política de drogas, en especial la relativa al cannabis y la le- galización de su exportación bajo el supuesto de que esta planta debería ser administrada soberanamente. Cada país podría decidir si la prohíbe totalmente, si la permite para uso medicinal o si la legaliza también para consumo recreacional, sin tener que renunciar a ser miembro de los tratados internacionales contra las drogas.4 Honduras Ley sobre Uso Indebido y Tráfico Ilícito de Drogas y Sustancias Psicotrópicas. Decreto Núm. 126-89, del 23 de noviembre de 1989. Esta Ley sanciona toda actividad relacionada con las drogas, incluido el cannabis. En este caso, también prohíbe la posesión de cigarros de marihuana o su equivalente en hoja seca o pasta básica o de cualquier otra droga que produzca dependencia, e impone una serie de multas y hasta el internamiento de la persona en centros de rehabilitación. Chile Ley 20.000, de 16 de febrero de 2005 Decreto Núm. 867 (Reglamento de la Ley 20.000), de 8 de agosto de 2007. La Ley vigente se promulgó y publicó en febrero de 2005, en tanto que su Reglamento data de 2007. Estos ordenamientos introducen la figura legal del microtráfico, tipificado como traslado o tenencia de pequeñas cantidades de droga y, aunque no prohíben el con- sumo personal y privado de ninguna droga, penalizan su uso o posesión en los lugares públicos. En el caso particular de la marihuana su consumo no está penalizado, pero sí el cultivo y la portación, con multas menores o con la obligación de realizar trabajos comuni- tarios o someterse a programas de rehabilitación. En el Decreto núm. 867 de 2007, el can- nabis y sus derivados se clasifican en la lista de “drogas duras que producen alta toxicidad o dependencia”, lo que obliga a aplicar las penas máximas para los delitos relacionados con esta sustancia. El cannabis es colocado en el mismo nivel que la cocaína y la heroína. En julio de 2015, el Congreso chileno aprobó un proyecto de ley para modificar la norma 20.000 sobre tráfico de estupefacientes y sustancias psicotrópicas. Su objetivo es legalizar el autocultivo de marihuana para usos privados (espirituales y recreativos) y despenalizar la venta y cultivo para fines médicos. 5 China Ley Antidrogas de la República Popular de China, además del Código Penal de la República Popular China, la Ley de Aduanas de la República Popular China, y la Decisión sobre el Control de Drogas. La Ley Antidrogas se promulgó y entró en vigor a partir del 1° de junio de 2008. De acuerdo con esta Ley, el Estado ejercerá control sobre el cultivo de las plantas madre de los estupefacientes para uso médico y se prohíbe el cultivo del cannabis, así como de otras plantas que puedan ser utilizadas para refinar y procesar estupefacientes. De igual forma, prohíbe el contrabando, el tráfico, el transporte o la posesión de las semillas de las plantas madres de estupefacientes que no son activos. El Estado es el encargado de otorgar las licencias correspondientes y de ejercer las supervisiones necesarias en la investigación que se realiza sobre el cannabis y sus derivados. El tráfico de drogas se castiga con la pena de muerte y la posesión de cannabis da lugar a una sentencia de varios años de cárcel. En un contexto de nuevas regulaciones del cannabis, China se ubica como uno de los países mejor posicionados, puesto que, de acuerdo con la Organización Mundial de la Propiedad Intelectual (omඉi), las empresas chinas son dueñas de más de la mitad (309) de las 606 patentes mundiales relacionadas con el cannabis.6 3 Mission Interministerielle de la Lutte contre la Drogue et la Toximanie. Disponible en: , noviembre de 2012. Consultada en octubre de 2016. 4 Tomado de Transnational Institute on Drugs and Democracy (TNI), Reforma a las leyes de drogas en Guatemala: guía básica, 2015. Disponible en: . Consultado en octubre de 2016. 111 Los caminos de la legalización de la marihuana en México País Comentarios India Ley de Estupefacientes y Sustancias Psicotrópicas de 1985. Hasta 1985 la marihuana y sus derivados eran legales en India, pero la Ley de Estupefa- cientes y Sustancias Psicotrópicas, aprobada en ese mismo año, penalizó la producción, venta, posesión y consumo. Sin embargo, su utilización sigue teniendo amplia aceptación en algunas regiones de la India, en especial con fines religiosos. Por el contrario, en otras zonas el uso del cannabis no está aceptado y, por lo mismo, es más fácil aplicar las san- ciones reguladas por la Ley, que van de cinco a diez años de cárcel por fumar un cigarro de marihuana. Italia Ley Lervolino-Vassalli, 1990-2006. El consumo de drogas no ha sido nunca un delito penal y, aunque la posesión es ilegal, no se penalizan las cantidades personales con sanciones. Actualmente, el tráfico y comercio de cannabis está prohibido, aunque las sanciones son más ligeras que las impuestas para las drogas “duras”, como la heroína y la cocaína. Desde enero de 2013 se permite la venta de marihuana medicinal importada de los Países Bajos, que está disponible en las farmacias autorizadas para los pacientes con una receta válida y tiene un precio de hasta 38 euros el gramo (casi diez veces más que el cannabis comprado ilegalmente en la calle). En fechas recientes el Ministerio de Salud informó que las farmacias italianas empezarían a vender cannabis producido en la fábrica química farmacéutica militar en Florencia, a un precio final para el paciente de alrededor de 15.14 euros por gramo, es decir, cerca de 60 por ciento menos que el cannabis que se importa de Holanda. Japón Ley de Control de Cannabis de 1948. Esta Ley fue promulgada por las fuerzas aliadas que ocuparon Japón al término de la Segunda Guerra Mundial. Prohíbe tanto el uso medicinal como recreativo, así como la importación, la exportación, el cultivo, la venta y la compra de marihuana. Las personas que cultivan cannabis ilegalmente pueden ser sometidas a trabajos forzados de hasta siete años, mientras que la posesión ilegal es sancionada con prisión de cinco años y con con- dena a trabajos forzados. El Salvador Ley Reguladora de las Actividades Relativas a las Drogas, 15 de marzo de 1991. Esta Ley prohíbe toda actividad relacionada con el cannabis, pero permite, previa autori- zación, la importación, producción, fabricación, extracción, posesión y uso de esta sustan- cia en las cantidades que sean estrictamente necesarias para la investigación científica, la elaboración de medicamentos o para tratamiento médico. La siembra, cultivo o cosecha de semillas, Àorescencias, plantas o parte de las mismas que se realicen sin autorización legal serán sancionadas con prisión de cinco a diez años. En el caso del comercio, tráfico y almacenamiento ilícito las penas van de cinco a quince años de prisión, en tanto que la posesión conlleva castigos de seis a diez años de privación de la libertad. República Dominicana Ley sobre Drogas Narcóticas (Ley Núm. 50-88), del 30 de mayo de 1988. La tenencia de cualquier cantidad de marihuana, cocaína, alucinógenos, barbituratos, an- fetaminas u otras sustancias está prohibida y penalizada. Las penas varían de acuerdo con la cantidad de droga encontrada en posesión y el proceso judicial puede demorarse años. En la mayoría de los casos, el acusado permanece detenido durante el tiempo preventivo (antes de llegar al juicio). 112 Irma Kánter Coronel II Países con legislaciones ඊue proඁíben el uso médico ඒ recreativo del cannabis, pero aceptan el consumo personal País Comentarios Costa Rica Ley General de Salud (Ley 5395), de 1973. Ley sobre Estupefacientes, Sustancias Psicotrópi- cas, Drogas de Uso No Autorizado, Legitimación de Capitales y Actividades Conexas (Ley 8204), de 2002. En Costa Rica, todo comportamiento relacionado con la producción y comercialización de drogas ilícitas es considerado un delito grave y penado con un mínimo de ocho años en prisión, sin importar el tipo de acto cometido. La marihuana es considerada una sustancia prohibida, pero su consumo no se tipifica en los ordenamientos legales como un delito sino como una enfermedad que necesita tratamiento y rehabilitación. En este país se pue- den decomisar y destruir las sustancias consideradas ilícitas, pero no se puede detener a las personas por consumirlas, puesto que esta actividad está despenalizada. Sin embargo, ex- pertos en el tema consideran que en las leyes sobre drogas en Costa Rica no existen límites claros que definan la cantidad mínima que se puede llevar, ni procedimientos explícitos que permitan diferenciar entre tenencia para consumo o para venta, lo que puede conducir a una criminalización de los usuarios por parte de la policía.7 En agosto de 2013 se aprobó una reforma a la Ley de Control de Drogas (Ley 8204), que incluye criterios de propor- cionalidad y especificidad de género para disminuir las penas privativas de libertad a las mujeres que por pobreza extrema o coacción introducen drogas en centros penitenciarios. Esta pena también puede atenuarse para las jefas de hogar que tengan a su cargo menores de edad, adultos mayores o personas con discapacidad, o cuando se trate de una adulta mayor en condición de vulnerabilidad social. También existen iniciativas que limitan la despenalización de la marihuana a su cultivo doméstico.8 Paraguay Ley 1.340/88, la cual modifica y actualiza la Ley 357/72, que reprime el tráfico ilícito de estupefa- cientes y drogas peligrosas y otros delitos, de 1988. La Ley de Drogas 1.34088 tipifica como delito la producción y comercialización de can- nabis, pero permite la posesión de hasta diez gramos diarios para consumo personal de marihuana; después de esta cantidad, se considerará un delito y el consumidor podría ir a la cárcel. En los últimos años se han presentado proyectos de ley para la despenalización del consumo y el autocultivo de marihuana, sin que hasta la fecha se haya concretado alguno. Perú Ley 28002, del 16 de junio de 2003. Código Penal, de 16 de junio de 2008. Esta legislación distingue entre las sustancias, las cantidades de las sustancias, la pose- sión para consumo personal, la microcomercialización y el tráfico ilícito genérico. Según el Artículo 299 del Código Penal, “no es punible la posesión de droga para el propio e inmediato consumo”. En el caso de la marihuana, una persona puede tener en su poder para consumo personal hasta ocho gramos sin ser sancionada, pero puede ir a la cárcel, entre ocho y quince años, si cultiva, siembra, produce o comercializa cannabis. Cuando la cantidad en posesión es mayor a ocho gramos, la Ley presume que ya no está destinada al consumo personal, sino a la microcomercialización. En cuanto a la legalización de la ma- rihuana, los expertos coinciden en señalar que este proceso está muy lejos de convertirse en una realidad en Perú. Cabe señalar que en este país el consumo de hoja de coca es parte de la cultura tradicional de las comunidades indígenas y no se penaliza. Venezuela Ley Orgánica de Drogas, de agosto de 2010. Permite la posesión para consumo personal hasta de veinte gramos de marihuana o hasta cinco gramos de marihuana genéticamente modificada si se sobrepasan esas cantida- des, la persona puede ser condenada hasta a dos años de cárcel.9 7 InfoDrogas en Costa Rica, “Consumidor: conoce las leyes y tus derechos”, 15 de julio de 2012. Disponible en: in- fodrogascr.blogspot.mx/2010/12/conoce-las-leyes.html>. Consultado en octubre de 2016. 8 Para mayor información véase, Transnational Institute on Drugs and Democracy (TNI), Reforma a las leyes de drogas en América Latina, disponible en: . Consultada en octubre de 2016 113 Los caminos de la legalización de la marihuana en México III Países con legislaciones ඊue permiten el uso del cannabis con ൿines medicinales ඒ cientíൿicos País Comentarios Bélgica Directiva Ministerial, de mayo de 2003. Directiva Común de la Ministra de Justicia y de sus Autoridades Judiciarias, de enero de 2005. La Directiva Ministerial establece una diferencia entre el cannabis y el resto de las drogas ilegales, e introduce los conceptos de alteración del orden público y consumo problemáti- co de drogas. También despenaliza el cultivo y la posesión a pequeña escala de cannabis para personas mayores de 18 años, sin problemas en el consumo de drogas y sin afecta- ciones al orden público. En 2005 se publicó una modificación de la Directiva de 2003, que fijó el límite legal para la posesión en tres gramos o una planta cultivada. Bélgica permite el uso medicinal de la marihuana en pacientes con receta firmada por un médico registrado y en tratamientos como el glaucoma, la espasticidad relacionada con la esclerosis múltiple (em), el sida y el dolor crónico.10 Colombia Decreto Presidencial de noviembre de 2015. El 25 de noviembre de 2015 se aprobó la legalización de la producción y comercialización de la marihuana con fines medicinales y científicos. El Ministerio de Justicia y Agricul- tura será la instancia responsable de expedir las licencias para la posesión de semillas de cannabis y de la supervisión del cultivo de la planta. Los cultivadores deberán solicitar al Consejo Nacional de Estupefacientes (cne) una licencia de posesión de semillas para la siembra de cannabis, en tanto que los fabricantes y exportadores de medicamentos con base de esta sustancia deberán gestionar los permisos correspondientes en el Ministerio de Salud. El decreto también establece que los cultivos, las plantas procesadoras y los lugares de almacenamiento serán supervisados por el Ministerio de Salud y Seguridad Social, la Policía Nacional o la Central Nacional del cne. Canadá Ley de Drogas y Sustan- cias Controladas (Controlled Drugs and Substances Act). Òltima enmienda en 2015. Canadá fue el primer país del mundo en regular, en julio de 2001, el uso médico de la marihuana, pero de acuerdo con la Ley de Drogas y Sustancias Controladas, la posesión de marihuana para uso personal sigue siendo ilegal. Se espera que en abril de 2017 Canadá legalice su uso recreativo. Israel Directiva Núm. 106 (direc- tiva relativa a las licencias de uso de cannabis). Òltima actualización en julio de 2013. El consumo recreativo de la marihuana es ilegal, y su posesión es perseguible y punible con un máximo de tres años de prisión, así como una multa de hasta 25 mil dólares. Sin embargo, se permite el uso con fines médicos y de investigación desde 1992. En 2007, el Ministerio de Salud puso en marcha un amplio programa de cannabis medicinal y desde entonces el número de pacientes se ha incrementado hasta convertirse en el programa de investigación y uso medicinal de marihuana más importante del mundo, con más de 22 mil personas registradas, y se estima que para 2018 el número podría elevarse hasta 40 mil.11 El cannabis se usa para tratar dolencias como la enfermedad de Crohn, carcinoma de células basales, la psoriasis, la enfermedad de ParNinson, esclerosis múltiple, y el tras- torno de estrés postraumático (teඉt) en veteranos militares israelíes, así como para paliar el dolor de los pacientes con cáncer y las personas mayores. Sus dosis están disponibles en las galletas, caramelos, chocolates, aceites, y en forma de hojas para fumar o vaporizar; independientemente de la cantidad de cannabis prescrita, los pacientes deben pagar alre- dedor de cien euros al mes. Reino Unido Directrices Definitivas para la Imposición de Pe- nas por Delitos de Drogas, del 24 de febrero de 2012. Los delitos relacionados con la posesión de marihuana son penados hasta con cinco años de cárcel si es para consumo propio y hasta con catorce si es por tráfico. Sin embargo, estas penas se imponen muy rara vez, puesto que en la práctica la distribución de cannabis puede variar según el historial de cada individuo y el nivel de participación en la opera- ción, la localidad, la cantidad y la forma de distribución. El Reino Unido tiene un progra- ma de uso medicinal de cannabis, pero sólo hay una empresa con licencia para producir los medicamentos con esa base, que es la gඐ Pharmaceuticals. Esta compañía cotiza en la Bolsa de Londres y es dueña de las patentes legales de las plantas de cannabis. Anualmen- te cultiva cerca de veinte toneladas en sus instalaciones secretas, y las utiliza para producir su medicamento registrado, Sativex, un spray sublingual con extracto de cannabis. Las semillas de cannabis de cualquier tipo pueden comprarse, venderse y poseerse, pero la ley prohíbe germinarlas y cultivarlas sin la licencia correspondiente.12 10 Sensi Seeds, “Una mirada a la situación legal de la marihuana en Bélgica”, en Sensi Seeds, 2015. Disponible en: . Consultado en octubre de 2016. 114 Irma Kánter Coronel País Comentarios República Checa Código Penal y Enmienda Fundamental (467/2009 Coll), 2009-2010. Enmiendas (50/2013 Coll. y 221/2013 Coll.), 2013. La Enmienda Fundamental (467/2009 Coll) marca una diferencia entre el cannabis y las demás drogas, y establece los límites para la posesión de pequeñas cantidades en quince gramos o cinco plantas por persona. Sin embargo, en agosto de 2013 el Tribunal Cons- titucional checo dictaminó que la aplicación de la enmienda 467/2009 Coll era inconsti- tucional. Los límites de posesión son, como consecuencia, inválidos hasta que la nueva legislación pueda redactarse, y se ha debatido la posibilidad de bajar el límite de posesión de cannabis a diez gramos. En ese mismo año, la República Checa aprobó dos enmiendas (50/2013 Coll. y 221/2013 Coll.) que regulan la compra y consumo legal de cannabis me- dicinal a pacientes con receta válida. De igual forma, establecen las directrices sobre las dosis, la gama de indicaciones y las restricciones de edad. Sin embargo, hasta hace poco tiempo los pacientes con recetas legales de cannabis medicinal no tenían fuentes locales con licencia oficial para obtener los medicamentos. Una forma de obtenerlos ha sido a través de su importación por canales legales, pero sus altos precios los hacen inaccesibles a amplios sectores de la población. Otro medio ha sido su compra ilícita. Las farmacias checas han empezado a vender bajo receta y con fines terapéuticos cannabis, del que pue- den adquirirse dosis máximas de treinta gramos por persona al mes. Puerto Rico Orden Ejecutiva del 3 de mayo de 2015. A principios de mayo de 2015, por Orden Ejecutiva, se autorizó el uso medicinal de la marihuana. Esta decisión se sustentó en los resultados de las investigaciones realizadas en Estados Unidos que señalan que la planta es útil para aliviar los dolores causados por la esclerosis múltiple, el sida, el glaucoma, el Alzheimer, las migrañas, el ParNinson y otras enfermedades. Los pacientes tienen acceso a los derivados del cannabis, que pueden ser tanto inhalados como utilizados por vía oral. IV Países con legislaciones ඊue permiten el consumo recreativo del cannabis País Comentarios Países BaMos Ley del Opio (Opiumwet en holandés) de 1976; Ley de Salud Pública de 2008. La legislación holandesa sobre narcóticos es tolerante con la venta de drogas blandas en los “co- ffee shops” y la posesión de productos de cannabis en pequeñas cantidades, pero en contra de lo que habitualmente se piensa, penaliza el cultivo que no esté destinado al uso científico o médico. La Ley del Opio de 1976 regula todo lo relacionado con la producción, distribución y consumo de cannabis. De acuerdo con la política de este país, tanto la venta como el consumo de marihuana están permitidos, pero no así su cultivo. La producción, tráfico y venta de drogas conllevan penas que van desde cuatro hasta doce años de prisión o 74 mil euros de multa. La posesión de hasta treinta gramos de marihuana se sanciona con un mes de reclusión o 13,700 euros de multa. Las cantidades mayores a treinta gramos implican dos años de cárcel o 18,500 euros de multa. El consumo en las calles y en otros lugares que no sean los coffee shops está penado; estos estableci- mientos se rigen por leyes muy estrictas que controlan la cantidad de marihuana autorizada y las condiciones en las que se comercializa y se consume. Solamente están autorizados para vender hasta cinco gramos al día por persona. Los coffee shops no tienen permitido hacer publicidad sobre drogas y el acceso está prohibido para menores de 18 años. Generalmente se ubican en las áreas urbanas de Ámsterdam, Rotterdam y La Haya. Uno de los grandes problemas que enfrentan es la compra de la marihuana en un mercado que continúa siendo ilegal. Desde 2003, el cannabis medicinal puede adquirirse con receta en las farmacias, y su cultivo, elaboración y envasado se realiza de acuerdo con las normas farmacéuticas y son supervisados por la Oficina para el Canna- bis Medicinal. La Ley de Salud Pública de 2008 considera como enfermo al adicto a las drogas, y le brinda tratamiento y servicios de salud mental. Jamaica Enmienda a la Ley de Drogas Peligrosas, de 1948, que despenaliza el consumo de marihuana, del 24 de febrero de 2015. Tras décadas de debate, el 24 de febrero de 2015 la Cámara de Representantes de Jamaica aprobó una enmienda a la Ley de Drogas Peligrosas, de 1948, que despenaliza el consumo de pequeñas cantidades de marihuana con fines medicinales y religiosos. Los cambios legislativos estipulan que ya no será delito consumir marihuana en pequeñas cantidades ni portar un máximo de 56 gramos (2 onzas). El cultivo de hasta cinco plantas en cualquier sitio será permitido en la isla y su utilización será totalmente legal para quienes cuenten con una licencia especial para su producción y distribución con fines medicinales, religio- sos y científicos. De acuerdo con las autoridades de la isla, este cambio es significativo porque corrige décadas de criminalizar a decenas de miles de jamaiquinos, la mayoría hombres jóvenes negros pobres, por poseer un poco de droga.13 13 Transnational Institute on Drugs and Democracy (TNI), Reforma de la ley de drogas en Jamaica: guía básica, 2015. Disponible en . Consultado en octubre de 2016. 116 Irma Kánter Coronel País Comentarios Estados Unidos de Norteamérica Ley General para la Prevención y Control del Abuso de Sustancias (U.S. Comprehensive Drug Abuse and Control Act), también denominada Ley de Sustancias Controladas de 1970. Diversas leyes estales se han promulgado en los últimos años.17 La Ley General para la Prevención y Control del Abuso de Sustancias, prohíbe el canna- bis, de la misma manera que lo hace con la heroína o el lsd. A pesar de esta ley de nivel federal, 29 estados y el Distrito de Columbia han aprobado leyes sobre la legalización de la producción, venta y posesión del cannabis con fines medicinales, recreativos o ambos, los cuales son: AlasNa, Arizona, ArNansas, California, Colorado, Connecticut, DaNota del Norte, DelaZare, Florida, HaZaii, Illinois, Luisiana, Maine, Maryland, Massachusetts, Michigan, Minnesota, Montana, Nevada, Nueva Hampshire, Nueva Jersey, Nueva ; Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2014, 3 de diciembre de 2013, en ; Presupuesto de Egresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 2015, 3 de diciembre de 2014, en . *** Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Informe sobre el Acuerdo Nacio- nal por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, 28 de octubre de 2011, en . **** Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 3resupuesto de (gresos de la Federaciyn  5ecur- sos asignados al Ramo 04 “Gobernación”, Ciudad de México, 26 de febrero de 2015, en . Como refuerzo de esta política, en el año 2011 se impulsó el sඉa para fortalecer a las policías estatales y crear unidades acreditables que aseguraran que las entidades federativas contasen con una policía competente, la cual pudiera también ser complementada e incluso sustituida por la Federación en casos puntuales. Posteriormente, a partir de 2013, ya en la administración de Enrique Peña Nieto, se defendió la idea de un “mando único”, donde los gobernadores asumían la responsabilidad de la seguridad pública de su entidad. Recientemente ya no se habla de “man- do único”, sino de “mando mixto”, recuperándose con otra terminología la idea original de la “subsidiariedad”. Respondiendo a esta nueva situación, desaparecieron en 2016 el Subsemun y el sඉa, y se creó el Subsidio para el Fortalecimiento de la Seguridad Pública (Fortaseg). Este nuevo subsidio federal sustituye al Subsemun, manteniendo el apoyo a los municipios y abandonándose el esfuerzo de impulsar de forma específica la creación de unidades modelo en las policías estatales. Álvaro Vizcaíno Zamora, secretario ejecutivo del SNSP señaló en el mes de mayo de 2016, que esta decisión se justificaba porque no era oportuno fortalecer a unas pocas unidades 119 Las trampas de la seguridad: el gasto en seguridad pública de las policías estatales, mientras que se abandonaba a su suerte a la mayoría de las mismas.4 Tal explicación no reÀeja de forma correcta el espíritu del sඉa. Éste buscaba la creación de unidades modelo, que paulatinamente debían sustituir a las estructuras ineficientes, con el objetivo de lograr una policía estatal moderna y profesional. Su desaparición no tiene otra explicación lógica que la que se encuentra en el fracaso de una política de reforma de las policías estatales, que en ocasiones parece que hubieran perdido el rumbo, transformándose en unidades de reacción semimilitariza- das, y que en otras no han experimentado cambios significativos a pesar de los recursos invertidos. En el futuro cercano la transformación de las policías estatales se apoyará desde la Federación sólo a través del Fondo de Aportaciones para la Seguridad Pública (FASP), no quedando clara la estrate- gia a seguir para consolidar policías eficientes en las entidades federativas. Por ello, una debilidad del sistema es que depende de la voluntad política de cada gobernador continuar y concretar la política de reforma y modernización de sus estructuras de seguridad pública. Otro problema que se enfrenta es la escasez de profesionales y responsables políticos que entiendan cómo organizar y dirigir las corporaciones policiales que se necesitan en el país. Una muestra de ello es la forma en la que han ido cambiando los perfiles profesionales de los en- cargados de la seguridad pública en estados y municipios. A principios del año 2012, de las 32 entidades federativas, quince corporaciones estaban dirigidas por militares retirados o en activo, cinco por policías de carrera y doce por políticos con un perfil distinto. A finales del año 2015, nueve eran militares, seis policías y 17 políticos. En el caso de los 25 municipios más importan- tes del país, encontramos un fenómeno parecido, donde prevalece la “desmilitarización” relativa de los altos mandos de las fuerzas policiales, privilegiándose a personal con un perfil profesional de carrera. Así, a principios de 2012 once eran militares, cinco policías y nueve políticos; mientras que a finales de 2015 únicamente cinco eran militares, quince policías y cinco políticos con un perfil profesional distinto. 5 La filiación partidaria de los representantes políticos no es relevante a la hora de determinar el perfil del responsable de los cuerpos de policía. En ciertos momentos se ha confiado en la experiencia de los militares para gestionar la seguridad pública, y en otros en personal con un perfil policial más definido. Es en los estados en donde políticos con otro perfil profesional han tenido la responsabilidad de la gestión de la seguridad pública. Otra tendencia se da en algunas entidades debido a que la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) y la Procuraduría General de Justicia (PGJ) del estado se han integrado en una institución única que se ha denominado “Fisca- lía”, quedando coordinada por políticos con formación jurídica.6 Así, no se encuentran diferencias relevantes entre las posiciones que defienden el Partido Revolucionario Institucional (PRI), el Partido Acción Nacional (PAN), el Partido de la Revolu- ción Democrática (PRD), el Partido Verde Ecologista de México (PVEM), el Movimiento Ciuda- dano (MC) o los independientes (Ind.), lo que confirma dos ideas: la seguridad no ha formado parte del debate partidario y los políticos han abandonado su gestión en manos de policías y militares y dos, éstos no han sabido entender de forma eficiente las necesidades de la sociedad. Ello ha contribuido a que no se haya enfrentado con seriedad el proceso de reforma, y a que el problema ahora esté afectando la gobernabilidad del país. La situación muestra como la falta de participación ciudadana favorece no sólo el corporativismo sino que, en ausencia de controles y debates públicos, se da en muchos casos la falta de profesionalidad de los que aparentemente son los profesionales. De tal ausencia de supervisión e interés social han derivado buena parte de los problemas de institucionalidad que presenta México en el contexto del Sistema Nacional de Seguridad Pública. 4 Álvaro Vizcaíno Zamora, ponencia en el “Segundo Congreso Internacional de Estándares para la Administración Pe- nitenciaria”, organizado por el Consejo Mexicano de la Sociedad de Estudios Internacionales y la Comisión Nacional de Seguridad, Ex Hacienda Belén, Ciudad de México. 23, 24 y 25 de mayo del 2016. 5 Carlos Barrachina, op cit., pp. 179-180. 6 ,bid, p. 180. 120 Carlos Barrachina Lisón Inversiඬn en seguridad ඉනblica y ඉrocuraciඬn de justicia en las entidades ൿederativas (2008-2015) En el Cuadro 1 se observa que, a pesar de la creciente inversión tanto en la Secretaría de la De- fensa Nacional (Sedena), como en la Secretaría de Marina (Semar), en la de Seguridad Pública y en la Procuraduría General de la República (PGR), todas ellas ubicadas en el gobierno federal, los resultados positivos en cuanto a reducción de la violencia no se han alcanzado; sin embargo, es en las entidades federativas y municipios en donde se invierten más recursos en seguridad pública y procuración de justicia. Los estados del país han presupuestado del año 2008 al 2015, 609,773 millones de pesos de sus propios recursos; mientras que la Federación, con la coparticipación de los mismos, ha destinado 205,509 millones a fondos y subsidios para fortalecer distintos aspectos de esta polí- tica en el ámbito local. No es sorprendente esta circunstancia teniendo en cuenta que el principal problema del Sistema Nacional de Seguridad Pública se encuentra en asegurar que en el terri- torio nacional existan estructuras policiales confiables e instituciones de procuración de justicia eficientes. Por los montos económicos invertidos, podría inferirse que tanto en la Federación como en los estados ha existido interés en recuperar los “territorios capturados” por el crimen organizado, o en “vacunarse” de esta posibilidad y mantener el Estado de derecho lo más salu- dable posible. Es en los principales núcleos de población de México donde se han volcado mayores re- cursos por parte de las entidades federativas. En la Ciudad de México, los presupuestos locales reÀejan una inversión de 133,248 millones de pesos, mientras que la suma de los principales fondos y subsidios -Fortamun, Subsemun, FASP y SPA- añade 14,057 millones a la cifra seña- lada. En el Estado de México, el gobierno estatal destinó 75,267 millones, a los que se deben sumar otros 17,898. En Jalisco, la cantidad presupuestada fue de 37,505 millones, más los 8,723 que sumaron las aportaciones extraordinarias; mientras que en Nuevo León el monto ascendió a 37,500 millones extra, más otros 7,988. Guanajuato, Veracruz, Baja California, Tabasco, Mi- choacán y Chihuahua se encuentran en un rango medio alto, destinando desde poco más de 23 mil millones a 19 mil millones cada uno de ellos, a los que se suman recursos federales que van des- de los 10,387 millones que recibe el estado de Veracruz, hasta los 4,303 que percibe Tabasco.7 Todas las entidades mencionadas, excepto Tabasco, sumadas a los casos de Coahuila, Chia- pas, Guerrero, Oaxaca, Puebla, San Luis Potosí, Sinaloa, Sonora y Tamaulipas, han recibido cada una más de cinco mil millones de pesos entre los años 2008 y 2015 por concepto de fondos y subsidios federales. Entre tales estados se encuentran aquellos en los que el Estado mexica- no ha tenido más problemas de gobernabilidad por causa del crimen, lo que muestra que esta política ha tratado de fortalecer instituciones de seguridad pública tanto en grandes núcleos de población, como en zonas donde la violencia se ha mostrado más evidente. Del análisis de estos datos se derivan dos opciones. En el caso de que esta inversión esté rindiendo sus frutos y se esté contribuyendo de forma eficiente al fortalecimiento de las institu- ciones de seguridad pública y de procuración de justicia, es posible que en un periodo no muy largo -y de hecho en algunos casos ya es así- el crimen organizado se desplace hacia entidades que invierten menos recursos en seguridad, como pueden ser Aguascalientes, Colima, Queréta- ro, Durango, Campeche, Nayarit, Tlaxcala, Quintana Roo, Zacatecas o . 11 Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión, 3resupuesto de (gresos de la Federaciyn para el (jercicio Fiscal 2010, 7 de diciembre de 2009, en: . 12 Esto significa que a pesar de no poder precisar la cantidad de dinero destinada a aspectos de seguridad desde su crea- ción, debe ser mucho mayor a la que se presenta en este trabajo. 123 Las trampas de la seguridad: el gasto en seguridad pública Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (sesnsඉ). El ൿasඉ debe ser cofinancia- do por los estados, que cubren un 25 por ciento suplementario del recurso con sus propios fondos. En 1998 se formalizaron los primeros convenios de coordinación para realizar acciones en materia de seguridad pública, en los cuales se acordó la constitución de un fideicomiso estatal para la distribución de fondos. El Fondo de Seguridad Pública (Foseg) administraba recursos de la Federación que se transferían a las tesorerías de los estados y al Distrito Federal. Dejó de exis- tir como Foseg a partir de 2009, pues los recursos se comenzaron a transferir a una cuenta ban- caria específica de las entidades federativas. Estos fondos del ramo 33 -“Aportaciones federales para las entidades federativas y municipales”-, que el Ejecutivo federal otorga a los estados y a la capital, se transfieren ahora de forma directa bajo los criterios de cálculos y fórmulas que el Consejo Nacional de Seguridad Pública determina, y se destinan exclusivamente para fines de reclutamiento, formación, selección, evaluación y depuración; equipamiento; red nacional de telecomunicaciones; construcción, mejoramiento o ampliación; seguimiento y evaluación de las instituciones de seguridad pública. Subsemun El Subsidio para la Seguridad Pública en los Municipios y Demarcaciones Territoriales del Dis- trito Federal (Subsemun) es uno de los dos mecanismos más importantes de fortalecimiento y transformación de la estructura policial que se implantaron durante el sexenio de Felipe Calderón. Una de las preocupaciones principales es el gran número de corporaciones municipales exis- tentes en México, y otra la ineficacia de las mismas por su exiguo tamaño, falta de recursos y esca- sa profesionalidad de sus integrantes. Con ello en mente, se creó en 2008 este programa federal, en el cual deben coparticipar los municipios, para “rescatar” a un número razonable de corporaciones policiales que puedan autosostenerse en el futuro, ayudándolas a superar diferentes problemas y a enfocar políticas específicas. El segundo mecanismo implantado por la administración de Cal- derón fue el Subsidio para la Policía Acreditable (sඉa), destinado a partir de 2011 a crear unidades certificadas de policías estatales que, cuando se encuentren operativas, deberán desarrollar funcio- nes allí donde las policías municipales no lleguen o no existan por su falta de viabilidad. En 2015, de las casi dos mil corporaciones policiales que existen, se apoyó económicamente a 278. Se enfatiza en el Libro Blanco sobre el Subsemun que su objetivo es: […] fortalecer el desempeño de las funciones de seguridad pública de los municipios y, en su caso, de los estados, cuando tengan a su cargo la función o la ejerzan coordinadamente con los munici- pios, así como del gobierno del Distrito Federal en sus demarcaciones territoriales, con el fin de salvaguardar los derechos e integridad de sus habitantes y preservar las libertades, el orden y la paz públicos, conforme a los programas con prioridad nacional.13 El Subsemun debía destinarse a la profesionalización, al equipamiento de los cuerpos de seguridad pública, al mejoramiento de la infraestructura de las corporaciones y a la prevención social del delito con participación ciudadana, así como a la operación policial a partir de 2009 y 2010. Durante su existencia, el subsidio individual no fue inferior a diez millones de pesos, a excepción de 2008 –que fue de nueve millones- ni excedió los 95 millones, excepto también en 2008 que, como máximo, ascendió a poco más de 104 millones.14 13 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, op cit., p. 13. 14 La utilización de los recursos de esta coparticipación ha sido variable: en 2008 fue para la nivelación salarial de los elementos policiales; en 2009 y 2010, para mejoras de condiciones laborales, operación policial y prevención del delito con participación ciudadana; en 2011 y 2012, para reestructuración y homologación salarial, mejora de condi- ciones laborales y prevención social del delito. 124 Carlos Barrachina Lisón En la XXXIII Sesión del Consejo Nacional de Seguridad Pública,15 que tuvo lugar el 2 de agosto de 2012, se aprobó etiquetar el 20 por ciento del recurso del Subsemun para proyectos de “prevención social con participación ciudadana”, y se determinaron los proyectos obligatorios para los municipios beneficiados, que serían los siguientes: diagnóstico local sobre los contextos y procesos sociales de la violencia y la delincuencia; plan de prevención social de la violencia y la delincuencia; capacitación a servidores públicos en seguridad ciudadana; y prevención de acci- dentes y conductas violentas generadas por el consumo de alcohol y drogas entre jóvenes. spa Consolidar en las entidades federativas unidades policiales acreditadas es el objetivo de este subsidio. El gran problema que se había identificado en relación con las fuerzas de seguridad locales era el excesivo número de policías municipales sin capacidad real de operación debido a la falta de profesionalidad y de condiciones de carrera que prevalecían en buena parte de las policías estatales y municipales. El Subsidio para la Policía Acreditable (sඉa) perseguía crear módulos policiales que cum- plieran con requisitos objetivos de ética y profesionalidad. Desde 2011 se impulsó con objeto de que los estados mejoraran sus policías para poder implantar de forma efectiva “el mando poli- cial único”, el cual -en un inicio de forma subsidiaria- debería apoyar la provisión de seguridad allí donde las corporaciones policiales locales no fueran capaces de responder. Los resultados fueron muy limitados. Buena parte del presupuesto destinado para este pro- grama no se ejecutó porque las entidades federativas no estuvieron en condiciones de mostrar sus avances en forma adecuada. A partir del año 2015 no sólo se presupuestó el ejercicio con el propósito de acreditar unidades de policía estatal, sino también para la judicial y los custodios del sistema penitenciario. El fracaso de los objetivos previstos por este programa llevó a su cancelación en 2016. Es difícil de entender por qué las autoridades no trataron de buscar meca- nismos que garantizaran que el recurso se ejerciera de forma eficiente, en lugar de enviar con la cancelación la señal de que no es posible lograr una reforma efectiva de las policías del nivel estatal en el país. El objetivo inicial del sඉa era crear módulos integrados por 422 policías, ordenados en: una Unidad de Análisis Táctico, compuesta por treinta de ellos una Unidad de Investigación, integra- da por cien elementos; una Unidad de Operaciones, constituida por 270; y 22 mandos. Los can- didatos para integrar este módulo tendrían que acreditar unos requisitos mínimos de escolaridad, aprobar los controles de confianza y recibir cursos de formación específicos para desarrollar de manera profesional sus funciones. Estaba previsto además que se integraran en un esquema de carrera policial y recibieran incentivos como seguro de vida, becas para su educación y la de sus hijos, fondo de ahorro, apoyo para la vivienda y seguro de gastos médicos mayores, entre otros.16 Prevenciඬn El concepto de “prevención social del delito” ha estado presente desde las primeras reÀexiones que tuvieron lugar en el proceso de reforma. La conformación de los módulos policiales acre- ditados, incluida en los programas ൿasඉ y Subsemun, ha contenido durante el período analizado la prevención, tanto de forma disuasiva -con la presencia física de policías- como tratando de establecer mecanismos para impulsar capacidades policiacas preventivas. 15 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, “Informe de actividades del Secretariado Eje- cutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública correspondiente al período diciembre de 2011 a junio de 2012”, en: . 16 Sistema Nacional de Seguridad Pública, “Modelo de policía estatal acreditable”, Sistema Nacional de Seguridad Pública-Secretaría de Gobernación, Ciudad de México, febrero de 2011, en: . 125 Las trampas de la seguridad: el gasto en seguridad pública Lo mismo en el Pacto por México que en el Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, el presidente Peña Nieto hizo de la prevención uno de sus referentes, estableciéndola como prio- ridad. De esta forma, además de los programas que ya estaban en marcha y que contemplaban esta variable en el Presupuesto de Egresos de la Federación, en el año 2013 se creó en Segob la Subsecretaría de Prevención y Participación Ciudadana, y se establecieron varios programas relacionados con la prevención, destinándose una partida de 2,500 millones de pesos que debía ser distribuida entre las entidades federativas. En 2014 se invirtieron 2,595 millones de pesos y en 2015 fueron 2,683 millones.17 Otros programas vinculados con la prevención social del delito en su conjunto se distribuyeron en diferentes rubros entre las secretarías de Gobernación, Hacienda y Crédito Público, Defensa, Comunicaciones y Transportes, y Educación Pública, integrando un monto de casi 119 millones de pesos en el año 2013. En el primer mensaje a la nación que Enrique Peña Nieto ofreció el 1º de diciembre de 2012 estableció el compromiso de aprobar un Plan Nacional de Prevención del Delito, mismo que también se encontraba acordado en el Pacto por México. En febrero de 2013 aparecieron las “Bases del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia e Instalación de la Comisión Intersecretarial”, que hizo públicas la propia Comisión Intersecre- tarial para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, integrada por las secretarías de Gobernación; Hacienda y Crédito Público; Desarrollo Social; Economía; Comunicaciones y Transportes; Educación Pública; Salud; Trabajo y Previsión Social; y Desarrollo Agrario, Terri- torial y Urbano. Las bases conceptuales sobre las que se sostiene el acuerdo son las siguientes: 1) el para- digma de la convivencia y seguridad ciudadana; 2) la perspectiva de prevención social de las violencias y la delincuencia; 3) el modelo de seguridad ciudadana; 4) ciudades seguras; 5) pers- pectiva de derechos humanos; 6) inclusión social; y 7) cohesión comunitaria.18 Según el documento referido, el programa debe contribuir a proveer a las personas protec- ción en las áreas de libertad, seguridad y justicia, a través de las siguientes estrategias: 1) la incorporación de la prevención como elemento central de las prioridades en la calidad de vida de las personas, considerando al ciudadano y a los jóvenes en el centro de las políticas de se- guridad y de desarrollo social 2) el diagnóstico situacional a través del análisis sistemático de los problemas de la delincuencia, sus causas, los factores de riesgo y las consecuencias; 3) los diagnósticos participativos; 4) el fomento de la capacitación de los servidores públicos cuyas atribuciones se encuentren relacionadas con la materia objeto del programa, lo cual incluye la realización de seminarios, estudios e investigaciones o programas de formación, entre otros, para asegurar que sus intervenciones sean apropiadas, eficientes, eficaces y sostenibles 5) la movilización y construcción de una serie de acciones interinstitucionales que tengan capacidad para abordar las causas y prevenir factores de riesgo, integrando a la sociedad civil; 6) el desa- rrollo de estrategias de prevención social de las violencias y la delincuencia; y 7) el monitoreo y evaluación continuos.19 Para cumplir tales estrategias se establecen una serie de objetivos particulares, entre los que destacan la ampliación de la intervención de la sociedad, especialmente de los jóvenes, en el diseño de las políticas de prevención; el fomento de una cultura de la paz; y las acciones para mejorar las pautas de convivencia, estableciéndose las siguientes prioridades de inter- vención: 17 Centro de Estudios de las Finanzas Públicas, 3resupuesto de (gresos de la Federaciyn . Recursos asignados al Ramo 04 “Gobernación”, 26 de febrero de 2015, en: . 18 Comisión Intersecretarial para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia, Bases del Programa Nacional para la Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia e Instalación de la Comisión Intersecretarial, Ciudad de México, 2013, p. 23, en: . 19 ,bid, p. 20. 126 Carlos Barrachina Lisón • Por grupos poblacionales: juventudes. • Por tipo de violencia: violencia social, violencia institucional y violencia familiar y de género. • Por ciudades, zonas y regiones: ciudades con alta y mediana conÀictividad delictiva y social, zonas turísticas y conurbaciones. • Procesos de adopción e implementación de decisiones. • Prioridades de la participación ciudadana: integrar a la ciudadanía organizada. • Prioridades por factor de riesgo: medir, detectar y prevenir precursores o detonadores de distintos tipos de violencia o factores que debilitan la convivencia, la seguridad y la cohesión comunitaria. La inversión en programas de prevención del delito fue de 7,778 millones de pesos en tres años, más el 20 por ciento de lo destinado a FASP y Subsemun, además de otras partidas menores en diferentes secretarías. La voluntad política se materializó en una fuerte inversión de recursos. Se apoyaron los programas de prevención, con mayor énfasis incluso que el fortalecimiento de las unidades modelo de las policías estatales acreditables, que se planteaban necesarias para la reforma del Sistema de Seguridad Pública. Sin embargo, la falta de criterios cualitativos con los cuales medir este esfuerzo dificulta mucho determinar los resultados obtenidos por este tipo de programas. Setec La Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema Penal (Setec) ha sido la encargada de liderar este proceso desde el año 2008. Ha publicado diferentes estudios y documentos con el fin de apoyar el esfuerzo de transformación del sistema de justicia mexicano.20 Según datos de Setec, se puede apreciar cómo ha sido muy diferenciado el inicio en la operación, así como el grado de avance de la implantación tanto del Sistema Procesal Penal Acusatorio (SPPA) como del Código Nacional de Procedimientos Penales (CNPP) en las entidades federativas. En el año 2007, los estados de Chihuahua y Oaxaca iniciaron con la operación del sඉඉa, el primero de una manera total y el segundo parcial. En 2008 fue Morelos el que comenzó el proceso, siendo uno de los dos estados de la República que operó más rápido de forma completa tanto el sඉඉa como el CNPP. En 2009 se sumaron, con diferentes resultados, Durango -que operó de manera total ambos-, el Estado de México -que adoptó íntegramente el SPPA- y Zacatecas -que únicamente presentó avances parciales en los dos procesos. En el año 2010 Baja California inició de forma parcial la implantación del SPPA. En 2011 se sumaron . 5 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el 'iario 2ficial de la Federaciyn (dof), 5 de febrero de 1917; texto vigente; última reforma publicada: dof, 10 de julio de 2015. Puede consultarse en: . 133 Los seis modelos policiacos en México y el debate sobre la seguridad pública para ello se necesita la profesionalización plena de dichas instituciones, cuya base está en la ca- pacitación y el entrenamiento a través de academias especializadas. En este modelo se sostiene la profesionalización de la Policía Federal. Cuadro 1 Municipios mගs poblados de México 2010 6 Lugar Entidad Municipio Población 1º Ciudad de México Iztapalapa 1.815.598 2º Estado de México Ecatepec de Morelos 1.658.806 3º Baja California Tijuana 1 559 683 4º Puebla Puebla de Zaragoza 1.539.859 5º Jalisco Guadalajara 1.494.134 6º Guanajuato León 1.436.733 7º Chihuahua Juárez 1.328.017 8º Jalisco Zapopan 1.243.538 9º Ciudad de México Gustavo A. Madero 1.184.099 10º Nuevo León Monterrey 1.130.960 11º Estado de México Nezahualcóyotl 1.109.363 Fuente: inegi, 2010. Entre los problemas fundamentales están las contradicciones entre gran cantidad de artículos de la Constitución. Entre ellas destaca, sobre todo por las reformas garantistas en favor de los derechos humanos consignadas en el Artículo Primero desde 2011, la no congruencia de este último con el Artículo 89, sobre el que se ostenta el poder presidencial, y con los artículos 29 y 129, que regulan todo lo referente al estado de excepción y al despliegue y/o acuartelamiento de tropas. Además, hay que tomar en cuenta que el Congreso, en el texto actual, no tiene atribucio- nes sobre seguridad pública, nacional o de defensa. Por ello, la supervisión o control legislativo es inexistente, algo propio de un país autoritario. El Artículo 1° es fundamental, pues con las reformas de 2011 impacta directamente en las tácticas militares. La militarizaciඬn La Constitución mexicana, en su Artículo 89, fracción vi, señala que el presidente puede “dispo- ner de la totalidad de la fuerza armada permanente, es decir, del Ejército terrestre, de la Marina de Guerra y de la Fuerza Aérea para la seguridad interior y defensa exterior de la Federación”.7 Este precepto se contrapone con el Artículo 129 de la misma Carta Magna, que señala que: “En tiempos de paz ninguna autoridad militar puede ejercer más funciones que las que tengan exacta conexión con la disciplina militar”.8 La posible contradicción entre ambos ordenamientos cons- titucionales se da entre lo que se entiende por “tiempo de paz” y “tiempo de guerra”. Además, habría que considerar el territorio donde se desarrollan los conÀictos más graves que alteran la “seguridad interior”, pues hay regiones rurales y ciudades donde la presencia de las Fuerzas Ar- madas es casi permanente desde hace tiempo: en algunos casos desde que se “institucionalizó” la Revolución Mexicana en 1917. Durante el siglo එඑ, gran cantidad de cuerpos municipales 6 Instituo Nacional de Estadística y Geografía (inegi), “En México somos 112 millones 322 mil 757 habitantes al 12 de junio de 2010”, Boletín de Comunicación Social, núm. 389/10, 25 de noviembre de 2010. Consultado el 24 de julio de 2015. 7 Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, publicada en el 'iario 2ficial de la Federaciyn el 5 de febrero de 1917; texto vigente; última reforma publicada, dof, 10 de julio de 2015, al Artículo 89. 8 Ibid., al Artículo 129. 134 Raúl Benítez Manaut de policía no tuvieron la capacidad de contener los problemas de criminalidad y el Ejército se desplegó en su lugar de forma casi permanente. El avance del crimen organizado llevó al gobierno a superar, desde 1996, los impedimentos legales para el empleo de las Fuerzas Armadas en estas funciones. La Suprema Corte de Justicia de México determinó en ese año que “el Ejército, la Fuerza Aérea y la Marina podrían intervenir en asuntos de seguridad pública siempre y cuando las autoridades civiles, incluso el gobierno mismo, así lo solicitaran”.9 También en el mismo año, el gobierno decretó la “Ley Federal con- tra la Delincuencia Organizada”,10 y se le dio prioridad al empleo de las Fuerzas Armadas para contener el ascenso de la delincuencia organizada. Posteriormente, debido al alza de los actos criminales también en el Distrito Federal, se militarizó parte de la estructura policiaca en la De- legación Iztapalapa, incluso con despliegue de tropas en las calles (ejercicio militar considerado un gran fracaso), y ya en 1997 se señalaba que los comandantes militares estaban participando en corporaciones de seguridad pública en 29 estados del país.11 Durante este periodo, que se puede considerar como el inicio de la militarización de las corporaciones policiacas, los milita- res se incorporaban de forma individual, en situación de retiro o con permiso, pero siempre con el apoyo de la Secretaría de la Defensa Nacional. El gobierno del entonces presidente Ernesto Zedillo constituyó, en 1999, la Policía Federal Preventiva (PFP), en ese momento bajo la con- ducción de la Secretaría de Gobernación, e incorporó en su estructura fundacional una cantidad importante de militares, integrantes del Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen), para construir un área de inteligencia policiaca, con participación también de miembros de la Policía Federal de Caminos. Durante el gobierno del presidente Vicente Fox (2000-2006) se planteó como gran reforma policial la creación de la Secretaría de Seguridad Pública federal, integrando en su seno a gran cantidad de militares en retiro y comisionados. La ඉൿඉ fue incorporada a esa estructura, delegán- dole además la responsabilidad de resguardar los reclusorios. En términos legales, se le dotó de capacidades de investigación del delito a nivel federal, lo que entró en inmediata contradicción con las obligaciones de la Procuraduría General de la República (PGR). A su vez, esta institución sufrió una gran reforma, pues se disolvió la Policía Judicial Federal (PJF), por considerarse que sus integrantes en su mayoría colaboraban con el crimen organizado, y se constituyó el primero de noviembre de 2001 la Agencia Federal de Investigaciones (AFI). Sus funciones se definieron para apoyar la investigación y persecución del delito, principalmente de aquéllos contra la salud (narcotráfico), la privación ilegal de la libertad (secuestro), el tráfico de armas y la persecución de grupos delictivos de alto impacto (delincuencia organizada). Desde la creación de la ඉൿඉ en 1999, luego transformada en Policía Federal, los conÀictos burocráticos con la PGR son constantes. A estas rivalidades se agregan las que aparecen con las Fuerzas Armadas, y también con las policías estatales y municipales. Todas se acusan unas a otras de ser frágiles y estar corrompidas, y en todos los casos han aparecido tanto escándalos de corrupción como de violaciones a los derechos humanos. En estas guerras burocráticas los militares ganaron la partida, como afirma Luis Astorga.12 La “guerra a las drogas” inició en enero de 2007 con una sorpresiva extradición de los quince reos más peligrosos de México reclamados por Estados Unidos, entre ellos el líder del cártel del Golfo, Osiel Cárdenas; y por un gran operativo de despliegue de tropas en Michoacán, 9 Véase, Pleno, 6emanario -udicial de la Federaciyn \ su *aceta, novena época, tomo iii, marzo de 1996, tesis ඉ. එඑiඑ/96, p. 350, tesis: “Ejército, Armada y Fuerza Aérea. Su participación en auxilio de las autoridades civiles es constitucional”. Véase también, Acuerdo de Inconstitucionalidad 1/96, “Participación de las Fuerzas Armadas en temas de seguridad pública”, 6emanario -udicial de la Federaciyn \ su *aceta, registro núm. 192080, tomo එi, abril de 2000, nueva época, tesis p/5/38/2000, 27 de marzo de 2000, p. 549. 10 'iario 2ficial de la Federaciyn, México, 7 de noviembre de 1996. 11 La Jornada, “Militarización en 29 estados”, 30 de agosto de 1997. 12 Luis Astorga, (l poder \ la sombra 6eguridad, traficantes \ militares, Tusquets, Ciudad de México, 2007, p. 64. 135 Los seis modelos policiacos en México y el debate sobre la seguridad pública donde ya se había incrementado notablemente la violencia entre La Familia Michoacana y Los Zetas.13 Ante el avance de las organizaciones criminales, y ya implementada su estrategia de recuperación política y territorial, el presidente Felipe Calderón fortaleció el aparato “duro” de la seguridad del Estado. Después de una década de iniciada esta guerra, en el seno de las Fuerzas Armadas se cues- tiona el hecho de que se le demande intensamente participar en respaldo de la seguridad pública, en algunas ocasiones sustituyendo de forma integral a los cuerpos policiacos, y en otras contro- lando a sus mandos. Por ello, la milicia exige la profesionalidad policiaca para impulsar el retiro de sus miembros de esas labores. Por lo anterior, el único camino es la profesionalización de los cuerpos de seguridad pública. Al respecto, el secretario de Defensa Nacional, general Salvador Cienfuegos, señaló enfáticamente: “Pregunta: ¿Cuáles son los costos que las Fuerzas Armadas han tenido que pagar por realizar labores de seguridad pública que deberían estar haciendo otros, como por ejemplo los estados, las policías y otros cuerpos que no tienen nada que ver con los militares? Respuesta: Si hablamos de costos, seguramente se está refiriendo a costos que tienen que ver con el prestigio, con la forma de operar, con el desgaste que tienen las Fuerzas Armadas; bien, pues yo creo que los costos han sido altos, pero han valido la pena; no es nuestra vocación, no nos sentimos a gusto haciendo fun- ciones de policía. Está ordenado por el comandante supremo, que es el presidente de la República, pero estamos conscientes que de no hacerlo nosotros en este momento no hay quien lo pueda aten- der. Necesitamos cuerpos policiacos más capacitados, mejor preparados, mejor armados, y que se les atienda en la parte de seguridad social. Me parece que es un tema que se ha dejado a un lado y que se requiere atender a los policías no nada más en la parte de su capacitación, sino también de su seguridad social. Contando con buena seguridad social los cuerpos policiacos serán mejores y podrán atender sus responsabilidades. A nosotros nos urge que esto se dé para que sean ellos los que asuman la tarea que legalmente les corresponde.14 A fines de 2016, el general Salvador Cienfuegos solicitó una acción legislativa urgente debi- do a que: “Los legisladores no han establecido en la ley los límites del Ejército en operaciones de seguridad; no hay respaldo presupuestal para las Fuerzas Armadas; el nuevo sistema de justicia penal no opera como debería; y las policías no hacen el trabajo para el que se les paga, además de que los estados no han reformado sus policías en los últimos diez años. El general ha señalado que las tropas están cansadas y se necesita su reemplazo por las policías”.15 El problema que envuelve la militarización de la seguridad pública en México es que no ha logrado resultados contundentes y estratégicos contra las grandes organizaciones criminales, por lo que se ha expandido la acción de las mismas. La acción militar ha logrado éxitos parciales en algunos estados y contra ciertos grupos delictivos, pero no ha podido evitar su expansión y su fragmentación, lo que abre numerosas interrogantes para diversos cuerpos policiacos incluso en ciudades que en años anteriores no vivían la violencia del narcotráfico. Este aumento y disper- sión de la violencia se debió a tres factores principales: primero, a la necesidad de los cárteles del narcotráfico de crear una reputación de poder frente a los grupos criminales competidores segundo, a la ruptura del equilibrio entre las propias bandas, debido a la acción del gobierno, ya que al golpear de forma gradual y diferenciada fortalecía a algunas, debilitaba a otras y provo- caba grandes divisiones en su seno, aumentando los actos violentos (por ejemplo, la separación de Los Zetas del cártel del Golfo), así como su dispersión geográfica y tercero, a la competencia por el dominio de las rutas y las ciudades de almacenamiento. Por ejemplo, en el inicio de la 13 Ibid., pp. 298-299. 14 El Universal, “Entrevista con el general Salvador Cienfuegos”, 29 de junio de 2015. 15 Reforma, “Exigen a Senado legislar sobre Fuerzas Armadas. Critica Cienfuegos inacción anticrimen”, Ciudad de México, 9 de diciembre de 2016, p. 2. 136 Raúl Benítez Manaut “guerra”, en 2007-2009, de las poblaciones de la frontera con Estados Unidos. Esto se observó en Ciudad Juárez, la ciudad más peligrosa del mundo en 2009-2010, que alcanzó tasas de ho- micidio de casi 200 por cien mil habitantes a causa de la pugna entre el cártel de Sinaloa, Los Zetas, y la organización local, el cártel de Juárez.16 De esta forma, desde 1996 se fue militarizando la estrategia de combate a las drogas, y se incrementó la competencia armada entre las agrupaciones criminales. Esta militarización llegó a su clímax en 2011, cuando ya se había duplicado la tasa de homicidios por cada 100 mil habi- tantes, de 11 en 2006, a 23 en ese año, lo que afectó notablemente a la población civil y alteró la seguridad pública de forma alarmante. Uno de los cuestionamientos frecuentes a la militarización o semimilitarización de los cuerpos policiacos consiste en afirmar que si no hay un intenso trabajo de educación basado en los derechos humanos, lo que se logra es una policía profesional, pero con una elevada probabilidad de que utilice desproporcionadamente la fuerza y, con ello, se produzcan vio- laciones a los derechos humanos. Es preciso tener en cuenta además que puede aumentar el nivel de impunidad, que en México es de los más altos del mundo, pues sólo el 3 por ciento de los delitos registrados terminan en una sentencia penal, por lo que el índice de impunidad es de 97 por ciento.17 La principal razón de por qué se mantiene la impunidad y la incapacidad del gobierno para otorgar justicia a la población, Mariclaire Acosta la ubica en un “legado autoritario” en las estructuras del Estado, principalmente en las áreas de seguridad, justicia y militares. Esto ha llevado a la expansión de los “estados de excepción” no declarados, pero vigentes en la práctica, por la sistemática presencia de fuerzas militares en zonas del país donde se aplican las estrategias de combate al narcotráfico. Así, la presencia semipermanente de las Fuerzas Ar- madas en el resguardo del orden público desde hace casi veinte años ocasiona que éstas actúen sin controles efectivos, lo que favorece la posibilidad de que se produzcan violaciones a los derechos humanos, precisamente porque operan con impunidad, como producto que son de las instituciones de seguridad conformadas durante el siglo එඑ, propias de un sistema político no democrático.18 Investigadores del CIDE elaboraron un “índice de letalidad” que indica que, en combate, se observa gran superioridad de las fuerzas armadas frente a las células criminales, lo que lleva a la hipótesis de que las bajas entre el bando criminal fueron en realidad ejecuciones extraju- diciales.19 Mando Ònico o Miඑto En México, desde 2006, diversos analistas han planteado la disolución de los cuerpos de poli- cías municipales para construir “mandos únicos” estatales como camino a la profesionalización y a la construcción de capacidades para controlar al crimen organizado y de alto impacto. Tam- bién se les conoce como “mandos mixtos”. El problema es qué hacer con aquellos cuerpos po- liciacos que se ubican en el nivel intermedio. O sea, en las grandes ciudades del país, en donde históricamente se han conformado algunas policías con tamaño y capacidades propias de una corporación profesional. Si observamos el panorama demográfico de las grandes urbes nacio- nales, advertimos que las corporaciones policiacas en su seno no son fácilmente sustituibles por mandos supramunicipales. 16 Eduardo Guerrero, “Cómo reducir la violencia en México”, Nexos, núm. 395, noviembre de 2010, en: . 17 Mariclaire Acosta, Superar la impunidad: hacia una estrategia para asegurar el acceso a la justicia en México, Centro de Investigación y Docencia Económicas, Ciudad de México, 2011, p. 52. 18 Ibid., p. 70. 19 Catalina Pérez Correa, Carlos Silva Forné y Rodrigo Gutiérrez Rivas, “Índice de letalidad. Menos enfrentamientos, más opacidad”, Nexos, julio de 2015, en: . 137 Los seis modelos policiacos en México y el debate sobre la seguridad pública De esta manera, en México la problemática se incrementa porque existe una especie de “mode- lo híbrido” de policía, donde coexisten la Policía Federal, explícitamente creada y fundada en 1999 para hacer frente a una delincuencia cada vez más peligrosa y organizada, a la cual las corporacio- nes municipales no tenían capacidades reales de contener; las policías de investigación federales (al interior de la Policía Federal y en la Procuraduría General de la República); las policías estatales (de investigación judicial y de prevención); y las municipales, para la contención de los delitos del crimen no organizado ni de alto impacto. Estas policías responden a cuatro funciones: • Represión del delito • Mantenimiento del orden • Auxilio y asistencia social • Prevención del delito20 Entre los problemas que afectan la estructura de las corporaciones están su dispersión geo- gráfica, pues el 90.3 por ciento de los policías del país pertenecen a corporaciones estatales y municipales (cifra para 2008). Sin embargo, de los 2,454 municipios, 418 no cuentan con poli- cía; y en más de 1,200 las corporaciones tienen menos de veinte elementos. La cuarta parte de los policías municipales se concentra en las 25 corporaciones municipales más grandes, que se sitúan en 16 estados de la República. Además, estas corporaciones tienen “doctrina” de policía preventiva, para hacer frente a delitos comunes de bajo impacto en las calles. La Policía Federal se constituyó para dar salida a estos problemas. Su crecimiento desde 1999 no logró responder al desafío de enfrentar al crimen organizado, pero colabora en el esfuerzo. En 2006 contaba con aproximadamente siete mil efectivos. Hacia 2010 logró tener más de 35 mil miembros, integrados en seis divisiones: Fuerzas Federales; Seguridad Regional; Inteligencia; Investigación Científica, y Antidrogas.21 En el gobierno de Enrique Peña Nieto se agregó la sép- tima división, la Gendarmería. Este esfuerzo no ha logrado evitar el avance de los grupos crimi- nales del narcotráfico que alteran notablemente la seguridad pública, por lo que se debió reforzar con las Fuerzas Armadas mediante una estrategia de “militarización” descrita en páginas anterio- res. En México este fenómeno ha sido gradual, y se ha implementado de forma creciente desde el gobierno del presidente Ernesto Zedillo (1994-2000), con gran cantidad de reformas legales. Esta estrategia menosprecia las potencialidades de las policías municipales, aun cuando mu- chas de ellas se desempeñen de forma exitosa en muchas ciudades del país. Entre otros factores están la corrupción y la débil profesionalización, los salarios bajos, y estructuras basadas en liderazgos y lealtades personales, así como la politización, pues las corporaciones están sujetas a los cambios políticos cada tres años en los municipios. Aunque lo más importante es que la baja profesionalización, el casi nulo entrenamiento, y el armamento sencillo, de escaso poder de fuego, lleva a que los grupos criminales organizados tengan mucho mayor capacidad de com- bate que las propias policías municipales, sobre todo en poblados rurales y ciudades medianas y pequeñas, lo que facilita la cooptación forzosa de sus integrantes por temor y por la debilidad en cuanto a capacidad comparada con las bandas delincuenciales. El principal problema con el planteamiento generalizador del análisis de las deficiencias de las policías municipales es que se sostiene en la realidad de las más chicas, débiles presupuestalmente y de aquéllas ubicadas en zonas rurales. Esto deriva en que no se tome en cuenta a los cuerpos municipales ubicados en ciudades grandes, por ejemplo, las once ciudades con más de un millón de habitantes (Cuadro 1), que tienen un proceso de profesionalización y modernización similar al modelo profesional planteado en la propuesta de “mando único” desde el poder federal. 20 Octavio Rodríguez Ferreira, “La Policía Federal y el nuevo modelo de policía: análisis legislativo y consideraciones generales”, en David Arellano y Juan Salgado (coords.), 3olicta Federal una nueYa instituciyn para 0éxico, Centro Interamericano de Estudios de Seguridad Social-Secretaría de Seguridad Pública, Ciudad de México, 2012, p. 14. 21 Juan Salgado y y Miguel Quintana, “Construcción de las capacidades institucionales de la Policía Federal”, en ibid., p. 74. 138 Raúl Benítez Manaut La corporación policiaca más grande de México es la del Distrito Federal. Ésta cuenta con noventa mil integrantes, aproximadamente un policía por cada mil habitantes. Según el secre- tario de Gobierno del Distrito Federal, Juan José García Ochoa: “Es cuestión de hacer cuentas, pero estimamos que andará en alrededor de mil ciudadanos por cada policía, relación que pone a esta capital por encima de cualquier otro territorio del país. Pero no es sólo por tener el mayor número de policías, sino que se tiene una estrategia muy definida, sistema de videovigilancia y acercamiento con los vecinos en materia de seguridad pública”.22 La policía de la Ciudad de México opera de forma real bajo el esquema de mando único, debido a que no tiene municipios, sino delegaciones, que no pueden tener su policía de forma autónoma. Este modelo es el que implícitamente se quiere implementar en todo el país. El pro- blema es que la realidad socioeconómica, territorial y política de la Ciudad de México es distinta al resto de la nación, lo que hace difícil exportar su modelo policíaco, sobre todo a ciudades de menos de un millón de habitantes, poblados rurales y comunidades indígenas. Además, esto no obsta para que la ciudad también tenga graves problemas de seguridad no resueltos.23 Entre los más relevantes están la corrupción endémica la existencia de “hermandades” (mafias de comandantes que controlan la corporación); una imagen muy devaluada del policía sobre sí mismo; y estadísticas de criminalidad que carecen de cálculos reales sobre las “cifras negras” de los delitos, por lo cual los números oficiales desvirtúan la realidad del crimen en la gran urbe.24 Los ඉaradigmas ඉoliciacos: entre la militarizaciඬn y la mano dura vis a vis la ඉrevenciඬn y la seguridad ciudadana Respecto de la estructura de los cuerpos de policías municipales, estadísticas proporcionadas por la Secretaría Técnica del Consejo de Coordinación para la Implementación del Sistema de Justicia Penal (Setec), el estado de la Fuerza en el país es de 351 mil 567 uniformados estatales y locales a mediados de 2015. La Setec debe capacitar a este universo de policías para adaptarse al cambio constitucional que introduce los juicios orales.25 Se estima que este organismo es el encargado de vincular el nuevo sistema de justicia penal con las corporaciones policíacas. El desarrollo hacia mediados de 2015 era el siguiente: seis estados ya aplicaban el nuevo sistema al 100 por ciento, mientras que 25 y el Distrito Federal lo hacían de forma parcial, teniendo en cuenta que la misma Setec estima que el personal del sistema judicial y policiaco no tienen la capacitación para aplicarlo con eficacia, además de la gran deficiencia en la disponibilidad de recursos.26 Así, la guerra contra las drogas le dio prioridad a la mano dura, en detrimento de los con- ceptos de seguridad ciudadana, poniendo a los derechos humanos en segundo lugar (contra la prioridad que les otorga la Constitución, al incluirlos en el Artículo Primero). De esta manera, al desplegar la mano dura, el gobierno federal optó por la persecución de muchos delitos que antes eran “tolerados” para no alterar el orden y la paz social. Así, perseguir el delito se volvió un tema confuso, pues se determinó la persecución a toda costa, lo que modificó los equilibrios entre militares, policías y ciudadanía. 22 Entrevista con Juan José García Ochoa, “Vigilan 90 mil policías el D. F.”, en La Jornada, 29 de enero de 2013. 23 Arturo Alvarado, (l tamaxo del infierno 8n estudio sobre la criminalidad en la ]ona metropolitana de la Ciudad de México, El Colegio de México, Ciudad de México, 2012. 24 Elena Azaola, Crimen, castigo y violencias en México, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropo- logía Social, Ciudad de México, 2009. Véanse en particular los capítulos: “Las debilidades de la fuerza pública de la Ciudad de México”, pp. 53-74; e “Imagen y autoimagen de la Policía en la Ciudad de México”, pp. 75-92. 25 Reforma, “Debilitan los policías los juicios orales”, Ciudad de México, 23 de agosto de 2015. 26 Reforma, “Retrasan fondo para la oralidad”, 27 de agosto de 2015. Declaraciones de la secretaria técnica de la Setec, María de los Ángeles Fromow. 139 Los seis modelos policiacos en México y el debate sobre la seguridad pública De esta forma, poco a poco se fue configurando una especie de “acorralamiento” y “estig- matización” de las policías municipales, por una supuesta incapacidad para profesionalizarse y obtener capacidades para combatir al delito de alto impacto del narcotráfico. Así, en el gobierno federal se expandió la idea de construir un “Nuevo Modelo Policial”, que sólo contemplaba y le otorgaba capacidades a la Policía Federal, y a corporaciones grandes como la Secretaría de Seguridad Pública del Distrito Federal. Este “nuevo modelo” se basaba en la investigación cien- tífica de los delitos y en la inteligencia policial. Sus bases son:27 • Terminar con la división entre policías preventivas y de combate criminal • Conferir a las policías preventivas facultades de investigación • Transitar del modelo reactivo de policía a uno basado en la inteligencia • Generar de forma homogénea los insumos clave de información criminal que requieren los procesos de inteligencia policial • Modificar el marco normativo para adaptar la acción policiaca con el sistema penal • Fortalecer las estructuras de la Policía Federal. Este “nuevo modelo” se contradice con la Constitución, en cuanto supone la imposibilidad de que sea desplegado por las policías municipales, además de que aleja la doctrina policiaca de los concep- tos de “seguridad ciudadana”, más cercanos a la filosofía garantista de la Carta Magna mexicana. El 27 de noviembre de 2014, el presidente Enrique Peña Nieto propuso diez medidas para implementar una profunda reforma policiaca, en lo que se considera como su Plan de Legalidad y Justicia:28 Primera: La Ley contra la Infiltración del Crimen Organizado, la cual establecerá que la Federa- ción asuma el control de los servicios municipales o se disuelva un ayuntamiento cuando existan indicios de que está involucrado con la delincuencia organizada; Segunda: Se redefinirán las competencias de cada autoridad de cara al delito Tercera: Creación obligatoria de las policías estatales únicas, por lo cual se elaborará un nuevo modelo policiaco en 32 grupos sólidos; Cuarta: Se acelerará el establecimiento de un número telefónico único para emergencias, a nivel nacional, que permitirá a los mexicanos contar con un medio eficaz para pedir auxilio en casos de urgencia. Se buscará que este número sea el 911 por ser el más reconocido a nivel mundial; Quinta: Formar un registro de clave única de identidad, para facilitar los trámites; Sexta: El gabinete de seguridad implementará un operativo especial en la zona de Tierra Caliente, en los estados de Michoacán y Guerrero; Séptima: Enviará, en el próximo periodo ordinario de sesiones del Congreso de la Unión, una amplia agenda de reformas para mejorar la justicia cotidiana; Octava: Fortalecerá los instrumentos para proteger los derechos humanos, detallando acciones contra la tortura y las desapariciones forzadas, e impulsando la localización de personas. Se for- talecerán los protocolos y procedimientos para que en casos de tortura, desaparición forzada y ejecución extrajudicial, las investigaciones sean oportunas, exhaustivas e imparciales. Se estable- cerán indicadores adicionales en materia de derechos humanos, en coordinación con la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh) y organizaciones de la sociedad civil; Novena: Promoverá la pronta aprobación de las diversas leyes y reformas para combatir la corrupción; Décima: Se fortalecerán los principios del gobierno abierto en la Administración Pública Federal. En este marco, instruyó a la Secretaría de la Función Pública a desarrollar un portal de información sobre los proveedores y contratistas de toda la Administración Pública Federal. 27 Genaro García Luna, Para entender el Nuevo Modelo de Seguridad para México, Nostra, Ciudad de México, 2011, p. 24. 28 Excélsior, “Conoce las diez medidas que anunció eඉn en materia de justicia”, 27 de noviembre de 2014. Esta propues- ta se sometió a la Cámara de Diputados en la Legislatura que inició el primero de septiembre de 2015. 140 Raúl Benítez Manaut Estas medidas las postuló el presidente a raíz de la grave crisis de derechos humanos producto de la muerte de 43 estudiantes en Iguala, donde la responsabilidad se le atribuye al alcalde de la ciudad y a la complicidad de la Policía Municipal con el grupo criminal conocido como “Guerreros Unidos” en el estado de Guerrero. Este planteamiento supone que la grave crisis de seguridad pública existente en los estados de Michoacán, Guerrero y Tamaulipas es potencialmente similar en otras entidades del país, lo que no necesariamente es real. Por ello, el diagnóstico del presidente se desprende del “peor escenario”, y no analiza la diversidad de realidades y los distintos niveles de profesionalización existentes en otros estados y municipios. En otras palabras, la impunidad y las violaciones a los derechos humanos, si bien son un grave problema en México, no están causadas por las estructuras policiacas en sí mismas, sino por deficiencias en las instituciones de impartición de justicia y por el abuso de autoridad de los mandos políticos. En este sentido, los cuerpos policiacos municipales son un reÀejo de las estructuras de las cuales dependen, como son los presidentes municipales, y de éstos deriva su profesionalidad o, por el contrario, el nivel de corrupción y sus deficiencias. De esta manera, en México se está consolidando la tendencia de la militarización y la mano dura, que se observa en el desarrollo de las fuerzas federales, en detrimento de los esquemas de prevención que impulsen el paradigma de la seguridad ciudadana. Este último sólo es posible con policías profesionales de “proximidad social”, que conozcan la localidad donde operan, sus problemas y a sus pobladores. Seguridad ඉනblica, justicia ඉenal y nivel de criminalidad Una de las mayores incongruencias del sistema institucional mexicano es que tiene divididas en el seno del Estado tres funciones que están íntimamente vinculadas: la seguridad pública, el sistema de impartición de justicia y el combate al crimen. Los tres niveles, en las estructuras que los involucran, están penetrados por la corrupción en su modus operandi cotidiano. A ello se le agregan las débiles capacidades de las policías de investigación, tanto en inteligencia como en capacitación de investigación criminalística. La corrupción tiene distintas modalida- des que van desde la aceptación de dinero; los desvíos de recursos públicos; la intervención en procesos judiciales el tráfico de inÀuencias, etcétera.29 Debido a la presencia de la co- rrupción es que tanto la criminalidad común como la organizada logran penetrar las diversas estructuras de gobierno con facilidad. Esto perjudica directamente a la población y expande la violencia, pues la modalidad de acción del crimen organizado es precisamente atemorizar a las organizaciones criminales competidoras, a los funcionarios del Estado que los combaten y a la población que vive en lugares de alta incidencia de actividades criminales.30 La pene- tración del crimen en estructuras de gobierno dificulta la acción policiaca, pues los tomadores de decisiones pueden ordenar la inmovilización de las fuerzas de policía o, incluso, en casos extremos, la coparticipación, como sucedió en diversos municipios de Michoacán, Tamauli- pas y Guerrero. En junio de 2008 entró en vigor la “Reforma Constitucional de Seguridad y Justicia”, que modificó de manera sustancial diez artículos de la Carta Magna. Se pasará gradualmente de un modelo inquisitivo a uno acusatorio de justicia penal, de acuerdo con los principios de derechos humanos que se incluyen en el Artículo Primero de la misma. La sustancia de esta reforma es transitar hacia juicios orales para acelerar la administración de la justicia. Se diseñó un pro- 29 Cristina Rojas Rodríguez, “Corrupción: eje fundamental sobre el que descansan las formas de crimen organizado”, en: , consultado el 30 de mayo del 2011. 30 John Bailey, Crimen e impunidad. Las trampas de la seguridad en México, Random House, Ciudad de México, 2014, p. 275. 141 Los seis modelos policiacos en México y el debate sobre la seguridad pública grama para llegar a junio de 2016 como fecha definitiva para que los 32 estados pusieran en práctica la reforma.31 El sistema de justicia penal acusatorio oral se fundamenta en el predominio de los derechos esenciales de las víctimas y las personas imputadas, creando nuevas figuras y mecanismos pro- cesales, como los servicios previos al juicio; los medios alternativos de resolución de controver- sias; las suspensiones condicionales del proceso a prueba; y los procedimientos especiales. Todo lo anterior debe traducirse, con la reforma, en mayor transparencia y eficiencia, a un menor costo en recursos públicos, reducción del tiempo del proceso y menor erogación para las partes implicadas en el conÀicto penal. La parte nuclear de la reforma se centra en el principio de presunción de inocencia (Artículo 20 constitucional), donde se establecen los derechos de las personas víctimas e imputadas de delito. También se incluyen elementos como la reparación del daño, la seguridad personal de los acusados y el resguardo de su identidad y de sus datos personales.32 Uno de los problemas principales de la reforma es la falta de capacitación policiaca para adecuarse a sus preceptos. Ello se debe a que en México la mayoría de los delincuentes son capturados “en Àagrancia”, donde generalmente es un oficial quien los detiene. Sin embargo, el mismo policía no tiene entrenamiento para resguardar las pruebas y la escena del crimen, lo cual muchas veces deriva en juicios deficientes. Para el efecto, la Policía Federal, en sus acciones de capacitación ha implementado cursos para preparar a sus integrantes en la materia de juicios orales. El problema con los juicios orales es que responderán, en teoría, a actos realizados por la criminalidad asociada con delitos comunes, pero cuando la seguridad de la población principal- mente está afectada por delitos de alto impacto en muchas regiones del país, exponer tanto a los policías como a los ciudadanos-víctimas, cara a cara, con los miembros de organizaciones criminales organizadas, puede ser muy peligroso. Este dilema no está resuelto en la reforma penal. Además, el país registra una crisis de derechos humanos, donde un ciudadano, cuando ha sido víctima de un delito realizado por un funcionario público, lo ha sido también de un agravio de derechos humanos. Ante ello los jueces, debido a las prácticas de impunidad, tendrían la tendencia de favorecer a la autoridad y no al ciudadano. Desde 2015, en México las instituciones de seguridad del Estado en los tres niveles de gobierno viven diferentes desafíos. Existen cuestionamientos sobre violaciones de derechos humanos; y se duda de su integridad, pues constantemente aparece información sobre vínculos de policías con organizaciones criminales. En el nivel federal también quedó en evidencia una crisis desde el escape a inicios del mes de julio de ese año del criminal “El Chapo” Guzmán del penal del Altiplano, ubicado en el Estado de México, debido a que si el delincuente más poderoso del país se puede escapar del que hipotéticamente es el lugar más resguardado, signifi- ca que no hay autoridad que no sea potencialmente corrupta. Un dato muy importante es que la recaptura del capo el 8 de enero de 2016, realizada en su etapa final por integrantes de la Policía Federal, demostró las capacidades profesionales de esta última, además de que vale la pena mencionar que los policías federales involucrados no respondieron a la oferta de corrupción realizada por el líder criminal.33 31 Opinión de José Ramón Cossío, “La incierta reforma penal”, en El Universal, Ciudad de México, 22 de febrero de 2011. 32 “Reforma constitucional en materia de justicia penal y seguridad pública (proceso legislativo)”, Ciudad de México, 18 de junio de 2008, en . 33 Véase: , 8 de enero de 2016. 142 Raúl Benítez Manaut Conclusiones El paradigma de la seguridad pública y ciudadana en México oscila entre seis modelos policiacos: Modelo 1: Militarización directa de los cuerpos de seguridad pública, mandos, comandantes y efectivos. Está basado en la “contención del delito”, empleando la fuerza estratégica del Es- tado. Implica la aceleración de los “mandos únicos” y/o “mixtos” y que éstos sean comandados en su mayoría por militares en activo o en retiro. Incluye el despliegue de efectivos militares en estados con altos niveles de presencia del crimen organizado, por ejemplo en Michoacán de 2013 a 2016. Un ejemplo de este paradigma se desarrolló en Veracruz con éxito, implementado por la Secretaría de Marina, para contener la elevada presencia de Los Zetas, entre 2009 y 2012. Este modelo conlleva riesgos de violaciones a los derechos humanos.34 Modelo 2: Militarización y/o profesionalización a nivel de doctrina policiaca y educativa, con mandos policiacos y/o militares. Los efectivos serían policías civiles, pero semimilitariza- dos en doctrina y entrenamiento, desarrollando mandos únicos (o mixtos) estatales, e incluso municipales, también militares, sobre todo en ciudades muy pobladas. Esta modalidad se ha implementado en muchos estados y ciudades, con éxitos y fracasos según las circunstancias, desde los años noventa. Un ejemplo de fracaso fue la militarización de la policía en Iztapalapa, Distrito Federal, en 1996-1997. Casos exitosos se han desarrollado en Tijuana, Ciudad Juárez y en el estado de Nuevo León, particularmente en la ciudad de Monterrey, ante la violencia del grupo de Los Zetas. Este modelo se basa en la construcción de una “Fuerza Civil” a nivel mu- nicipal.35 Es clave para el éxito de este modelo el desarrollo profesional de la Policía Federal, como ha venido sucediendo. Modelo 3: Profesionalización de los cuerpos policíacos; “mandos únicos” en algunos es- tados con elevada crisis de seguridad (como Morelos) mandos unificados con comandantes policiacos no militares, pero con elevada profesionalización. El ejemplo exitoso es la Ciudad de México, que cuenta con un “mando único” y 16 mandos territoriales. Esta propuesta se adapta al planteamiento del presidente Enrique Peña Nieto de noviembre de 2014. Donde se ha comen- zado a instrumentar ya recibe grandes cantidades de recursos financieros para sus centros de Co- mando y Control y para capacitación. Es el caso del C-5 del estado de Morelos a partir de 2013. Modelo 4: Profesionalización de los cuerpos policiacos municipales, sin subordinación a “mando único”, pero con cooperación con la Federación (tanto con la Policía Federal, como con las Fuerzas Armadas), con los gobiernos estatales y con otros municipios, principalmente los vecinos. Este nivel desarrolla doctrinas mixtas o híbridas, tanto de contención en algunas de sus unidades (por ejemplo, antimotines), como de impulso de la inteligencia como herramienta para emplearse en la acción policiaca. También este modelo híbrido contiene elementos de la doc- trina de la prevención, y se impregna de las ideas de la seguridad ciudadana y de los derechos humanos, sin escatimar la eficiencia policiaca. Se cuenta con academias de formación policial, y se acepta e incorpora la presencia de consejos ciudadanos que tienen un rol de cooperación y de supervisión. Reciben elevados montos de recursos federales para su profesionalización. Ejem- plos de este modelo se han desarrollado en ciudades de más de un millón de habitantes, como León, Tijuana y Ciudad Juárez. Modelo 5. Desarrollo de policías comunitarias. Predomina en comunidades indígenas y ru- rales, por el alto índice de criminalidad común y organizada y de corrupción, o falta de control (vacío o deformación de las policías municipales y estatales, y en muchos casos se han dado vínculos directos con grupos del crimen organizado, como en Guerrero y Michoacán). Hay 34 Carlos Silva, Catalina Pérez Correa y Rodrigo Gutiérrez, “Uso y abuso de la fuerza letal por parte de las fuerzas federales en enfrentamientos con presuntos miembros de la delincuencia organizada”, Instituto de Investigaciones Jurídicas, Universidad Nacional Autónoma de México, Ciudad de México, septiembre de 2011. 35 Este modelo se ha intentado replicar en otros estados, como por ejemplo, en Coahuila. Véase: http:ZZZ.elfi- nanciero.com.mx/nacional/coahuila-replicara-en-2016-el-modelo-de-fuerza-civil-de-nuevo-leon.html>; y . 143 Los seis modelos policiacos en México y el debate sobre la seguridad pública localidades en Guerrero, Michoacán y Oaxaca que han desarrollado este modelo como opción. Éste no es colaborativo, no es profesionalizante, pero sí incluye una elevada participación de los habitantes. Sus mandos se eligen de forma “democrática” mediante asambleas. Los policías no están armados en la mayoría de los casos, o su armamento es precario, pero impiden la libre circulación de personas ajenas a las poblaciones. El caso más conocido es el del poblado de Cherán, en Michoacán. En estados de alta densidad de comunidades indígenas, como Guerrero, Oaxaca y Chiapas, estas policías se basan en leyes que reconocen los “usos y costumbres” del lugar. Estos cuerpos policiacos no son reconocidos por los gobiernos federal y estatales, y en ocasiones el primero ha buscado su disolución, con éxitos y fracasos en este esfuerzo. Modelo 6: Desarrollo de grupos paramilitares de autodefensa. Esta opción tiene larga histo- ria en México, a nivel microcomunitario rural. Sin embargo, en el estado de Michoacán, desde 2012 se desarrollaron como medida de defensa ante la incapacidad de los gobiernos federal y estatal de proteger a la población ante la presencia abrumadora de La Familia Michoacana y de Los Caballeros Templarios. Significa la aparición de “gobiernos colapsados” ante la presencia criminal, y “fallidos” en los niveles municipal y estatal. Están cooptados y corrompidos por el crimen organizado. Las “autodefensas” lanzaron su “ofensiva” militar en enero de 2013 con un gran poder de fuego, e incluso sus integrantes mostraron entrenamiento y capacidades castrenses. Su acción en un inicio fue positiva para cambiar la correlación de fuerzas contra los grupos criminales. La calidad de su armamento significó un gran desafío para las fuerzas gubernamentales. Una de las estrategias del Estado es su cooptación e institucionalización. Para los gobiernos federal y estatal, en Michoacán la estrategia es la disolución gradual, recuperar la presencia de la Policía Federal, y reconstruir las policías estatal y municipales. Estos seis modelos de organización de la seguridad pública representan la complejidad del resguardo del orden público en México. Dirigir hacia los extremos (modelos 1 o 6) la organi- zación policial deriva en graves conÀictos. En el caso del modelo 1, ni el Ejército ni la Armada están dispuestos, como instituciones de defensa y seguridad nacional, a desviar sus misiones principales de forma permanente, por lo que el esquema de su presencia es la cooperación y la coadyuvancia, de preferencia en ciudades o territorios rurales de alta incidencia de organiza- ciones criminales, donde las policías municipales o estatales han perdido el control. El extremo de formación de grupos paramilitares altamente equipados (modelo 6) es muy peligroso tanto para la población, como por lo que significa la pérdida de control del Estado sobre los territorios donde operan. En este caso la ausencia del Estado de derecho es casi total. Una de las razones que explican por qué las Fuerzas Armadas han intensificado su presencia en casi todo el territorio nacional es la falta de responsabilidad de los gobernantes en las escalas estatal y municipal, a los cuales se les facilita “solicitar” al gobierno federal el despliegue de efectivos militares en vez de asumir el compromiso de construir verdaderos cuerpos policiacos profesionales, sean estatales o municipales. Ello implicaría una etapa de transición, donde los militares participen temporalmente en el resguardo de la seguridad pública, pero a la par cola- boren en la profesionalización policiaca estatal e incluso municipal. Sólo así se podrían retirar a sus funciones básicas de defensa. Se puede concluir que no hay consenso en el seno del gobierno federal, ni conciencia en muchos gobiernos estatales y municipales, del peligro de radicalizar las salidas en favor de la acción de las Fuerzas Armadas (modelo 1), o que el cansancio de la población conduzca a la au- togestión en seguridad (modelos 5 o 6). En otras palabras, no está claro si se quieren “militares con dedicación policiaca”, o “policías con formación y estructura militar”. Tampoco está claro en las estructuras gubernamentales el nivel de profundidad que se espera de la participación de la población, que puede variar entre tener un grado aceptable de presencia colaborativa (modelo 4), y correr el riesgo de la autogestión en seguridad (modelos 5 o 6). Estas dos últimas opcio- nes debilitan la soberanía del Estado en su conjunto y se podría hablar de “Estado incapaz” en materia de seguridad, donde toman el control de ella directamente, o bien los militares o bien 144 Raúl Benítez Manaut la población. En muchos países donde se han desarrollado cuerpos nacionales profesionales de policía, como Chile, Argentina, Colombia, España, Francia o Italia, el modelo 2 es la mejor opción, incluso para sustituir a las Fuerzas Armadas. En el caso de México, se concentra el es- fuerzo en el desarrollo de las capacidades de la Policía Federal. 145 Debilidades institucionales en el Sistema de Prevención y Combate al Lavado de Dinero en México, 2012-2016 Keyla Vargas1 Introducciඬn La exposición pública sobre los casos de corrupción, malversación de fondos, conÀicto de inte- reses y participación de funcionarios en los esquemas financieros de la delincuencia organizada en México ha traído a la reÀexión el análisis sobre las capacidades de las autoridades para prevenir y combatir la circulación de recursos de procedencia ilícita, dentro o fuera del sistema financiero. Desde finales de los noventa, el combate al lavado de dinero, definido como “el proceso que procura justificar legalmente e incorporar al Àujo económico capitales de origen ilegal, crean- do una simulación transaccional-operativa que permita ver los Àujos de dinero ilegales como legales”,2 fue reconocido como una medida estratégica para reforzar la seguridad en México por su relación directa con la proyección de las organizaciones dedicadas al narcotráfico. Sin em- bargo, con el paso del tiempo el tema ha llegado a ocupar un lugar específico en programación y presupuesto federales, de tal manera que actualmente se le destina un espacio dentro del eje México en Paz, del Plan Nacional de Desarrollo.3 En el caso de la administración del presidente Enrique Peña Nieto, se identifican dos tenden- cias en la respuesta del gobierno federal a este fenómeno delictivo. Ambas descansan en el for- talecimiento de la estrategia nacional para la prevención y el combate al lavado de dinero desde las instituciones que la operan. La primera consiste en la asignación de funciones específicas al Sistema de Administración Tributaria (SAT) para la supervisión de quienes realicen actividades y ejerzan profesiones consideradas “vulnerables”. La segunda, atiende al robustecimiento de la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF) conforme a los acuerdos y estándares de organismos internacionales especializados de los cuales México es miembro, como el Grupo de Acción Financiera Internacional (GAFI). El presente artículo propone, inicialmente, revisar suscintamente los cambios realizados por las instituciones que integran el sistema nacional de prevención y combate al lavado de dinero durante la implementación de las reformas en materia de cooperación interinstitucional. En segundo lugar, se evaluarán los resultados con respecto a las capacidades de procuración de justicia y los alcances de la coordinación entre las principales instituciones. Por último, se plan- tearán los retos a enfrentar desde la lógica de la estrategia nacional para incidir eficazmente en la disminución del fenómeno, desde la respuesta de las autoridades a la investigación publicada por el Consorcio Internacional de Periodistas, conocida como Los papeles de Panamá. En las conclusiones se menciona que el sistema de control de activos es débil, entre otras razones por la falta de voluntad política para combatir la corrupción y hacer más eficientes los mecanismos de supervisión y vigilancia. 1 Integrante del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia (CASEDE). 2 Héctor D. Pérez Lamela, Lavado de dinero. Doctrina y práctica sobre la prevención e investigación de operaciones sospechosas, Lexis Nexis, Argentina, 2006, p. 13. 3 Presidencia de la República, Plan Nacional de Desarrollo 2013-2018, Ciudad de México, 2013, p. 31. 146 Keyla Vargas El ඉroceso del lavado de dinero Antes de entrar en materia, es preciso establecer las etapas en las que se divide el fenómeno para su atención. estas no llevan un orden específico, es decir, pueden traslaparse o repetirse en la medida en que el lavador lo requiera. Al final, el objetivo es hacer uso del dinero sin despertar sospechas sobre su origen ilícito: • Colocación, introducción o prelavado. Consiste en ingresar los fondos del delito al sis- tema financiero para ocultar su verdadero origen. • /aYado, estratificaciyn o dispersiyn. En esta etapa los criminales llevan a cabo transac- ciones financieras complejas, en las que participan individuos u organizaciones simu- lando operaciones legítimas. Una de sus metas es facilitar que el dinero se transporte o transfiera a otros puntos bajo el control de la organización, con el fin de interferir el seguimiento del Àujo de activos por parte de autoridades locales. • Integración o reconversión. Los delincuentes introducen el dinero a la actividad econó- mica formal para su libre uso por medio de instrumentos bancarios previamente creados o la conversión a efectivo. Mecanismos Cabe destacar que, por sus implicaciones, el lavado de dinero es una actividad criminal de carácter internacional que rebasa las fronteras territoriales y las estructuras financieras. Para ilustrar lo anterior, en el Cuadro 1 se muestra la sistematización de algunas de las prácticas más frecuentes, a las que puede recurrirse para blanquear activos. Cuadro 1 Eඃemplos de mecanismos para lavar dinero Operaciones ejecutadas al interior del país Dentro del sistema financiero ‡ Uso de sistemas bancarios nacionales • Operaciones de cuentas • Uso de casas de cambio ‡ Títulos de operaciones de crédito Fuera del sistema financiero ‡ Empresas ficticias ‡ Compraventa de inmuebles‡ Contratos reales o ficticios ‡ Establecimientos de prestadores de servicios ‡ Sociedades mercantiles Operaciones ejecutadas fuera del país Dentro del sistema financiero ‡ Paraísos fiscales ‡ Sociedades interpuestas ‡ Oficinas offshore Fuera del sistema financiero ‡ Contrabando de dinero Fuente: elaboración propia. 147 Prevención y combate al lavado de dinero Nocividad del lavado de dinero El efecto pernicioso de este delito comprende tres esferas principales: la económica-financiera, la política y la social. La primera responde a la contaminación de las estructuras de mercado de los países. Cuando se integran bienes de origen ilícito a las vías formales del comercio en una economía, no se obedece a una lógica de libre competencia que regula a los agentes económicos dentro de la legalidad.4 Es decir, el objetivo del lavador no es generar ganancias cuando ingresa sus bienes en la economía, sino dotarlos de una apariencia de licitud. En el mismo sentido, las consecuencias de esta actividad delictiva a gran escala se traducen en inestabilidad e incerti- dumbre en el sector financiero. Respecto de la segunda esfera, cuando existe un tejido social descompuesto, la impunidad y la corrupción son dinámicas presentes en la correlación entre criminales y autoridades. La gravedad deriva en que las últimas pueden optar por ser laxas en los controles y la vigilancia. Si actúan de forma condescendiente y Àexible podrán obtener beneficios a corto plazo, pero se vincularán gradualmente con el crimen organizado, aumentando su dependencia con las activi- dades que se desarrollan en este ámbito. La tercera esfera refiere a lo social, ya que el origen del lavado de dinero está determinado por una serie de situaciones ilícitas, desencadenadas a partir de condiciones de desorden y des- composición de las reglas orientadas a la convivencia armoniosa de las sociedades. Para su prevención y combate, en el marco de la Organización de las Naciones Unidas (ONU) se exhortó a los Estados para que sus “autoridades de administración, reglamentación y cum- plimiento de la ley, y demás autoridades encargadas de combatir el blanqueo de dinero, fueran capaces de cooperar e intercambiar información a nivel nacional e internacional”.5 Este razonamiento no es injustificado al revisarse algunas cifras globales. Por ejemplo, para 2013, el jefe en Colombia de la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), Bo Mathiasen, declaró que el lavado de dinero vinculado con el narcotráfico y otras formas del crimen organizado maneja cantidades cercanas a los 740 mil millones de dólares. Ahora bien, ¿dónde se ubica México en este contexto? De acuerdo con el Reporte 2015 de Global Financial Integrity, durante una década el país se ha mantenido como la tercera econo- mía con los mayores Àujos de dinero exportados, de los cuales no puede comprobarse su origen lícito (Cuadro 2). No sólo es alarmante la posición de México dentro del ranking, sino también el gradual in- cremento en el volumen de los Àujos, como se observa en el Cuadro 2. De manera coincidente, en 2004 se creó en México la uiൿ y, desde ese momento, el sistema nacional de prevención y combate al lavado de dinero ha experimentado numerosas reformas y cambios. ¿Cómo explicar estos resultados? 4 Eduardo Fabián Caparrós, “La prevención y represión del lavado de activos desde una óptica internacional compara- da”, en Fernando Pérez Noriega y Lucero Ramírez León (coords.), Memoria del Seminario Internacional sobre Co- rrupción y Lavado de Dinero, 9 de febrero de 2011, Instituto Belisario Domínguez-Senado de la República, Ciudad de México, 2011, pp. 61-74. 5 Asamblea General de las Naciones Unidas, Convención de las Naciones Unidas contra la Delincuencia Organiza- da Transnacional, Organización de las Naciones Unidas, Nueva . 148 Keyla Vargas Cuadro 2 Las cinco economías con los maඒores ൿluඃos ൿinancieros ilícitos 2004-2013 Millones de dólares País 2004 2005 2006 2007 2008 2009 China 81,517 82,537 88,381 107,435 104,980 138,864 Rusia 4,604 53,322 66,333 81,237 107,756 125,062 México 34,239 35,352 40,421 46,443 51,505 38,438 India 19,447 20,253 27,791 34,513 47,221 29,247 Malasia 26,591 35,255 36,554 36,525 40,779 34,416 País 2010 2011 2012 2013 Total China 172,367 133,788 223,767 258,640 1’392,276 Rusia 136,622 183,501 129,545 120,331 1’008,313 México 67,450 63,299 73,709 77,583 528,439 India 70,337 85,584 92,879 83,014 510,286 Malasia 62,154 50,211 47,804 48,251 418,540 Fuente: elaboración propia con datos de Dev Kar y Joseph Spanjers.6 Antecedentes de la estrategia ൿederal en materia de combate al lavado de dinero en Mඣඑico Durante la administración del expresidente Felipe Calderón Hinojosa, el gobierno federal de- sarrolló la “Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al Lavado de Dinero y el Financiamiento al Terrorismo”, en el marco del Acuerdo Nacional por la Seguridad, la Justicia y la Legalidad, publicado en el 'iario 2ficial de la Federaciyn el 25 de agosto de 2008. Dicha iniciativa tenía el propósito de minar el quehacer de la delincuencia organizada y otros fenó- menos criminales, impidiendo que dichos grupos hicieran uso de los Àujos de capital ilícito y resolviendo por la vía judicial los casos de alta relevancia de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo.7 Para cumplir estas metas, las acciones que contemplaban los cuatro ejes rectores de la estra- tegia -Información y organización Marco normativo Supervisión basada en riesgo y procedi- mientos eficaces y Transparencia y rendición de cuentas- fueron divididas entre tres instancias: el análisis financiero a cargo de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) por medio de la uiൿ la investigación criminal, encabezada por la Secretaría de Seguridad Pública (SSP) a través de la Policía Federal y la judicialización de casos por parte de la Procuraduría General de la República (PGR). Derivado del cumplimiento del eje “Marco normativo”, el Ejecutivo envió al Congreso de la Unión el proyecto de Iniciativa de Ley Federal para la Prevención e Identificación de Opera- ciones con Recursos de Procedencia Ilícita y Financiamiento al Terrorismo (LFPIORPI), la cual contemplaba la regulación de operaciones con dinero en efectivo, instrumentos monetarios y equivalentes el ajuste de tipos penales y la formalización de técnicas especiales de investiga- ción la integración de nuevos sujetos obligados al régimen de reporte de operaciones de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo así como reformas a la Ley de Extinción de Dominio. 6 Dev Kar y Joseph Spanjers, ,llicit Financial FloZs from 'eYeloping Countries , Global Financial Integrity, :ashington, diciembre de 2015, en: http:ZZZ.gfintegrity.orgZp-contentuploads201512IFF-UpdateB2015-Fi- nal-1.pdf!. 7 Gobierno Federal, (strategia 1acional para la 3reYenciyn \ el Combate al /aYado de 'inero \ el Financiamiento al Terrorismo, Ciudad de México, 2010, en: http:ZZZ.ssp.gob.mxportal:ebAppShoZBinary?nodeId BEA20 Repository814619archivo!. 149 Prevención y combate al lavado de dinero Gráfica 1 Actores relevantes en la prevenciඬn ඒ combate al lavado de dinero ඒ ൿinanciamiento al terrorismo Fuente: elaboración propia con datos de la Estrategia Nacional para la Prevención y el Combate al /aYado de 'inero \ el Financiamiento al 7errorismo, p. 8. La publicación el 17 de julio de 2013 en el 'iario 2ficial de la Federaciyn se vio directa- mente inÀuenciada por la intención del gobierno mexicano de resolver las observaciones reali- zadas en el “Informe de Evaluación Mutua” realizado en 2008 por el GAFI, el Grupo de Acción Financiera de Sudamérica (Gafisud) y el Fondo Monetario Internacional (FMI).8 Sobre la cooperación en materia de supervisión, la nueva Ley retomó las recomendaciones para eliminar el requisito que obligaba a la ඉgr a obtener un reclamo formal por parte de la shcඉ antes de iniciar juicio en un caso que involucre al sector financiero. De esta manera, el inicio de las investigaciones se agiliza y, con ello, el Poder Judicial puede ser convocado rápidamente. En este sentido, fue señalada la necesidad de establecer de manera formal grupos de trabajo conjunto donde se discutiera el mejoramiento e implementación de políticas y estrategias sobre prevención de lavado de dinero. Con respecto al sat, se enfatizó que su base de datos pudiera proporcionar a la uiൿ la infor- mación necesaria para fortalecer sus investigaciones y el análisis financiero con respecto a los reportes de inteligencia, en situaciones donde no existen los elementos suficientes para concluir que las actividades que se investigan se encuentran vinculadas al lavado de activos y el financia- miento al terrorismo, pero que sí pudieran estar vinculadas con delitos penales.9 El informe también arrojó que México no contaba con mecanismos eficaces de cooperación o coordinación entre la ඉgr y el Poder Judicial para instrumentar políticas conjuntas y llevar a cabo actividades destinadas a combatir la delincuencia organizada. Esta deficiencia se atribuía a “importantes diferencias de opinión sobre distintos temas”, en particular sobre el modo de resolver casos específicos al momento en que se dictaba la sentencia definitiva y que no habían sido debidamente atendidos en etapas anteriores del procedimiento penal. 8 Grupo de Acción Financiera, Grupo de Acción Financiera de Sudamérica y Fondo Monetario Internacional, Informe de (Yaluaciyn 0utua $nti /aYado de $ctiYos \ contra el Financiamiento del 7errorismo, 17 de octubre de 2008, en: http:ZZZ.hacienda.gob.mxinteligenciaBfinancieraevaluacionBmutuadocsBinfoB evaluacionBmutgafisudBs.pdf!. 9 Para conocer el mecanismo de difusión de información entre la uiൿ y el sat, véase el Informe de Evaluación Mutua, apartado “Divulgación de la información (c. 26.5)”, numerales 345-347, ibídem. Secretaría de Hacienda y Crédito Público (Unidad de Inteligencia Financiera) Detección de operaciones, situaciones patrimoniales o de negocios sospechosas Identificación de personas, actividades, origen y destino de los recursos Constatar las actividades ilícitas que justifiquen los recursos detectados Determinar vínculos con actividades u organizaciones cirminales Obtener sentencias condenatorias Decomiso de bienes de procedencia ilícita Secretaría de Seguridad Pública / Procuraduría General de la República Procuraduría General de a República 150 Keyla Vargas Acuerdo 092014: el sat como suඉervisor de actividades vulnerables Aunque la LFPIORPI no tiene una definición oficial sobre lo que considera “actividades vulnera- bles”, refiere a ellas como las actividades económicas susceptibles a ser utilizadas para la rea- lización de operaciones con recursos de procedencia ilícita por su naturaleza y características, el tipo de bienes o servicios que prestan o comercializan y su operación. Con la modificación a la Ley llevada a cabo por la actual administración en 2014, se facultó al sat como el supervisor directo de quienes realicen actividades vulnerables.10 De esta manera, es posible sistematizar y ampliar la documentación para identificar a los usuarios cuyos negocios operan fuera del siste- ma financiero. Primeros resultados El primer paso para instrumentar los cambios al marco legal fue aumentar el presupuesto des- tinado para las labores de inteligencia financiera. No obstante, al contrastar el otorgamiento de recursos entre la uiൿ con su contraparte en la ඉgr, se observa que la última no recibió una cantidad equiparable. De 2012 a 2013 el total del incremento que percibieron la uiൿ y la Unidad Especializada en Investigación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de Fal- sificación o Alteración de Moneda (ueiorඉi), fue de 92 millones 846 mil 608 pesos (Cuadro 3). Cuadro 3 Recursos asignados a la sඁcp ඒ a la pgr por aඪo ඒ unidad responsable en pesos Secretaría de Hacienda y Crédito Público Procuraduría General de la República Total anual Unidad responsable Unidad de Inteligencia )inanciera Unidad Especializada en Investigación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita y de )alsificación o Alteración de Moneda 2012 87¶490,439 78¶776,664 166¶267,103 2013 194¶438,820 64¶674,891 259¶113,711 2014 224¶865,607 63¶958,030 288¶823,637 2015 218¶962,817 69¶320,705 288¶283,522 2016 202¶938,135 69¶364,771 272¶302,906 Total por unidad responsable 928’695,818 346’095,061 Fuente: elaboración propia con datos del Presupuesto de Egresos de la Federación, 2012-2016. En términos generales, se observa que el presupuesto aprobado para la uiൿ no ha descendido de los 200 millones de pesos desde 2014 hasta la fecha, aunque hay presencia de pequeñas va- riaciones con tendencia a la baja. Sin embargo, la UEIORPI experimentó el proceso contrario, al disminuir sus ingresos por poco más de catorce millones de pesos. En cuanto al dinero total que fue asignado a cada unidad, la ueiorඉi registró menos del 40 por ciento de lo que tuvo la UIF. Los datos señalados permiten vislumbrar un desequilibrio en relación con el mantenimiento del sistema de prevención y combate de lavado de dinero, pues a pesar de que México ha cum- 10 El sat, en todo momento y de manera directa, podrá pedir a quienes realicen actividades vulnerables “proporcionar información y documentación que permita corroborar y acreditar la información de su alta y registro, debiéndose atender el requerimiento dentro de los cinco días hábiles siguientes al día en que se notifique”. Véase al respecto: “Acuerdo por el que se modifican las Reglas de Carácter General a que se refiere la Ley Federal para la Prevención e Identificación de Operaciones con Recursos de Procedencia Ilícita, publicadas el 23 de agosto de 2013”, Diario 2ficial de la Federaciyn, 24 de julio de 2014, gobierno federal, en: http:ZZZ.dof.gob.mxnotaBdetalle.php?codig o 5353818 fecha 24072014!. 151 Prevención y combate al lavado de dinero plido a nivel internacional con el requerimiento de fortalecer la uiൿ, se ha desvinculado la parte operativa de la estrategia que corresponde a la procuración de justicia. Cuadro 4 Resultados de la coordinaciඬn entre entidades del Sistema de Prevenciඬn ඒ Combate al Lavado de Dinero ඒ )inanciamiento al Terrorismo Secretaría de Hacienda y Crédito Público uiൿ) Procuraduría General de la República Periodo Denuncias presentadas Sujetos involucrados Averiguaciones previas iniciadas Averiguaciones despachadas Personas detenidas Personas consignadas Sentencias condenatorias Diciembre de 2012- julio de 2013 40 110 126 88 61 86 10 Septiembre de 2013- julio de 2014 74 465 289 194 79 176 18 Septiembre de 2014- julio de 2015 79 585 181 116 14 172 14 Fuente: elaboración propia con datos del primer, segundo y tercer informes de labores de la Procuradu- ría General de la República, 2013-2015 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2014-2015. En el Cuadro 4 se conjuntan las acciones de cooperación interinstitucional de la uiൿ y la ඉgr. Como centro de inteligencia, la primera está facultada para presentar denuncias a la segunda por probable comisión del delito de lavado de dinero. El último informe de la administración ante- rior reportó un total de 32 denuncias.11 Entre los años 2012 y 2015, desde la shcඉ se presentaron 124 denuncias nuevas, con 575 sujetos involucrados. En primera instancia, al contrastar este dato con las averiguaciones previas que han sido iniciadas por la ඉgr, se afianza el argumento de que el fortalecimiento presupuestal de la uiൿ sí se ha traducido en resultados respecto de la labor de investigación que lleva a cabo la ueiorඉi. El problema con tal afirmación es la diferencia que existe entre las averiguaciones que no supe- raron la etapa de registro de folio y aquellas que fueron despachadas, es decir, que contaron con los elementos suficientes para llevar el caso ante un juez. Un total de 198 averiguaciones previas iniciadas se encuentran en esta condición, lo que equivale a poco más del total de las que abrieron expediente en el periodo 2013-2014. Aunque en los documentos oficiales no se especifica cuántas de las averiguaciones despachadas fueron emitidas por la uiൿ, lo cierto es que la inversión de personal, tiempo y fondos para revisar, co- tejar y construir los casos de las averiguaciones previas es elevada y poco fructífera si no logra llevarse a juicio. Existe registro de que durante el periodo de 2013 a mayo del 2015 la UEIORPI presentó siete averiguaciones previas consignadas en coordinación con la Subprocuraduría Es- pecializada en Investigación de Delincuencia Organizada (SEIDO).12 Ahora bien, los pasos siguientes corresponden a las capacidades del personal de la UEIORPI para llevar a proceso las averiguaciones. Un dato relevante es el aumento de personas que pasan del estado de “detención” a “consignación”. De nueva cuenta, la información que presenta el Informe de labores de la PGR no deja claro si el número de personas consignadas se refiere a aquellas personas que recibieron este estatus en el periodo especificado. Aunque incompleta, 11 Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Sexto Informe de Labores, 2011- 2012, Ciudad de México, 2013, p. 162. 12 Subprocuraduría Jurídica y de Asuntos Internacionales, “Entrega de información en medio electrónico”, Oficio SJAI DGAJ105962015, Folio 0001700265215, Ciudad de México, 27 de agosto de 2015. 152 Keyla Vargas la información arroja indicios sobre una creciente cantidad de personas que ya se encuentran privadas de su libertad para efectos del desarrollo del juicio, lo cual impide que puedan fugarse. Esta importante labor también es exclusiva del personal de la PGR. Finalmente, el número de sentencias condenatorias no resulta alentador. A lo largo de tres años, de 596 averiguaciones previas iniciadas y 398 llevadas ante el juez, han derivado única- mente 42 sentencias. Traducido en porcentajes, solamente el 7 por ciento de las averiguaciones iniciadas por posible comisión del delito de operaciones con recursos de procedencia ilícita termina el proceso. Los papeles de panamá El 3 de abril de 2016 el Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación (CIPI) hizo pú- blica información relativa a documentos provenientes del despacho MossacN Fonseca, con sede en la República de Panamá, en los cuales se ofrece una relación de personas físicas y morales que evaden la imposición fiscal en más de 200 países (Cuadro 5) por medio del uso de compa- ñías offshore.13 La postura del SAT frente a esta publicación fue la de “analizar y verificar en sus bases de datos institucionales la información que permitiera configurar elementos objetivos para determinar el ejercicio de facultades y acciones a que hubiere lugar”.14 Cuadro 5 Territorios a los ඊue reൿiere la inൿormaciඬn publicada por el Conseඃo Internacional de Periodistas de Investigaciඬn vinculada con personas ൿísicas ඒ morales meඑicanas América Europa Asia Oceanía Èfrica ‡ Caribe (3) ‡ Centroamérica (1) ‡ Sudamérica (2) ‡ Norteamérica (2) • Mancomunidad de Naciones (7) ‡ Resto de Europa (4) 3 1 1 Total: 2 Murisdicciones Fuente: elaboración propia con datos del Servicio de Administración Tributaria.15 Derivado de la evidencia en el análisis de los documentos divulgados con la información de la autoridad fiscal se identificó la relación, directa, indirecta o como prospectos de clientes con el despacho panameño, de 311 sujetos, divididos en 280 personas físicas y 31 personas morales. Destaca que en los registros disponibles respecto del avance en el análisis del comportamiento fiscal de los sujetos mencionados (Cuadro 6), el monto por defraudación fiscal recaudado, tan sólo como resultado de la investigación del Consorcio Internacional de Periodistas, asciende a 405.6 millones de pesos, prácticamente el 64 por ciento del monto total por defraudación fiscal acumulado desde enero del 2016. 13 Este tipo de compañías se caracterizan por no tener una presencia real, empleados ni productos. Operan desde un apartado postal, centro de correo, servicio en la oficina de negocios o a través de internet, y normalmente se consti- tuyen en jurisdicciones lejos de las autoridades locales, donde su titularidad verdadera no se reÀeja en los registros públicos. 14 Servicio de Administración Tributaria, “Papeles de Panamá. Informe preliminar de acciones”, Secretaría de Hacien- da y Crédito Público, Ciudad de México, 2016, p. 6, en: http:ZZZ.sat.gob.mxtransparenciarendicionBcuentas DocumentsPPBInformeBPublicoB05052016.pdf!. 15 Ibidem. 153 Prevención y combate al lavado de dinero Cuadro 6 Declaraciones ൿiscales de los suඃetos identiൿicados en los PaPeles de Panamá. Auditorías ൿiscales Total de sujetos publicados Identificados en el rൿc Con declaraciones Sin declaraciones Número de auditorías Periodo más antiguo auditado Periodo más reciente auditado Recaudación obtenida del 4 de mayo al  de Munio de 2016 311 22 personas morales (empresas) 17 5 4 empresas (en un caso hasta en 8 periodos) 2000 2015 405,60 millones de pesos 189 personas físicas 146 43 12 personas físicas (en un caso hasta por 4 periodos) 2001 2013 Fuente: elaboración propia con datos del Servicio de Administración Tributaria, 2016.16 El monto de recursos no recaudados que escapaba de las cuentas del sat antes de la publica- ción de los Papeles de Panamá constituye sólo una parte del problema. Al revisar los resultados obtenidos desde la estrategia de cooperación interinstitucional de las autoridades mexicanas para hacer frente a la defraudación descubierta, se observa que menos de una tercera parte de los sujetos investigados han tenido alguna respuesta o interlocución con las autoridades. Cuadro 7 Resumen de las acciones ඒ eඃercicio de ൿacultades del sat 9 de maඒo al 9 de ඃunio de 2016) Institución Sistema de Administración Tributaria sat) Comisión Nacional Bancaria y de Valores cnbv) Unidad de Inteligencia )inanciera uiൿ) Registro Público de la Propiedad y el Comercio Solicitud Emisión de 26 cartas de invitación para la presentación de declaraciones fiscales complementarias ‡ Solicitud de información a la cnvb y a otras 70 instituciones para conocer si los sujetos realizaron pagos bajo el esquema “pago anónimo” Primera solicitud Solicitudes relacionadas con 20 sujetos Resultado 16 sujetos han presentado 18 declaraciones por ejercicios fiscales comprendidos entre 2011 y 2015 ‡ 50 respondieron no tener información en sus registros ‡ 6 indicaron no poder proporcionar información al sat ‡ 8 instituciones proporcionaron información sobre 2 sujetos ‡ 6 instituciones no han dado respuesta Se ha recibido información de 30 sujetos Se ha recibido respuesta de 13 sujetos, 7 solicitudes están en proceso de ser atendidas • Total de sujetos publicados: 311 • Información recibida hasta la fecha sobre 61 suMetos “Pago anónimo”, facilidad otorgada mediante Decreto publicado en el 'iario 2ficial de la Federaciyn el 26 de enero de 2005, consistente en permitir a personas físicas residentes en México con ingresos gra- vables provenientes de fuentes de riqueza en el extranjero, pagar el Impuesto sobre la Renta sin individua- lizar el nombre del contribuyente, a través del sistema financiero mexicano. Esta facilidad estuvo vigente hasta el ejercicio fiscal 2013. 16 Ibidem. 154 Keyla Vargas Si bien la filtración de datos sobre el despacho MossacN Fonseca continúa nutriendo la in- formación requerida por el SAT, es preciso aumentar el número y eficacia de las investigaciones que deriven de los Papeles de Panamá, de tal manera que puedan deslindarse responsabilidades en los casos donde sea posible comprobar el delito de lavado de dinero. Retomando las declara- ciones de los periodistas alemanes que compartieron la información del despacho al Consorcio Internacional de Periodistas de Investigación -FrederiN Obermaier y Batsian Obermayer- “al- rededor de 400 periodistas de más de ochenta países han acabado encontrando historias sobre estos datos >«@, que hablan de sociedades offshore secretas de decenas de jefes de Estado y dictadores >«@, que revelan cómo se ganan miles de millones con el comercio de armas, drogas, diamantes de sangre y otros negocios ilícitos”.17 Las medidas destinadas a mejorar los esfuerzos de coordinación entre las instituciones que integran la estrategia de prevención de lavado de dinero en México, desde el plano de creación de inteligencia hasta la conducción del debido proceso, merman directamente el financiamiento de las organizaciones criminales y entorpecen el goce del usufructo de sus actividades ilegales. Hasta el 9 de mayo de 2016, fecha en la cual se hizo pública la segunda parte de la infor- mación de los Papeles de Panamá, medios de comunicación nacionales e internacionales han difundido los casos de al menos trece mexicanos pertenecientes a los sectores público y privado, así como miembros de la delincuencia organizada.18 Retos y oඉortunidades Desde la creación de la uiൿ en 2004, el Sistema de Prevención y Combate al Lavado de Dinero en México ha requerido cada vez mayores niveles de vinculación entre las instituciones que lo constituyen, lo cual es lógico frente a un fenómeno que cambia de forma constante y a ritmos acelerados. Sin embargo, cabe hacer una precisión sobre las áreas que se han privilegiado al momento de fortalecer la estrategia. En los últimos años se han invertido dinero y tiempo considerables para la labor de preven- ción y detección del lavado, principalmente a través de la UIF y de la creación de la figura de “Actividades vulnerables”, supervisada por el SAT. En contraposición, los hechos muestran que la maduración del sistema no logra resultados significativos. Sobre todo, no se ha reforzado la articulación de la ඉgr con el resto de las instituciones. Dicho de otro modo: las acciones lleva- das a cabo en la materia no obedecen a un ejercicio coordinado de todas las partes que integran el sistema y es fácil evadir el control gubernamental. Uno de los pasos más sólidos que ha dado el gobierno mexicano al enfrentar este reto ha sido la creación de la “Primera evaluación de riesgos de lavado de dinero y financiamiento al terrorismo”, emitida en octubre del 2016.19 Para su elaboración se reunieron la Segob, la SHCP, la ඉgr, el Banco de México y el Poder Judicial de la Federación con el objetivo de identificar los factores que representan amenazas a la seguridad de México, a su sistema financiero, así como al régimen de prevención y combate.20 17 FrederiN Obermaier y Bastian Obermayer, Los papeles de Panamá. El club mundial de los evasores de impuestos, Península, Barcelona, 2016, pp. 19-20. 18 International Consortium of Investigative Journalists, Offshore Leaks Database, en: https:offshoreleaNs.icij.org pagesdatabase!. 19 La Evaluación se creó de cara a la Cuarta Ronda de Evaluaciones del gaൿi, que tendrá lugar en octubre de 2017, donde se revisará el nivel de cumplimiento de las recomendaciones que el organismo hizo a México con el fin de de- terminar la efectividad de sus sistemas de prevención y combate al lavado de dinero y el financiamiento al terrorismo. 20 Para efectos del presente trabajo, no se abordarán los riesgos del financiamiento al terrorismo en México. Véase Secretaría de Gobernación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, Procuraduría General de la República, Banco de México y Poder Judicial de la Federación, 3rimera eYaluaciyn de riesgos de laYado de dinero \ financiamiento al terrorismo, Ciudad de México, octubre de 2016, pp. 23-26, en: https:ZZZ.gob.mxcmsuploadsattachment file165030ENR.pdf!. 155 Prevención y combate al lavado de dinero Según el documento, el volumen de fondos generados por actividades ilícitas y las organi- zaciones delictivas son los dos factores que representan la mayor amenaza para el país. Vale la pena subrayar que en el texto se hace referencia a varios delitos además del narcotráfico -extor- sión, homicidio, piratería, contrabando y tráfico de migrantes, entre otros-, los cuales funcionan como precedentes al lavado de dinero dichas actividades también contribuyen de forma impor- tante a nutrir los fondos incuantificables. Un desafío de corte estructural detrás de estos factores tiene que ver con la opacidad de las cuentas personales que manejan las personas expuestas políticamente (PEP),21 que si bien están sujetas a estándares internacionales de conocimiento del cliente o usuario, dejan entrever los problemas de corrupción pendientes y la poca transparencia en los procesos de investigación. De acuerdo con la evaluación, dicho factor implica una vulnerabilidad alta para el sistema y un impacto final alto en términos sociales y políticos para México. Esta línea de acción es deter- minante para una administración que transita por un periodo de tensión económica y que cuenta con niveles de aprobación de la ciudadanía en constante detrimento. La imඉunidad como el motor del lavado en Mඣඑico: tarea ඉendiente de la administraciඬn Peඪa Nieto De acuerdo con el Ëndice Global de Impunidad 2015, entre 59 países México fue el segundo con mayores niveles de impunidad, colocándose a la par de Colombia, Turquía y Rusia.22 Es in- dispensable valorar el desempeño de las instituciones que conforman el Sistema de Prevención y Combate al Lavado de Dinero en función de dos variables estrechamente vinculadas con los problemas de seguridad que actualmente aquejan al país. Las organizaciones criminales dedicadas a la delincuencia organizada se han visto benefi- ciadas por la poca efectividad en los procesos penales que debieran asegurar la detención de sus miembros, como lo demuestran los reducidos montos asegurados de los recursos de procedencia ilícita. Por ello, estos individuos actúan con gran libertad para realizar acciones de alto riesgo, gracias al rol fundamental que juegan autoridades del sector público que los favorecen por colusión y corrupción. La conformación de redes criminales dentro del sistema de combate y prevención del lavado requiere necesariamente de empleados que oculten y encubran la proce- dencia del dinero generado por el crimen organizado. Si este problema se suma a las dinámicas corruptas propias de las instituciones en los diferentes niveles de gobierno y a los vacíos legales para castigar a las autoridades que incurren en estos hechos, el panorama futuro de la seguridad resulta preocupante. La creación del Sistema Nacional Anticorrupción y la aprobación de su Ley General23 fueron los primeros pasos hacia la construcción de un marco jurídico que conduzca a la prevención, detección y sanción de actos de corrupción y enriquecimiento ilícito cometidos por servidores públicos. No obstante, aún son motivo de polémica varios de los elementos que conforman la ley por ejemplo, los mecanismos para implementarla a niveles local y estatal o el necesario fortalecimiento judicial que deben tener los procesos de investigación. A diferencia de las ante- riores administraciones, se observa la aparición de una sociedad civil vigilante que acompaña los procesos legislativos y propone soluciones a las demandas e inconformidades que padecen. 21 De acuerdo con los principios del Grupo :olfsberg de Bancos Internacionales, el concepto ඉeඉ aplica para aquellas personas que desempeñan cargos públicos importantes en un país y para las personas físicas cuya relación con las ඉeඉ pueda atraer publicidad más allá de las fronteras del país en cuestión y cuyas circunstancias financieras puedan ser objeto de interés público adicional, The :olfsberg Group, “Preguntas frecuentes sobre personas expuestas política- mente”, en: http:ZZZ.Zolfsberg-principles.compdfspanish faq-peps-spanish.pdf!. 22 Juan Antonio Le Clercq y Gerardo Rodríguez (coords.), “Ëndice Global de Impunidad México, igi-meඑ 2016”, Centro de Estudios sobre Seguridad y Justicia-Universidad de las Américas Puebla-Consejo Ciudadano se Seguridad y Jus- ticia, Puebla, febrero de 2016, en: http:ZZZ.udlap.mxigimexassetsfilesigimex2016BESP.pdf!. 23 Publicada en el 'iario 2ficial de la Federaciyn el 18 de julio de 2016. 156 Keyla Vargas Desde el año 2015, la Iniciativa Ciudadana 3de3 no sólo colocó sobre la mesa el tema del combate a la corrupción y la supervisión de los funcionarios,24 también ha logrado introducir en el debate legislativo el proyecto de Ley General de Responsabilidades Administrativas, que ordena a los empleados de nivel medio y alto del gobierno y aquellos que ocupan cargos de elec- ción popular a hacer públicas sus declaraciones de posibles conÀictos de interés, patrimonial y de impuestos. Por lo anterior, resulta ineludible alinear el componente de procuración de justicia en el marco de una estrategia efectiva en el combate al lavado de dinero, ya que además de reducir la capacidad de acción de los grupos criminales y recuperar certidumbre para efectos de la econo- mía local y nacional, tendría un efecto positivo en la disminución de la percepción de corrupción que permea a la población. Conclusiඬn Es claro que a pesar de los esfuerzos en la ඉgr y la shcඉ por combatir al lavado de dinero, los logros son escasos. Ante el poder financiero del crimen organizado, los montos que frecuente- mente se mencionan en la prensa sobre la riqueza que ostentan los líderes de los grupos crimi- nales contrastan con las cantidades confiscadas que logran capturar y judicializar las autoridades mexicanas. Esta brecha deriva en la hipótesis de que existe gran facilidad para blanquear activos, ocul- tarlos en el sistema financiero y legalizarlos en favor del crimen organizado. También las auto- ridades acusadas de corrupción en distintos niveles de gobierno -por ejemplo, los gobernadores que se mencionan frecuentemente en la prensa de estados como Sonora, Coahuila, Veracruz, Tamaulipas, Guerrero, Michoacán, Chihuahua y otros- realizan acciones de lavado de dinero proveniente de fondos públicos con gran facilidad, sin ser perseguidas, enjuiciadas o castigadas. Los medios de comunicación difunden día a día evidencias de vínculos entre criminales, autoridades corruptas y empresarios lavadores que nunca se investigan con éxito en el ámbito judicial. Ello ocasiona que crezcan redes complejas que se benefician de la impunidad y copar- ticipación criminal, lo cual nos lleva a deducir que existe escasa voluntad política para evitar el lavado de dinero de las ganancias que produce el crimen organizado. El caso de la corrupción de autoridades en el manejo de recursos públicos también constituye un delito de alto impacto que no es investigado por las autoridades, como lo demanda la población. 24 Véase al respecto: “Iniciativa ciudadana de Ley General de Responsabilidades Administrativas”, en: http:ley3de3. mxZp20contentuploads201602Ley3de3BLE. 2 Este derecho se sustenta en la Segunda Enmienda de la Constitución de Estados Unidos: “Siendo necesaria una milicia bien ordenada para la seguridad de un Estado libre, el derecho del pueblo a poseer y portar armas no será infringido”. 3 The Daily Share, “Guns in America vs. the Rest of the World”, YouTube, consultado en: . 4 Datos de México calculados con cifras de homicidios dolosos cometidos con armas de fuego en 2011 (Secretaría de Gobernación y Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Incidencia delictiva del fuero común 2015, Centro Nacional de Información, consultado en: ); y con cifras de proyección de población 2011 del Consejo Nacional de Población (Conapo). 158 Paulina Arriaga y Maura Roldán Álvarez Cuadro 1 Tasas de ඁomicidio Países seleccionados País Homicidios con armas de fuego por cada diez millones de habitantes Japón 1 Reino Unido 6 Alemania 7 Australia 13 Suiza 26 Estados Unidos 401 México 797* Fuente: Datos de todos los países, excepto México, extraídos del referido video de The Daily Share. * Datos de México calculados con homicidios dolosos cometidos con armas de fuego en 2015 (sesnsඉ)5 y con proyeccines de población 2015 del Conapo. El incremento del uso de armas de fuego no tiene una única y simple explicación: es el resultado de un complejo panorama donde la impunidad, la violencia generalizada, la falta de voluntad política y la vecindad con Estados Unidos -principal proveedor de armas legales e ilegales a México- se entremezclan y fomentan su uso. Documentar y medir la magnitud del problema implica un esfuerzo especial por la necesi- dad de unir diversas piezas de un rompecabezas que suele no ser visto en su conjunto, sumado a la falta de información certera y de transparencia. El propósito de este breve texto es dar un panorama general del estado de las armas de fuego en México en 2016, considerando cinco elementos: • Víctimas directas • Tráfico de armas ilegales • Armas aseguradas y su origen • Armas legales • Pérdida / robo de armas de policías. Víctimas de armas de ൿuego La Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo de 2006, establece que “vivir libre de amenaza de violencia armada es una necesidad humana básica [y que] es una responsa- bilidad central de los gobiernos proveer la seguridad humana de sus ciudadanos”.6 En el marco de este documento se han publicado tres informes globales sobre el tema, en donde se define este tipo de violencia como: “[El] uso intencional de la fuerza ilegítima (real o en forma de ame- naza) con armas o explosivos contra una persona, grupo, comunidad o Estado que atenta contra la seguridad centrada en la persona y/o el desarrollo sostenible”. Esta definición abarca muchos aspectos que van desde la violencia a gran escala asociada a los conÀictos y a la guerra hasta la violencia intercomunitaria y colectiva la violencia criminal 5 Secretaría de Gobernación y Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública, Incidencia delictiva del fuero común 2015, Centro Nacional de Información, consultado en: . 6 Organización de las Naciones Unidas, “Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo”, Ginebra, 7 de junio de 2006, consultado en: . 159 Armas de fuego en México: panorama en 2016 organizada y motivada económicamente; la violencia política de diferentes actores o grupos que compiten por el poder; y la violencia interpersonal o basada en el género.7 Es importante resaltar que a través de esta Declaración se establece una visión de la violencia armada que no se circunscribe a las zonas declaradas formalmente en conÀicto y que, además, vincula las soluciones con la agenda de desarrollo. En México, que no vive un conÀicto armado declarado, han habido más de cien mil homicidios cometidos con armas de fuego desde el año 2001. Los asesinatos son la consecuencia más grave y la mejor documentada de este tipo de agresión.8 Existen dos fuentes principales para conocer los homicidios cometidos con armas de fuego, cada una con ventajas y desventajas: • El Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). - Contiene información actualizada proveniente de las averiguaciones previas inicia- das por este delito. - Divide los homicidios cometidos con tales armas en dolosos y culposos. - No proporciona información sobre la víctima ni el lugar de los hechos. • El Sistema Nacional de Información en Salud (Sinais). - Muestra estadísticas de defunciones alineadas con la Clasificación Internacional de Enfermedades (CIE) de la Organización Mundial de la Salud (OMS). - Ofrece detalles de la causa de muerte, el arma utilizada, el lugar de los hechos e in- formación sobre la víctima (por ejemplo edad y sexo). - La base de datos sobre de defunciones se publica en su versión completa con dos años de retraso.9 Por la disponibilidad de datos actualizados a junio de 2016, en este texto se utilizará la infor- mación de los homicidios dolosos reportados por el sesnsඉ.10 Como se observa en el Cuadro 2, desde el año 2004 y hasta el 2011 la tendencia de los ho- micidios cometidos con armas de fuego se mantuvo al alza. Algunos académicos señalan como factor principal el aumento de la producción de armas y sus ventas en Estados Unidos, muchas de las cuales son traficadas hacia México. El año 2011 presentó el mayor número de homicidios totales y cometidos con armas de fuego; a partir de entonces se produjo una baja de ambos in- dicadores hasta el 2014. En 2015 se dio de nuevo un incremento de los homicidios y, de seguir la tendencia de los primeros seis meses del 2016, se podría llegar a los 18,826 asesinatos dolosos y a 11,172 co- metidos con armas de fuego. Esto representaría la cifra más alta del sexenio. En términos de porcentaje de uso de armas, se puede observar que 2010 fue el año en el que más se utilizaron como medio para cometer homicidios, representando el 60 por ciento de los dolosos. Desde el inicio del actual sexenio, a fines de 2012, este porcentaje ha presentado una tendencia al alza. A pesar de estas cifras, y del papel que juegan las armas de fuego en el delito de privación de la vida en el país, el tema no recibe una atención proporcional a su magnitud, ni a nivel federal, ni en el Congreso, ni en los gobiernos estatales y locales. 7 Secretaría de la Declaración de Ginebra, Carga global de la violencia armada (Sumario), Ginebra, octubre de 2008, p. 2, consultado en: http:ZZZ.genevadeclaration.orgfileadmindocsneZsletterGeneva-Declaration-NeZsletter- 03-Spanish.pdf>. 8 Debe considerarse que estas estadísticas excluyen otro tipo de daños, como heridas y afectaciones psicológicas. Adicionalmente, estas cifras no permiten conocer quién o quiénes son los autores de los homicidios. 9 Véase: Dirección General de Información en Salud, Bases de datos de defunciones de los años 1998-2014, consulta- das en: . 10 Para mayor información sobre las estadísticas de muertes por armas de fuego reportadas en el Sinais, véase: Desarma México y Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia (casede), Observatorio Nacional de Violencia Ar- mada y Género, consultado en: . 160 Paulina Arriaga y Maura Roldán Álvarez Cuadro 2 Homicidios dolosos cometidos con arma de ൿuego 2001-ඃunio de 2016 sesnsp Año Total de homicidios dolosos Homicidios dolosos cometidos con arma de fuego % de homicidios dolosos cometidos con arma de fuego 2001 13,855 3,512 25 2002 13,148 2,616 20 2003 12,676 3,006 24 2004 11,658 2,858 25 2005 11,246 3,208 29 2006 11,806 3,610 31 Total sexenio 74,389 18,810 25 2007 10,253 4,040 39 2008 13,155 5,085 39 2009 16,118 8,804 55 2010 20,680 12,478 60 2011 22,852 13,027 57 2012 21,736 11,463 53 Total sexenio 104,794 54,897 52 2013 18,331 9,989 54 2014 15,653 8,709 56 2015 17,028 9,643 57 2016* 9,413 5,586 59 Total sexenio 60,425 33,927 56 Fuente: SESNSP. *Enero a junio de 2016. Usualmente la violencia armada es considerada un asunto secundario respecto de otros temas como la violencia generalizada, la impunidad, y las violaciones a derechos humanos. Esta visión es comprensible porque la lucha no es en contra de las armas per se: aun erradicándolas no acaba- ríamos con la violencia. Sin embargo, no se debe perder de vista que, a diferencia de otras armas, las de fuego representan un importante negocio a escala mundial, y que pueden herir o matar a distancia y con una mayor velocidad. Una de las cuestiones básicas a dilucidar es el origen de estas armas en el país. Tráൿico de armas ilegales a Mඣඑico El país no destaca en el contexto internacional como productor o exportador de armas de fuego, posee una legislación restrictiva para la posesión de las mismas y ha suscrito todos los instru- mentos internacionales dedicados a atender el problema de su tráfico ilícito, identificado como uno de los componentes del crimen organizado. Sin embargo, estas medidas no han evitado la proliferación de este tipo de armamento. Si bien es imposible cuantificar con exactitud el Àujo ilícito de cualquier bien, las estadís- ticas de aseguramientos de armas realizados por el gobierno mexicano pueden aproximarnos al tema. A continuación se presentan los datos referentes al periodo de 2000 a mediados de 2015. El sexenio de 2000 a 2006 presentó el número más bajo de confiscaciones y de homici- dios con armas de fuego, mientras que el correspondiente al periodo de 2006 a 2012 registró las cifras más altas en ambos rubros. Por su parte, el actual sexenio muestra una tendencia a la baja en el número de armas aseguradas (Cuadro 3). 161 Armas de fuego en México: panorama en 2016 Cuadro 3 Esൿuerzo nacional en la lucඁa contra el narcotrගൿico Año Aseguramientos de armas incluye cortas y largas Promedio anual 2000 7,494 6,231 2001 8,466 2002 8,381 2003 5,626 2004 5,577 2005 5,115 2006 4,220 Total 2000-2006 37,385 2007 9,576 22,937 2008 21,047 2009 32,588 2010 34,004 2011 40,406 2012 25 799 Total 2007-2012 137,621 2013 13,755 12,171 2014 11,893 2015* 5,794 Total 2013-2015 31,442 Fuente: elaboración propia, con datos de los informes presidenciales respectivos. *Cifras preliminares al 31 de julio de 2015, Presidencia de la República, Tercer In- forme de Gobierno de Enrique Peña Nieto, 2013-2014. Anexo estadístico, Ciudad de México, agosto de 2015, p. 55, en: . Las cifras presentadas corresponden al esfuerzo nacional en la lucha contra el narcotráfico son publicadas cada año en el informe presidencial y contemplan la suma de aseguramientos de varias corporaciones. Si se desea conocer datos recientes, una fuente alternativa es la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena), pero sus estadísticas únicamente incluyen información hasta la mitad del año 2016. La tendencia es consistente con la del esfuerzo nacional en la lucha contra el narcotráfico, donde se observa un claro descenso en el número de armas aseguradas. Como se aprecia a continuación (Cuadro 4), los homicidios dolosos cometidos con armas de fuego no han disminuido en la misma proporción que las confiscaciones. Cuadro 4 Armas aseguradas por la Sedena 2014 2015 2016* 6,552 5,503 1,706 Fuente: Sedena. *Al 30 de junio de 2016. Secretaría de la Defensa Nacional, Operacio- nes contra el narcotráfico, Ciudad de México, 1º de julio de 2016, en: . Nota: La categoría de “provenientes de Estados Unidos” incluye aquellas armas fabricadas en o importa- das a este mismo país con una “licencia federal de armas” la categoría de “país no determinado” se refiere a aquellas armas que no fueron fabricadas en Estados Unidos o para las cuales el rastreo no proporcionó suficiente información para determinar el país de origen. 11 Véanse Arindrajit Dube, Oeindrila Dube y Omar García Ponce, “Cross-border Spillover: U. S. Gun Laws and Violence in Mexico”, American Political Science Review, vol. 107, núm. 3, 2012, en: ; Luke Chicoine, Exporting the Second Amendment: U.S. Assault Weapons and the Homicide Rate in Mexico, Univeristy of Notre Dame, Notre Dame, 2011; David Pérez y Eugenio Weigend, “Más armas, más delitos, más homicidios”, en Nexos, 1º de septiembre de 2013. 163 Armas de fuego en México: panorama en 2016 La información sobre el origen de las armas presentada por la atൿ coincide con datos ofrecidos por la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada (SEIDO) y la Procuraduría General de la República (PGR), en los que se señala que de 2011 a 2013 el 69 por ciento de las armas aseguradas provinieron de Estados Unidos, además de agregar la información siguien- te: 10 por ciento no arrojó resultados en la Unión Americana; 9 por ciento no arrojó resultados; 6 por ciento tenía el número de serie borrado; 3 por ciento poseía un número de serie inválido; 2 por ciento correspondía a equipos vendidos a Centroamérica; y 1 por ciento estaba en espera de resultados. Estos detalles muestran que no existe certeza sobre el origen de 29 por ciento de las armas.12 Además de las armas con origen desconocido, es importante considerar que no todas las que son aseguradas se someten al rastreo para conocer su procedencia. Algunos cálculos estiman que el gobierno mexicano sólo investiga el origen del 66 por ciento de ellas;13 otras fuentes han reportado años en los que únicamente se rastreó el 25 por ciento.14 La búsqueda, por otra parte, no se hace de manera cronológica, y esto se puede comprobar fácilmente al comparar las armas retenidas y las que la atൿ reporta haber investigado año con año. Tales hechos demuestran que la información existente, si bien es útil, sólo ofrece una aproximación de la magnitud del mercado ilegal de armas en México. Adicionalmente a la atൿ y la PGR, otra fuente de información valiosa sobre el tema ha sido la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno de los Estados Unidos (United States Govern- ment Accountability Office, GAO). Esta oficina ha aportado importantes elementos para conocer el panorama bilateral del tráfico de armamento. En 2009 reportó que el 90 por ciento de las armas incautadas en México provenían de Estados Unidos, un porcentaje mucho mayor que el calculado por la ATF desde 2009.15 En 2015, como continuación de su informe de 2009, la GAO reveló que la colaboración bilateral en el tema de armas de fuego se debilitó notablemente en los primeros años de la actual adminis- tración debido a decisiones tomadas por el gobierno mexicano. Lo anterior se vio reÀejado en la disminución tanto de las reuniones bilaterales que distintas agencias de ambos países sostenían para abordar el tema, como de las armas sometidas a rastreo a través del programa eTrace.16 Si bien el fácil acceso a equipos de alto calibre en Estados Unidos ha repercutido en el in- cremento de la violencia en nuestro país, el informe de la GAO pone sobre la mesa un tema que no se puede ignorar: la responsabilidad de México en la materia, puesto que el tráfico de arma- mento es un asunto bilateral. El notable descenso en el número de armas aseguradas da señales de la falta de atención por parte del gobierno mexicano al respecto. Armas legales La legalidad de un arma no necesariamente está ligada a su uso legítimo y puede variar con tan sólo cruzar una línea imaginaria llamada frontera: un arma legal en Texas al llegar a territorio mexicano se vuelve ilegal. Que un arma tenga permisos y esté debidamente registrada -es decir, que sea legal- puede ser un asunto secundario para las víctimas de violencia armada, ya que poco importa el estatus de un instrumento que le quita la vida a un ser querido o que hiere directamente a alguien. 12 Amando López Hernández, “Presentación”, en la Mesa: “Tráfico de armas en México”, organizada por el Observato- rio Nacional Ciudadano en el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Nacional Autónoma de México (unam), junio de 2014, consultada en: . 13 Desarma México, Boletín informativo: Decomiso y rastreo de armas en México, 5 de junio de 2014, consultado en . 14 United States Government Accountability Office (gao), 86 (fforts to Combat $rms 7rafficNing to 0exico Face 3lanning and Coordination Challenges, Washington, 2009, p. 16, consultado en: . 15 Ibid., p. 15. 16 A través del programa eTrace se conoce el origen de las armas que son aseguradas en México. Véase United States Go- vernment Accountability Office (gao), 8 6 (fforts to Combat Firearms 7rafficNing to 0exico +aYe ,mproYed, but 6ome Collaboration Challenges Remain, Washington, 2016, consultado en: . 164 Paulina Arriaga y Maura Roldán Álvarez Países como Estados Unidos son reticentes a comprometerse con estándares internacionales de control de armas debido a su defensa de la posesión de éstas por civiles, amparada por la Se- gunda Enmienda de su Constitución, por el poder que tiene la industria armamentista y por el peso político de organizaciones civiles como la Asociación Nacional del RiÀe (NRA, por sus siglas en inglés). Más allá de las armas legales en manos de civiles, al hablar de su control también se incluyen las que posee el Estado, las cuales suelen ser visualizadas como legales y legítimas sin ningún cuestionamiento. Si se observa la definición de violencia armada citada previamente, el Estado se sitúa como una posible víctima, pero se omite mencionarlo como probable perpe- trador de la misma. También se suele olvidar el papel de las armas legales en la violación de derechos humanos.17 En México, cuando se llega a hablar del problema de las armas, la atención se centra en el tráfico ilegal y en la responsabilidad de Estados Unidos. La proliferación de armas de fuego no sólo está relacionada con el tráfico ilegal proveniente del vecino del norte, sino también con el alto número de armas perdidas y/o robadas a policías. Asimismo, las muertes por disparos no necesariamente son causadas por grupos del crimen organizado. En ocasiones es el mismo Estado el que trasgrede los estándares internacionales de uso de la fuerza. Por tales razones, al abordar el tema de armas de fuego y planear políticas públicas contra la violencia armada, el armamento legal también debe considerarse. Son muchos los temas relevantes que deben atenderse al hablar de armas legales, pero por cuestiones de espacio y de relevancia nos referiremos solamente a aquéllas reportadas por la policía como perdidas o robadas. Armas ඉerdidas ඉor la ඉolicía Las armas reportadas como perdidas yo robadas por las policías son evidencia de la ineficacia del Estado en el control de las armas de fuego. Son artefactos que entran de manera legal al país, destinados a ser una herramienta de trabajo para las instituciones de seguridad pública y luego reportadas como desaparecidas de los arsenales. ¿Cómo se pretende controlar el Àujo de armas ilegales si se pierden anualmente miles de ellas en manos de las policías? Este fenómeno demuestra un inadecuado manejo de los depósi- tos donde se resguardan y deficiencias en su control y registro por parte de las corporaciones. Ello se puede explicar por debilidad institucional y carencia de elementos técnicos en el control de arsenales, y/o por la corrupción e impunidad que permean la vida de las instituciones de seguridad pública. En cualquier caso, se trata de un fenómeno interno, independiente de la res- ponsabilidad de Estados Unidos en la proliferación de las armas en México. La información disponible sobre el equipo que desaparece de los arsenales de la policía es poco certera, ya que además del desconocimiento sobre su paradero -algunos artículos apun- tan a que terminan en manos del crimen organizado, el mercado negro o las autodefensas-18 tampoco se sabe bajo qué circunstancias desaparecieron, cuántas han sido recuperadas o si han sido utilizadas en un crimen. Aunado a lo anterior, la poca consistencia del número de armas reportadas como perdidas y/o robadas indica que tampoco hay claridad sobre cuántas han desa- parecido, lo que incrementa la desconfianza en las instituciones. En 2014, mediante una solicitud de información hecha a la Sedena,19 se requirió el número de armas extraviadas o robadas a las policías locales y federales. Derivado de ello, se propor- 17 La violencia armada se refiere al “uso intencional de la fuerza ilegítima (real o en forma de amenaza) con armas o explosivos contra una persona, grupo, comunidad o Estado” (véase supra, nota 6). 18 Arturo Ángel, “Las bajas en las armas de los policías en México: pierden 6 al día”, Animal Político, 18 de mayo de 2015, en: . 19 Folio 0000700205114. La información se solicita a la Sedena ya que es la dependencia que controla el Registro Fede- ral de Armas de Fuego, el cual comprende las armas legales en manos de civiles y de las corporaciones de seguridad de todo el país. 165 Armas de fuego en México: panorama en 2016 cionó el desglose total del armamento que no ha sido presentado y que fue justificado como robado o extraviado. La cifra fue de más de 17 mil piezas entre 2006 y 2014. En 2016, en otra solicitud, se pidió nuevamente la misma información; los resultados entre una y otra variaron notablemente (Cuadro 7).20 Cuadro 7 Discrepancia en el número de armas perdidas ඒo robadas a escala nacional, 2006-2016 Año Solicitud 0000700205114 2014 Solicitud 0000700069116 2016 Variación numérica Variación porcentual 2006 3,413 1,277 -2,136 -63 2007 3,516 804 -2,712 -77 2008 2,309 516 -1,793 -78 2009 2,070 2,081 11 1 2010 1,071 1,103 32 3 2011 994 1,527 533 54 2012 1,787 1,812 25 1 2013 982 1,011 29 3 2014 881 1,048 167 19 Total 2006-2014 17,023 11,179 -5,844 137 2015 na 1,492 na na 2016 na 207 na na Fuente: Sedena. Comparando la información obtenida en respuesta a las solicitudes mencionadas, se observa que en la de 2016 se reportan 5,844 menos armas que en la de 2014. Los cambios más significa- tivos tuvieron lugar en 2006, 2007 y 2008.21 Al analizar los resultados por estado, se identifica que la Ciudad de México es la que tuvo mayores cambios en esos años al reportar 3,109 piezas menos como perdidas o extraviadas (Cuadro 8). Cuadro 8 Discrepancia en el número de armas perdidas ඒo robadas, Ciudad de Méඑico, 2006-2016 Año Solicitud 0000700205114 2014 Solicitud 0000700069116 2016 Variación numérica 2006 1,058 168 -890 2007 1,416 20 -1,396 2008 831 8 -823 3,305 196 -3,109 Fuente: Sedena. Llama la atención que no hay un argumento que explique un cambio tan drástico en la infor- mación proporcionada. Si bien existe una disminución notable en el registro de armas pérdidas y/ o robadas entre ambas solicitudes, los mismos estados se mantienen en las primeras posicio- nes de mayor cantidad de equipos ausentes (Cuadro 9). 20 Folio 0000700069116. Incluyen armas reportadas como perdidas o robadas por: secretarías de Seguridad Pública estatales, procuradurías de Justicia o fiscalías estatales y, a nivel federal, la ඉgr, la Policía Federal, el Centro de Investigación y Seguridad Nacional (Cisen) y el Servicio de Protección Federal. 21 En 2014 también se aprecia una diferencia amplia, pero se puede explicar porque no incluye todo el año. 166 Paulina Arriaga y Maura Roldán Álvarez Cuadro 9 Cinco estados con mගs armas perdidas ඒo robadas, 2006-2014 Solicitud 00000020511 2014 Solicitud 00000006116 2016 Ciudad de México - 4,834 Ciudad de México - 1,725 Estado de México - 2,180 Estado de México - 1,572 Guerrero - 1,742 Guerrero - 789 Durango - 693 Michoacán - 524 Jalisco - 649 Chihuahua - 470 Fuente: Sedena. En el caso de la actual administración, se observa que se ha incrementado el número de armas perdidas y/o robadas de 2013 hasta 2015. Mientras que en el primer año se reportaron 1,011, para 2015 la cifra se elevó a 1,492; ello quiere decir que durante el último periodo anual desaparecieron tres armas diarias de los arsenales. La responsabilidad no es homogénea. En 2015 entre el Estado de México y la Ciudad de México acapararon el 33 por ciento de las armas desaparecidas. Las cifras del 2016 indican que el Estado de México continuará a la cabeza como la entidad en la que más piezas se pierden. Cuadro 10 Pérdida de armas 2014 2015 2016 Estado Armas Estado Armas Estado Armas 1 Estado de México 236 Estado de México 383 Estado de México 47 2 Ciudad de México 124 Ciudad de México 111 Chihuahua 19 3 Guerrero 45 Guanajuato 66 Baja California Sur 12 4 Veracruz 45 Oaxaca 38 Querétaro 10 5 Oaxaca 38 Sinaloa 35 Oaxaca 8 Fuente: Sedena. El hecho de que el número de armas perdidas y robadas aumente da cuenta de la urgencia de un correcto registro y control de las mismas por parte del Estado mexicano. De otra manera, está fallando con las obligaciones que ha adquirido internacionalmente. El “Programa de Acción para Prevenir, Combatir y Eliminar el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en Todos sus Aspectos” señala que requieren establecerse normas y procedimientos adecuados para la gestión y la seguridad de los arsenales. Por ejemplo, contabilización y control constantes de las armas pequeñas y ligeras en poder de las unidades operacionales o personal autorizado o transportadas por ellos, y procedimientos y sanciones en caso de hurto o extravío.22 Asimismo, el Tratado sobre el Comercio de Armas, del cual México es parte, señala de for- ma expresa que los Estados deben evitar el desvío de equipos (Artículo 11.1). En este sentido, es preciso adoptar una visión amplia de esta desviación que no se circunscriba a evitar que las armas se pierdan mientras son transportadas, sino que también incluya su desaparición de los arsenales.23 22 Organización de las Naciones Unidas, “Programa de Acción para Prevenir, Combatir y Eliminar el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en Todos sus Aspectos”, Nueva York, cap. ii, art. 17, en: . 23 Paulina Arriaga, Maura Luz de Jesús Roldán Álvarez y Vania Ariadna Ruiz Mendoza, Mujeres víctimas de violen- cia armada y presencia de armas de fuego en México. Resultados a nivel nacional y estatal 2011-2013, Desarma México-Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia-Instituto Nacional de Desarrollo Social, Ciudad de México, 2015. 167 Armas de fuego en México: panorama en 2016 Conclusiones Es imposible analizar el tema de las armas de fuego en México sin encontrar incongruencias y discrepancias. La ley restrictiva no corresponde a la realidad, repleta de armas; las cifras guber- namentales no son consistentes ni certeras, y las intenciones y acciones del gobierno mexicano en el ámbito internacional no se ven reÀejadas en la realidad nacional. La generación de y el acceso a cifras sobre el número de armas legales en el país es uno de los temas pendientes. Si bien es posible obtener información a través del Instituto Nacional de Acceso a la Información Pública, los datos no están disponibles para su consulta en la página de la Sedena. Ello contribuye a prácticas poco transparentes, como la modificación de las cifras sin ningún tipo de explicación. La disponibilidad de información confiable y actualizada es indispensable para poder evaluar la evolución del fenómeno de la proliferación de las armas, el cual es poco estudiado en el país. Por otro lado, en cuanto a marcos normativos, en el siglo එඑi han surgido diversos instru- mentos internacionales que buscan disminuir el sufrimiento humano causado por la violencia armada, controlar el comercio legal y erradicar el tráfico ilícito de armas.24 México los ha sus- crito y ha impulsado la adopción de estos instrumentos, sin adecuar su marco normativo interno y sin que se genere un beneficio palpable para la ciudadanía. A pesar de estos compromisos, los últimos 16 años se han caracterizado por un constante deterioro en el tema de la proliferación de armas en el país. Desde el año 2000 se han cometido más de cien mil homicidios dolosos con armas de fuego, lo que equivale a diez veces la capacidad del Auditorio Nacional o a la totalidad del Estadio Azteca. El número de asesinatos con armas se ha triplicado en este siglo: en la actualidad se usan en más de la mitad de los casos (en 2000 se utilizaban en la cuarta parte) Ll número de piezas aseguradas ha disminuido drásticamente en los últimos años y en el 2015 se registró la cifra más alta del sexenio en equipos perdidos por la policía. Todos estos elementos ponen de manifiesto el reto al cual nos enfrentamos y el cuestionable impacto de los diversos instrumentos interna- cionales adoptados. La Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada enarbola el derecho a vivir libre de la amenaza de este tipo de violencia, y señala como principal responsable de proveer seguridad al Estado. Para “desarmar” al país será indispensable contar con instituciones eficientes, respetuo- sas de los derechos humanos y que provean seguridad y justicia. Sin estos elementos será difícil avanzar en la materia. 24 En 2001, entró en vigor el “Programa de Acción para Prevenir, Combatir y Eliminar el Tráfico Ilícito de Armas Pequeñas y Ligeras en Todos sus Aspectos”; en junio 2005 lo hizo el “Protocolo de la onu contra la fabricación y el tráfico ilícitos de armas de fuego, sus piezas y componentes y municiones” y en 2006 la Declaración de Ginebra sobre Violencia Armada y Desarrollo finalmente, en diciembre de 2014 entró en vigor el Tratado sobre el Comercio de Armas. 169 Sinaloa: fin de la hegemonía y epicentro de la guerra que comienza Carlos Rodríguez Ulloa1 — ¿Existe algún código dentro del cártel de Sinaloa, reglas sobre lo que se puede hacer y lo que no? —No se mata a inocentes. El negocio sólo es tráfico. No existen extorsiones, ni secuestros. En la empresa nuestro dicho es “Hay que ayudar al inocente y mancharnos con el corriente. Nosotros sí nos sabemos respetar”. Dámaso Lඬඉez Serrano (a) “El Mini Lic”.2 Introducciඬn El estado de Sinaloa fue una de las áreas estratégicas en el tráfico de drogas en México durante el siglo එඑ y por ello zona importante para la operación de la delincuencia organizada; en es- pecífico, es la sede del mal llamado “cártel de Sinaloa” o “del Pacífico”, uno de los grupos dominantes de la delincuencia organizada, además de tener presencia del grupo de los hermanos Beltrán Leyva. Por ello, los acontecimientos en esta región tienen importantes repercusiones en los mercados ilegales de narcóticos y en los niveles de violencia que les están asociados. Sinaloa es una entidad clave para los mercados controlados por la delincuencia organizada debido a razones geográficas, ya que la sierra madre occidental cruza el estado de norte a sur y es parte importante del Triángulo Dorado, región montañosa que comprende los estados de Sinaloa, Durango y Chihuahua. Se trata de una de las áreas del país con mayor producción de marihuana y amapola; cuenta con los puertos estratégicos de Mazatlán y Topolobampo -que representan el acceso al comercio en el Océano Pacífico- y con las ciudades de Culiacán y Los Mochis, enclave terrestre en la ruta de paso de mercancías hacia el norte. También existen causas sociales que explican la prominencia de la zona en la materia: es la cuna de algunos de líderes históricos de la delincuencia organizada y sede de importantes símbolos de la cultura del narco, como el templo de Malverde o el panteón de los jardines de Humaya -ambos en Culia- cán-, que muestran la relevancia social de estos personajes. Esta región es la sede de la organización de Sinaloa o del Pacífico, la cual es en realidad una coalición de liderazgos que tienen como base de operaciones el Triángulo del Norte. Los cabecillas del grupo han variado desde su conformación en los años ochenta, pero la alianza más visible -la cual le ha dado su estabilidad característica en los últimos veinte años- ha estado conformada principalmente por Joaquín Guzmán Loera “El Chapo”, Ismael Zambada y Juan José Esparragoza, junto con algunos socios que han entrado y salido. El mantenimiento de la cohesión interna permitió al grupo enfrentar con relativo éxito retos tan importantes como el cambio en el mercado de narcóticos ilegales, donde fue pionero en la pro- ducción, exportación y distribución de metanfetaminas, sin menoscabo de su histórico papel en el tráfico de cocaína y su posición dominante en la producción de marihuana y amapola. La última escisión es la del Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG), y ha logrado resistir el ataque y acoso en las plazas disputadas contra otros grupos, como Los Zetas, Juárez, Tijuana y Beltrán Leyva. 1 Integrante del Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia (CASEDE). 2 José Luis Montenegro, “Entrevista con el µMini Lic¶ ”, Narcoviolencia, 24 de octubre de 2015, en: . 12 Véase: David Vicenteño, “El misterio rodea a El Azul su muerte no ha podido ser confirmada”, Excélsior, 27 de enero de 2016, en . 13 Véase: Tania L. Montalvo, “Conciliador de µbajo perfil¶ del cártel de Sinaloa: Juan José µEl Azul¶ Esparragoza”, Animal Político, 13 de enero de 2016, en: . 175 Sinaloa: fin de la hegemonía y epicentro de la guerra que comienza cual le permite mantenerse alejado de las ciudades mientras administra los negocios ilegales del grupo. Empero, no queda claro qué tanta ascendencia tiene sobre las células de los otros líderes, cuestión que se observa complicada debido a la lógica de alianzas con mafias locales características del cártel. Como lo describe Beittel: “Los operativos de Sinaloa controlan territorios, haciendo redes descentralizadas de jefes que conducen el negocio y la violencia a través de alianzas entre ellos y con bandas locales. Las bandas locales a través de la región se especializan en operaciones específicas y son contratadas por la red de tráfico de drogas de Sinaloa”.14 Es incierto qué tanta ascendencia, capacidad de convocatoria y liderazgo tenga Zambada sobre actores de importancia creciente como Dámaso López Núñez (a) “El Licenciado”, o su hijo Dámaso López Jr. (a) “El Mini Lic.”, incondicionales de Guzmán, o qué tanto le afecte a sus casi setenta años que tres de sus hijos estén arrestados, ya que para ejercer el liderazgo es muy importante el ánimo, la energía y la voluntad, y Zambada no cuenta con interlocutores directos en esta dinámica de confianza y cohesión de grupo. Ello lo deja demasiado solo a la cabeza de tantos intereses. En resumen, “El Chapo” por sus capturas y escapes, poco a poco se aleja del cártel por necesidad de sobrevivir. Aunque su última fuga le dio ocasión para dar instrucciones sobre su sucesión y procurar la estabilidad del grupo, nada garantiza que éstas se cumplan. Es muy pro- bable que Esparragoza esté muerto y, si no lo está, debe tener un bajo margen de maniobra para conducir al cártel en tiempos de cambio como los actuales. Finalmente, aunque Zambada sea el líder visible y el pilar de la organización, existen serias dudas sobre su capacidad para mantener la cohesión de la nueva generación a sus casi setenta años y con tres de sus hijos detenidos. El conjunto de estos elementos parece indicar el fin del liderazgo en el cártel de Sinaloa, como aún se le conoce. Zambada está en el ojo del huracán difícilmente encontrará buen puerto ante el embiste de los nuevos líderes dentro del mismo grupo y de la feroz competencia de las otras organizaciones de la delincuencia organizada mexicana. El cambio generacional El segundo factor de cambio dentro del grupo de Sinaloa es el relevo generacional. Preso Guz- mán, posiblemente muerto Esparragoza, y escondido Zambada, es el momento de que nuevos actores tomen protagonismo, como lo ilustra el caso de Dámaso López Núñez (a) “El Licencia- do”. El mismo Guzmán, cuando le preguntaron en las indagatorias quién creía que iba a suce- derlo, lo señaló.15 López Núñez tiene cincuenta años y ha sido uno de los operadores del cártel desde 2001, cuando ayudó a escaparse a Guzmán Loera de la cárcel de Puente Grande donde era funcionario. Desde entonces ha estado bajo las órdenes de Guzmán y ha extendido su inÀuencia a distintos espacios, como Baja California o Culiacán, además de ser el encargado de algunas de las operaciones financieras del grupo, adquiriendo una posición privilegiada en cuanto acceso a recursos e interlocución con los demás líderes. Además, López Núñez le ha abierto la puerta del grupo a su hijo Dámaso López Serrano (a) “El Mini Lic.”, ahijado de Guzmán Loera, quién a sus treinta años comanda al brazo operativo del grupo de Sinaloa, conocido como Los Ántrax.16 Cuenta con un narcocorrido propio titulado 14 June Beittel, “Mexico: Organized Crime and Drug TrafficNing Organizations”, Congressional Research Service (crs), 22 de julio de 2015, p. 16, en: . 15 Carlos Loret de Mola, “El sucesor de El Chapo”, El Universal. 14 de octubre de 2014, en: . 16 Los Ántrax es un grupo fundado por José Rodrigo Aréchiga Gamboa (a) “El Chino Ántrax”, con el objetivo de dar seguridad a los líderes del cártel y responder a los ataques de los Beltrán Leyva y Los Zetas. Aréchiga fue detenido el 31 de diciembre de 2013 en Ámsterdam, mientras en México no tenía averiguación previa. Véase, Sin embargo, “Dámaso López Jr., µEl Mini Lic¶, presunto sucesor de µEl Chapo¶, ya tiene corrido y se presenta en redes sociales”, 1º de marzo de 2014, en: . 176 Carlos Rodríguez Ulloa Dámaso y hace uso de las redes sociales donde ostenta armas, dinero, autos lujosos, mascotas exóticas y mujeres atractivas. Los Dámaso, como también se conoce a esta sociedad, han desarrollado capacidades propias al abarcar parte importante del brazo operativo del grupo de Sinaloa y una tropa propia -cono- cida como Fuerzas Especiales de los Dámaso, FED-, además de incidir en el lavado de dinero y el control de algunas de las plazas importantes de la organización. Otros de los nuevos actores en la trama del cártel de Sinaloa son algunos de los descendien- tes de Joaquín Guzmán, quien tiene nueve hijos con tres esposas los que se dedican al narcotrá- fico son Iván Archivaldo y Jesús Alfredo Guzmán Salazar, y Ovidio Guzmán López, los cuales han sido identificados por el Departamento del Tesoro de Estados Unidos como participantes en las operaciones de tráfico de drogas y lavado de dinero para la organización de Sinaloa17 y específicamente para el grupo de Guzmán.18 A los hijos de Guzmán se les identifica como Los Chapitos o Los Menores. El líder más visi- ble es Iván Archivaldo Guzmán Salazar,19 quién al parecer heredó el narcomenudeo en Culiacán y, por lo mismo, ha tenido conÀictos con Los Dámaso en esa ciudad, aunque sus diferencias se han extendido también a Navolato.20 Sin duda, los hijos de Guzmán pertenecen a una nueva generación de narcotraficantes, ca- racterizada por el lujo, el dispendio y el uso intensivo de las redes sociales21 ello los diferencia de sus antecesores, personas de carácter rural y sin la necesidad del lujo, la ostentación ni los teléfonos inteligentes.22 Y por lo tanto, con mucha mayor facilidad para esconderse que sus descendientes. En este caso, está además el problema de que las habilidades y la inteligencia son atributos que difícilmente se heredan, por lo que ser los hijos de Guzmán no necesariamente los conver- tirá en operadores tan eficaces como su padre. Está por comprobarse su capacidad de organiza- ción para mantenerse activos en la intensa competencia de los mercados ilegales. Cabe mencionar a los hijos de Zambada como ejemplo de las dificultades que ha enfrentado la nueva generación para mantenerse activa en este complejo medio. El mayor, Vicente Zam- bada Niebla, (a) “Vicentillo”, detenido en marzo de 2009, está preso en Estados Unidos otro de los hijos del cabecilla, quien empezaba a sobresalir en el negocio familiar, Ismael Zambada Imperial (a) “Mayito Gordo”, fue capturado en Sinaloa en 2014;23 y por último está Serafín Zambada Ortiz, quien fue arrestado en 2013 en un cruce fronterizo de Arizona, Estados Unidos. El único libre es Ismael Zambada Sicairos (a) “Mayito Flaco”, que ha mantenido un perfil muy bajo y ha sido una pieza clave en la expansión del grupo de Sinaloa en el negocio de metanfeta- minas en Estados Unidos y el resto del mundo.24 17 Department of Treasury Office of Foreign Assets Control, “Joaquín Chapo Guzmán Sinaloa Cartel Operatives”, enero de 2013, en: . 18 Silber Meza y Zoraida Gallegos, “Tres hijos de µEl Chapo¶ en la mira de la dea”, El Universal, 15 de julio de 2015, en: . 19 Humberto Padgett, “¿Qué hay en la mente del µChapito¶?”, Sin Embargo, 24 de febrero de 2014, en: . 20 Véase, Blog del Narco, “La guerra entre Iván Archivaldo y Los Dámaso en Culiacán y Navolato”, 27 de junio de 2016, en: . 21 Terra, “La ostentosa vida de los hijos del Chapo Guzmán”, 27 de noviembre de 2013, en: . 22 Alejandro Valencia, “Estas con las cuentas oficiales de los hijos del Chapo”, Blog del Narco, 15 de julio de 2015, en: . 23 Animal Político, “Detienen en Sinaloa al hijo del µMayo¶ Zambada”, 13 de noviembre de 2014, en: . 24 El Debate, “El Mayito Flaco y la inundación de µmeth¶ en EU”, 22 de diciembre de 2015, en: . 177 Sinaloa: fin de la hegemonía y epicentro de la guerra que comienza Los hijos de Zambada sin duda están adquiriendo experiencias que les podrían redituar en el mediano y largo plazos, pero por lo pronto la figura de Zambada tendrá un gran peso dentro de la organización y en el mercado de drogas transnacional. De la revisión de los nuevos dirigentes de la organización de Sinaloa se concluyen tres aspectos. El primero es la tensión que genera la brecha generacional25 entre, por un lado, los pocos líderes, de carácter rural y reservado, que fundaron el negocio y se mantienen con vida después de los cincuenta años y, por otro, sus hijos, juniors urbanos que han vivido rodeados de lujos y excesos, y que deberán aprender el duro oficio de sus padres si quieren mantenerse en el mercado, pero con un alto costo en la curva de aprendizaje, tal como lo han hecho Núñez Serrano y Zambada Sicairos.26 El segundo aspecto es que la nueva generación está presionando por espacios a los cuales considera propios por herencia. A pesar de la extensión del negocio, esta irrupción no puede dar- se sin alterar el orden establecido, lo cual necesariamente significa violencia, como lo demuestra el ejemplo de los encuentros entre Dámaso Núñez y los hijos de Guzmán, choques que aún no tienen un resultado plenamente identificable.27 El tercer aspecto consiste en lo manifiestamente complicado de mantener la unidad de la organización de Sinaloa, ya que la nueva generación no comparte los lazos afectivos ni la expe- riencia conjunta en la gestación del negocio que sus padres sí tuvieron, problema que se añade al dinamismo e inestabilidad del mercado debido a factores como la captura o muerte de los delincuentes. Por dichas razones, estamos frente al final de la organización de Sinaloa tal como se conoció bajo la jefatura de “El Chapo”. Seguramente se abrirá el espectro a nuevas alianzas y contra- alianzas, donde concurrirán los otros grupos de la delincuencia organizada en México. Guerra ൿratricida sinaloense Rafael Caro Quintero,28 fundador del cártel de Guadalajara en los años ochenta, salió del Reclu- sorio Preventivo de Guadalajara el 9 de agosto de 2013, luego de que una resolución judicial del estado de Jalisco le otorgara un amparo que solicitó la revisión de la sentencia de cuarenta años en prisión por el asesinato del agente de la DEA, Enrique “Kiki” Camarena, en 1985. Dos días después, otro juez giró una orden de aprehensión con fines de extradición a Estados Unidos, y tres meses después la defensa solicitó a la Suprema Corte de Justicia de la Nación un nuevo amparo contra esa última resolución, mismo que fue denegado, al igual que el recurso de revisión, el 18 de noviembre de 2015.29 Mientras tanto, el 5 de noviembre de 2013 la dea ofreció una recompensa de cinco millones de dólares a quién colaborara en la captura del delincuente. Esta trama judicial ilustra las capacidades de Caro Quintero, la relevancia que este caso tiene para las agencias de seguridad de Estados Unidos, y el alto costo en prestigio que significó para las instituciones federales nacionales, pero lo más importante es que desde que salió y desapa- reció de los reÀectores oficiales ha tenido tiempo de restablecer las redes con los principales actores del tráfico de drogas. 25 Véase, por ejemplo, Narco Violencia, “A Iván Archivaldo, hijo del Chapo, le advirtieron que no ingresara en los territorios de µEl Mayo¶ Zambada”, 19 de agosto de 2016, en: . 26 Vanguardia, “Por el trono de El Chapo se avecina una guerra entre juniors y capos de cepa”, 4 de mayo de 2014, en: . 27 Narco Violencia, “A Iván Archivaldo«”, op. cit. 28 Véase El Universal, “Perfil Rafael Caro Quintero”, 9 de agosto de 2013, en: . 29 Juan Omar Fierro, “Corte niega amparo a Caro Quintero”, El Universal, 18 de noviembre 2015, en: . 178 Carlos Rodríguez Ulloa De hecho, en entrevista reciente aceptó que se reunió tanto con Zambada como con Guzmán, lo que ilustra la capacidad de interlocución y lo estrecho de la sociedad en Sinaloa; como le dijo a la revista Proceso: a Ismael Zambada “una vez lo vi. Una vez, e igual, lo mismo [que con Joaquín Guzmán]. Platicamos y le comenté lo mismo. Mis respetos tanto para una familia como para la otra, no tenemos ninguna relación, ellos su vida y yo la mía”.30 Si bien por una parte se reunió con Guzmán y Zambada, por otra tejió una alianza con los Beltrán Leyva y Los Zetas para recuperar Sinaloa y no pagar el derecho de piso que el grupo de Sinaloa cobra por el trasiego de estupefacientes, al cual Quintero cree tener derecho por haber sido una de las figuras clave en los años setenta y ochenta.31 Aunque tal vez no enfrente de forma directa a la coalición dominante, si lo está haciendo a través de alianzas con actores opuestos al actual liderazgo.32 Un ejemplo de la capacidad de operación de Caro Quintero se aprecia en la reciente escalada de violencia en Sinaloa, que comenzó el 25 de abril de 2016, cuando fue asesinado en Badira- guato, Ernesto Guzmán Hidalgo -medio hermano de “El Chapo”- y abuelo de Alfredo Beltrán Núñez (a) “Mochomito” o “Alfredito”, quién a su vez es hijo de Alfredo Beltrán Leyva (a) “El Mochomo”, peleado a muerte con los Guzmán desde 2008 y quién encabezó la incursión en busca de Aureliano Guzmán Loera (a) “Guano”, en represalia por haber matado a su abuelo. La persona que ordenó el asesinato fue Aureliano Guzmán Loera, hermano del “Chapo”. Meses después se encontraron muertas ocho personas, entre las que estaba Cristóbal Muro Val- dez, jefe de escoltas de Aureliano,33 y al poco tiempo -el 11 de junio- un comando de 150 per- sonas irrumpió en La Tuna, municipio de Badiraguato, cuna de la familia Guzmán Loera, donde tomaron la casa de Consuelo Loera, de 87 años, la madre de los Guzmán. Fueron asesinadas al menos otras tres personas y, en su funeral, otras cuatro. 34 A los pocos días llegó un convoy de 200 sicarios de los Guzmán para recuperar La Tuna,35 ante lo cual se dio el desplazamiento de alrededor de 250 familias de las comunidades de La Palma, Arroyo Seco, Huixiopa, La Tuna y San José del Barranco,36 pero no hubo enfrentamiento entre las dos facciones porque las fuer- zas armadas desplegaron un operativo en la zona. En otro incidente, Juan Carlos Landeros -jefe de plaza en Cosalá, bajo el mando de Zam- bada- apareció muerto el 22 de junio el 26 de julio asesinaron a dos sobrinos de “El Chapo” en Ciudad Obregón, Sonora, estado donde también se han reportado desplazados por la ola de violencia.37 Estos acontecimientos demuestran la propagación de los enfrentamientos a otras comunidades y a otros actores, en una espiral de violencia cuyo fin no se ve a corto plazo y que puede impactar en el resto del país con la llegada a Sinaloa de grupos delictivos de Durango, Chihuahua y Nayarit.38 30 Anabel Hernández, “. 32 Bibiana Nelasso, “Caro Quintero vuelve a las andadas”, La Razón, 24 de julio de 2016, en: . 33 Narco Violencia, “Comando armado ejecuta a ocho sicarios de µEl Guano¶, hermano de Joaquín Guzmán Loera”, 18 de diciembre de 2015, en: . 34 Blog del Narco, “La familia del Chapo se divide se están ejecutando entre ellos y el Chapito Isidro busca venganza” (sic), 18 de junio de 2016, en: . 35 Narco Violencia, “El Chapo envió 200 sicarios para recuperar La Tuna por el insólito asalto de los Beltrán Leyva”, 19 de junio de 2016, en: 36 Cynthia Valdez, “Le declara la guerra hijo de µEl Mochomo¶ a los Guzmán Loera”, La Pared, 16 de junio de 2016, en: 37 Amalia Escobar, “Escala la disputa entre El Chapo y los Beltrán Leyva”, El Universal, 29 de julio 2016, en: . 38 Rea Información Inteligente, “Entran a Sinaloa grupos delictivos de Chihuahua, Durango y Nayarit”, 24 de junio de 2016, en: . 179 Sinaloa: fin de la hegemonía y epicentro de la guerra que comienza Si bien la espiral de violencia responde principalmente a la lucha entre el grupo de los Bel- trán Leyva y los Guzmán Loera, uno de los operadores de Alfredo Beltrán Núñez es Rafael Caro Quintero, quien además de no querer pagar la cuota al grupo de Sinaloa por el tráfico de drogas, se perfila como una de las figuras clave en el desenlace del conÀicto y en la posterior definición del nuevo equilibrio de poder. La ola de violencia, que está adquiriendo una forma de “guerra civil sinaloense”, se debe a que los cambios en el grupo dominante de Sinaloa, y específicamente la recaptura de Guz- mán, abrieron la oportunidad para que se desataran los demonios tanto internos, como la guerra por territorios entre Archivaldo Guzmán y Los Dámaso, y los Beltrán Leyva contra Aureliano Guzmán Loera,39 donde por supuesto Zambada también tiene una participación importante.40 La guerra en La Paz Otra consecuencia de las disputas entre las facciones del grupo de Sinaloa es la escalada de vio- lencia surgida en Baja California Sur donde, después de haber sido un lugar tranquilo, una plaza histórica del grupo y un lugar de descanso de Joaquín Guzmán, se rompió el orden establecido cuando éste fue arrestado en 2014 y se abrió la cruenta disputa por la ciudad de La Paz, en la cual hasta la fecha participan distintas organizaciones.41 Todo comenzó el 31 de julio de 2014, cuando fue asesinado en la capital del estado Esteban Espinoza Velázquez (a) “El Pantera” -jefe de escoltas de Los Dámaso- por Edgar Reyes (a) “El Rayo” -jefe de plaza en La Paz bajo las órdenes de Zambada-, desatando una espiral de violen- cia que se extendió a toda la entidad y donde actualmente participan células de Los Dámaso, de Los Mayitos -compuesta por una alianza entre los Zambada, los Beltrán Leyva y Los Zetas-, de los Arellano Félix y del cjng.42 Más allá de grupos o representantes de plazas, la anárquica situación de disputa permanente se ilustra con la siguiente descripción recuperada por el semanario Zeta: • El grupo delictivo de Los Mayitos pretende asumir el control criminal de Vizcaíno y Guerrero Negro domina completamente en La Paz, Cabo San Lucas, Puerto San Carlos, Ciudad Insurgentes, Puerto Adolfo López Mateos y la zona norte de Comondú, así como Loreto. • Los Dámaso desean recuperar el control de la zona sur de La Paz y meterse a Cabo San Lucas controlan San José del Cabo, Ciudad Constitución, Vizcaíno y Guerrero Negro. • El Cártel Arellano Félix (CAF) pretende asumir el control de Vizcaíno, Guerrero Negro y Ciudad Constitución ya opera en San Ignacio, Santa Rosalía y Mulegé Pueblo.43 Más allá de actores o lugares específicos, de la situación en Baja California Sur destacan las consecuencias de la anarquía generada en lugares donde se rompen las reglas previamente establecidas, situación que abre la oportunidad para la incursión de nuevos protagonistas, tanto de la misma organización como de las rivales, que se disputan de forma violenta el poder para 39 Narco Violencia, “Cártel de Sinaloa: la guerra por venir”, 30 de junio de 2016, en: . 40 Narco Violencia, “Escala violencia en Sinaloa por guerra de cárteles, los Beltrán Leyva, El Mini Lic y El Mayo en la disputa por el control”, 25 de febrero de 2016, en: . 41 Enrique Alvarado, Andrés M. Estrada y Alejandro Melgoza, “Irrumpe guerra de cárteles en La Paz”, El Universal, 31 de mayo de 2016, en: . 42 Investigaciones Zeta, “Ajustes y división en cártel de Sinaloa”, Zeta Tijuana, 14 de agosto de 2014, en: . 43 Investigaciones Zeta, “Deterioro y violencia”, Zeta Tijuana, 19 de abril 2016, en: . 180 Carlos Rodríguez Ulloa la elaboración de nuevas reglas, que deriven en nuevos equilibrios y cesen el conÀicto entre las partes. Desafortunadamente, las instituciones de seguridad estatales son sólo un actor más, y no siempre el más fuerte o el decisivo para poner fin a estos periodos violentos. Mientras tiene lugar esta guerra fratricida en Sinaloa, otros grupos -por ejemplo, el cjng- buscarán reposicionarse y extender su inÀuencia, como se comprobó en Nuevo León, Chihua- hua, Coahuila,44 Colima, Veracruz45 y Quintana Roo. Conclusiones El repunte de la ola de violencia que se vive actualmente en Baja California, Sinaloa y Sonora se debe en buena medida a la herencia de inestabilidad que dejó tras de sí la captura, en enero de 2016, de Joaquín Guzmán Loera. Este hecho tuvo múltiples consecuencias: en primer lugar, desestabilizó el liderazgo de la coalición del grupo de Sinaloa; en segundo, desató las ambicio- nes de distintos actores dentro del grupo por heredar los negocios de Guzmán, ejemplificadas en el frente de batalla por la lucha entre el grupo de Los Dámaso y los hijos de Guzmán un tercer derivado de la captura fue que abrió espacios para que Aureliano Guzmán Loera decidie- ra actuar de forma independiente al ordenar la muerte de su medio hermano, Ernesto Guzmán Hidalgo, sin prever que este acontecimiento daría la pauta para que los Beltrán Leyva, liderados por Alfredo Beltrán Núñez, atacaran Badiraguato, epicentro del imperio del Chapo Guzmán. Estas acciones sólo se deben interpretar como síntomas del agotamiento de la coalición que trajo un largo periodo de estabilidad al grupo de Sinaloa, liderado por Guzmán, Zambada y Esparragoza, situación que se complementa con la pugna violenta por la herencia del negocio y con el acoso de grupos rivales y actores clave, como Rafael Caro Quintero, que al observar estos cambios identifican oportunidades para extender sus negocios. El agotamiento de la coalición dominante del cártel de Sinaloa inaugura un periodo de vio- lencia que se complicará aún más, debido al hecho de que en Badiraguato, Sinaloa, corazón del grupo y del negocio de tráfico de estupefacientes, se ha desatado una guerra fratricida que amenaza con un largo periodo de inestabilidad e inseguridad, cuyo centro será Sinaloa pero con importantes repercusiones en la costa del Pacífico mexicano. Mientras tanto, los otros grupos de la delincuencia organizada -como Jalisco Nueva Gene- ración- estarán a la expectativa de consolidar su presencia en espacios que en algún momento fueron impensables de usurpar por la hegemonía sinaloense. Finalmente, las agencias de seguri- dad en México y Estados Unidos deberán estar muy atentas a los acontecimientos y trabajar de cerca con las autoridades estatales y municipales, con el fin de poder controlar o minimizar los efectos colaterales de esta guerra que apenas comienza. Post Scriඉtum Joaquín Guzmán Loera, “El Chapo”, fue extraditado a Estados Unidos el 19 de enero de 2017. En el expediente de la justicia de ese país se señala que se le acusa de haber traficado 200 to- neladas de cocaína de 1989 a 2014, y obtener ganancias por 14 mil millones de dólares en el mismo periodo. La suma es similar al promedio anual de las remesas enviadas a México por connacionales que viven y trabajan en el país vecino. 44 Héctor de Mauleón, “La guerra invisible del Cártel Jalisco Nueva Generación”, El Universal, 7 de julio de 2016, en: 45 Agencia Reforma, “Calienta plazas«”, op. cit. 181 Militarización y violencia en Tamaulipas1 Guadalupe Correa-Cabrera2 Introducciඬn Tamaulipas es un estado fronterizo estratégico, dominado históricamente por la delincuencia organizada. La situación se ha agravado desde 2005-2006 y se han incrementado los niveles de violencia en la entidad. Lo anterior resulta de la fragmentación de los grupos criminales que operan en el estado, y responde al impulso de la denominada “guerra contra el narcotráfico”, que implica la participación de las fuerzas federales en la contención del crimen. Así, se da en Tamaulipas una situación de alto riesgo para la sociedad civil, en gran parte porque el Estado ahí ha perdido el monopolio del uso de la violencia. En este contexto, se plantean límites im- portantes a la participación ciudadana en una “era de transición democrática”, 2015-2016, para contrarrestar los efectos de la violencia, la militarización y la fragmentación del crimen organi- zado en uno de los estados más conÀictivos del país. Por su ubicación, vías de comunicación, red carretera, así como por la forma y tamaño de su frontera, Tamaulipas ha sido, desde hace varias décadas, una zona clave para el crimen organizado, sobre todo para los tráficos de drogas, armas y personas. La entidad se encuentra en una posición geográfica estratégica como punto de entrada y salida de drogas hacia Estados Unidos. Al mismo tiempo, forma parte de una ruta clave para el tráfico de armas desde la Unión Americana hacia el sur del continente, y es una de las principales vías para el tráfico de personas. Lo anterior se debe a que Tamaulipas tiene una larga frontera con Texas y además cuenta con una extensa costa oceánica e importantes ciudades fronterizas, como Nuevo Laredo, Reynosa, Matamoros, Miguel Alemán y Río Bravo. En esta larga y poblada frontera se hallan los cruces menos riesgosos para los trafican- tes que operan desde el sur de México, atravesando la llamada ruta del Golfo. Tamaulipas cuenta con diecinueve intersecciones internacionales, que van desde Nuevo Laredo hasta Matamoros.3 El estado es también clave para el comercio entre México y Estados Unidos: por sus aduanas pasa la mayoría de las mercancías que se dirigen a la costa este del vecino país. Violencia en Tamauliඉas Las actividades ilegales en esta entidad mexicana estuvieron por mucho tiempo dominadas por el cártel del Golfo, organización que se dedicaba principalmente al narcotráfico. En épocas re- cientes, el grupo experimentó algunos cambios importantes, en particular con la llegada de Osiel Cárdenas Guillén como líder en la segunda mitad de los noventa, quien consolidó su poder a través del uso extensivo de la violencia y, en particular, a través de la introducción de Los Zetas como su brazo armado.4 1 La investigación inicial para este artículo se realizó en el marco del Taller sobre Seguridad Ciudadana en México, orga- nizado por el Woodrow Wilson Center, la Corporación Andina de Fomento (caൿ); el Banco de Desarrollo de América Latina, y el Instituto Tecnológico de Monterrey en la ciudad de Monterrey, Nuevo León, el 28 de octubre de 2014. 2 Profesora asociada. Departamento de Asuntos Públicos y Estudios de Seguridad, University of Texas Rio Grande Valley, campus BroZnsville. Correo electrónico: . 3 El cruce más reciente en esta frontera es el Puente y Paso Ferroviario de Occidente (West Rail Bypass Bridge), inaugurado en 2014. Véase: Embajada de los Estados Unidos en México, “Embajador :ayne elogia nuevo cruce ferroviario fronterizo”, Boletín de prensa, 12 de septiembre de 2014, en: http:spanish.mexico.usembassy.goves spressembajador-Zayne-elogia-nuevo-cruce-ferroviario-fronterizo.html!. 4 Véanse, Carlos Flores Pérez, +istorias de polYo \ sangre génesis \ eYoluciyn del tráfico de drogas en el estado de Tamaulipas, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, México, 2013 y Ricardo Ra- velo, Osiel: vida y tragedia de un capo, Grijalbo, Ciudad de México, 2009. 182 Guadalupe Correa-Cabrera El grupo de Los Zetas se formó a partir de militares desertores que pertenecieron a equipos de élite del Ejército mexicano,5 y fueron entrenados en el manejo de armamento altamente especializado y labores de contrainsurgencia.6 Su introducción como brazo armado del cártel del Golfo cambió el panorama del crimen organizado en Tamaulipas, e incluso la forma como funcionan las organizaciones de este tipo en todo el país, pues elevó los estándares en lo que se refiere a las prácticas de control territorial de los distintos grupos criminales y promovió el uso de la violencia a niveles nunca antes vistos.7 De la misma forma, las fuerzas del Estado encargadas de mantener el orden y la seguridad pública se vieron en la necesidad de utilizar nuevas técnicas y llevar a cabo prácticas más violentas. Ello se debió a la profesionalización de Los Zetas. En este nuevo esquema se puede apreciar el uso de metodologías de ejecución mu- cho más espectaculares y sofisticadas la utilización de redes sociales para hacer proselitismo e informar sobre hechos violentos de acuerdo con agendas particulares; el uso de tácticas de ataque no convencionales, tales como la utilización de coches bomba y granadas de fragmen- tación, secuestros y asesinatos masivos -principalmente de migrantes-, y bloqueos de la vía pública (narcobloqueos) ejecuciones de policías y otros elementos encargados de la seguridad pública, etcétera.8 Los Zetas se separaron del cártel del Golfo y comenzaron a operar de manera independiente desde principios de 2010. La violencia en Tamaulipas se disparó entonces de forma espectacu- lar. Sólo en ese año se registraron 1,209 asesinatos vinculados con el crimen organizado en la entidad, según datos oficiales,9 incluyendo el del candidato del Partido Revolucionario Institu- cional (PRI) a la gubernatura del estado, Rodolfo Torre Cantú. También destaca el éxodo de más de trecientas personas que huyeron de Ciudad Mier des- plazadas por la violencia, y que se refugiaron en un albergue improvisado en la población vecina de Miguel Alemán en noviembre de 2010. Dos ejemplos más de la situación de terror que se suscitó en el estado fueron el asesinato de setenta y dos migrantes en el municipio de San Fernando, en agosto de 2010, y el hallazgo de cerca de doscientos cuerpos enterrados en fosas clandestinas (narcofosas) en la misma región, en abril de 2011. Aunado a lo anterior, en los últimos años se han registrado secuestros de camiones de pasajeros en las carreteras del estado, ataques a cuarteles militares, narcobloqueos, coches bomba, granadas arrojadas contra oficinas de gobierno en diversos municipios, y la fuga de cientos de reos de penales en distintos muni- cipios del estado.10 5 Entre tales corporaciones destacan el Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales (gaൿe), Grupo Anfibio de Fuerzas Es- peciales (Ganfe) y la Brigada de Fusileros Paracaidistas (bൿඉ). Según algunas versiones, se integraron posteriormente a la organización algunos miembros de las Maras y Kaibiles (soldados de élite guatemaltecos). Actualmente, Los Zetas reclutan a cualquier tipo de persona, sin que sea requisito que cuente con entrenamiento militar previo. 6 De acuerdo con algunas versiones, este grupo recibió entrenamiento de asesores extranjeros. Los Zetas surgen a fina- les de los noventa. No se sabe la fecha con exactitud, pero esta agrupación hizo su primera aparición pública después de que fuera asesinado Arturo Guzmán Decena -el Z-1- en noviembre de 2002, en la ciudad de Matamoros. Meses después de este suceso, miembros de la organización colocaron una corona fúnebre y cuatro arreglos Àorales con la leyenda: “Te llevaremos siempre en el corazón: de tu familia, de Los Zetas”. < así, se conoció el nombre del brazo armado del cártel del Golfo. 7 Guadalupe Correa-Cabrera, “Violencia en el noreste mexicano. El caso Tamaulipas: Estado, sociedad y crimen orga- nizado”, en Vicente Sánchez Munguía (comp.), Violencia e inseguridad en los estados fronterizos del norte de Méxi- co en la primera década del siglo xxi, Red de Investigación Urbana-Universidad Autónoma de Puebla-Red Regional de Investigación en Seguridad Pública y Desarrollo Social, Puebla-Ciudad Victoria, 2013, pp. 139-162. 8 José Nava, “Gagging the Media: the Paramilitarization of Drug TrafficNing Organizations and Its Consequences on the Freedom of Press in the Texas-Tamaulipas Border Region”, tesis de maestría. Universidad de Texas en BroZns- ville, BroZnsville, 2011, p. 22. 9 Gobierno Federal, “Base de datos de fallecimientos ocurridos por presunta rivalidad delincuencial”, Presidencia de la República, 31 de diciembre de 2010, en: http:ZZZ.presidencia.gob.mxbase-de-datos-de-fallecimientos!. Cabe destacar que esta base de datos de homicidios relacionados con la delincuencia organizada (denominados formalmen- te “Fallecimientos por presunta rivalidad delincuencial”) ya no está disponible. 10 Correa-Cabrera, “Violencia en el noreste«”, op. cit. 183 MIlitarización y violencia en Tamaulipas Estos elevados grados de violencia se dan en un contexto de corrupción de funcionarios gu- bernamentales a todos los niveles; extorsiones a negocios de cualquier tipo (una especie de im- puesto criminal); el surgimiento de un nuevo mercado de estupefacientes en México en el cual se ofrecen todo tipo de drogas a precios más accesibles para los consumidores nacionales; y la utilización de prácticas brutales con el fin de generar terror entre miembros de grupos contrarios y de las agencias gubernamentales de seguridad.11 Las ciൿras de la violencia en Tamauliඉas Es difícil conocer con exactitud los indicadores de violencia e inseguridad en un estado como Tamaulipas. El reporte de los datos se ha dificultado considerablemente debido al peligro que enfrentan comunicadores y encuestadores al realizar su labor. Sin embargo, existen algunas es- tadísticas que si bien no pueden ser verificadas con certeza, logran al menos darnos una idea de la magnitud de la violencia que se ha vivido en la entidad en últimas fechas. El número total de ho- micidios en Tamaulipas se incrementó significativamente durante los años 2010-2012, el periodo más violento de la guerra entre el cártel del Golfo y Los Zetas (véanse Cuadro 1 y Gráfica 1). Cuadro 1 Homicidios en Tamaulipas 2000-2015) Año Homicidios 2000 222 2001 165 2002 165 2003 244 2004 225 2005 357 2006 346 2007 265 2008 308 2009 288 2010 721 2011 855 2012 1,016 2013 556 2014 628 2015 763 Fuente: Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi).12 De acuerdo con datos del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) recopilados por el Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (sesnsඉ) de la Secre- taría de Gobernación (Segob), el número total de homicidios en el estado en 2009 fue de 288 y se elevó a 1,016 en 2012.13 Entre 2011 y 2013, fueron encontradas 93 fosas clandestinas en Ta- 11 Nava, op. cit. 12 Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi), “Mortalidad. Conjunto de datos: defunciones por homicidios”, inegi, 15 de marzo de 2016, en: http:ZZZ.inegi.org.mxsistemasolapproyectosbdcontinuasmortalidaddefun- cioneshom.asp?s est!. 13 Ibidem. 184 Guadalupe Correa-Cabrera maulipas donde se localizaron 258 cuerpos sin identificar (distribuidos en quince municipios). Esta cifra representa más de la mitad del número total de cuerpos encontrados en fosas en todo el país durante el mismo periodo (488 cuerpos en 222 fosas clandestinas).14 Gráfica 1 Homicidios en Tamaulipas 2000-2015 Fuente: inegi. También de acuerdo con cifras oficiales, Tamaulipas reporta el mayor número de desaparecidos en el país. De 2006 a 2015, registró un total de 5,720 personas extraviadas o desaparecidas, inclu- yendo extranjeros y funcionarios de gobierno.15 El número de desplazados de ciertas áreas clave o estratégicas del estado fue también bastante elevado durante estos años. El ejemplo de Ciudad Mier, con el éxodo de más de la mitad de su población total a finales de 2010, fue emblemático en este sentido.16 Asimismo, aproximadamente doscientas personas abandonaron el poblado de La Fe del Golfo, en el municipio de Jiménez, y doscientas cincuenta dejaron atrás sus propiedades y viviendas en la comunidad de El Barranco, localizada en el municipio de Cruillas.17 En 2015 el estado registró también el mayor número de secuestros en el país: 327 según un reporte del sesnsඉ de la Segob.18 Cabe destacar que en el año de 2004 no se registró ni un solo secuestro, mientras que diez años después, en 2014, se reportaron 262 eventos de este tipo. Ese incremento tan importante tiene que ver, quizás, con la división entre Los Zetas y el cártel del Golfo, así como con la intervención de las fuerzas federales, lo cual debilitó a estos grupos y 14 Eduardo Mendieta, “Violencia en Tamaulipas es como un parte de guerra: investigador”, Milenio, 12 de agosto de 2014, en: http:ZZZ.milenio.commonterreyinseguridadBTamaulipas-violenciaBTamaulipas-guerraBnarcoBTa- maulipasB0B352764740.html!. 15 Registro Nacional de Datos de Personas Extraviadas o Desaparecidas (rnඉed), Base de personas extraviadas o desaparecidas, 2006-2015, en: https:rnped.segob.gob.mx!. En un periodo de cuatro años, entre 2010 y 2014, un total de 69 funcionarios de gobierno se reportaron desaparecidos 90 de ellos pertenecían a las fuerzas del orden público. Véase Mendieta, op. cit. 16 Sobre este incidente véase, Nicholas Casey y José de Córdoba, “Northern Mexico’s State of Anarchy. Residents Abandon a Border ToZn as Vicious Drug Cartels Go to :ar”, Wall Street Journal, 20 de noviembre de 2010, en: http:online.Zsj.comarticleSB10001424052748704104104575622840256881122.htm!. 17 Mendieta, op. cit. 18 Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (sesnsඉ), Informe de víctimas de homicidio, secuestro y extorsión 2015, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública-Secretaría de Go- bernación, Ciudad de México, 2016, p. 2, en: http:ZZZ.secretariadoejecutivo.gob.mxdocspdfsvictimasVicti- mas2015B012015.pdf!. 0 200 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 H om ic id io s 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 400 600 800 1000 185 MIlitarización y violencia en Tamaulipas los llevó a buscar fuentes alternativas de ingreso. La pérdida de liderazgo y control al interior de dichas agrupaciones deriva en una mayor diversificación de sus actividades hacia negocios de más baja escala, que requieren de menos organización logística que las operaciones de narco- tráfico internacional.19 El terror y la violencia que caracterizaron al estado de Tamaulipas durante el período de mayor conÀicto (2010-2012) también se reÀejaron en el sistema penitenciario. Entre los años 2006 y 2008 se registraron cuatro fugas masivas de reos de los centros penitenciarios locales en las ciudades de Matamoros, Miguel Alemán, Nuevo Laredo y Reynosa. En un periodo de cinco años, 86 reos fueron asesinados dentro de estas cuatro instalaciones. La situación carcelaria en Tamaulipas se deterioró aún más en años posteriores. En el periodo 2006-2009, veintiocho personas escaparon de prisión en el estado, mientras que en los años posteriores, de 2010 a 2013, este número se incrementó considerablemente, hasta alcanzar 377 prófugos.20 Los crímenes violentos en esta entidad mexicana se extendieron considerablemente en años recientes. Sólo en 2012 se encontraron 49 cuerpos abandonados en estacionamientos de centros comerciales y frente a instalaciones gubernamentales por ejemplo, frente a las ofi- cinas de las presidencias municipales de Mante y Nuevo Laredo.21 De agosto de 2010 a julio de 2012, un total de ocho coches bomba fueron localizados en diversos puntos de ciudades tamaulipecas los objetivos de dichos dispositivos fueron negocios, medios de comunicación y otros espacios públicos. El robo de autos se convirtió también en un grave problema. Sola- mente en 2010, primer año de la guerra por Tamaulipas, 8,586 autos fueron reportados como robados.22 Un ඉlan de seguridad ඉara Tamauliඉas El gobierno federal se vio obligado a reaccionar fuertemente ante tales niveles de violencia. Los esfuerzos iniciales incluyeron el arresto de los principales líderes de los dos grupos que se disputaban el territorio tamaulipeco, la entrada de las fuerzas federales -el Ejército y la Armada en particular- para reforzar las operaciones de seguridad pública en las regiones más violentas del estado, y la creación del Mando Ònico Policial en abril de 2013. A pesar de la aplicación de dichas acciones, la situación de brutalidad e inseguridad en Tamaulipas no mejoró inmediata- mente, y el avance no ha sido constante ni consistente. Lo anterior se hizo evidente durante los meses de marzo y abril de 2014, cuando acontecimientos extremadamente violentos tuvieron lugar en distintas regiones del estado, particularmente en las ciudades de Matamoros, Reynosa, Ciudad Victoria y el corredor costero Tampico-Ciudad Madero-Altamira. En este mismo periodo se arrestó a los principales líderes de las organizaciones crimi- nales que operan en el estado, al tiempo en que se observaron fuertes enfrentamientos entre dichas agrupaciones, y entre éstas y las fuerzas federales. Estos eventos arrojaron un total de al menos veintiocho personas muertas justo antes del periodo de Semana Santa de 2014.23 En los años subsecuentes, la violencia ha continuado y hoy por hoy no se aprecia una mejora en la seguridad de quienes habitan o transitan por Tamaulipas. Por ejemplo, crímenes tales como la trata y el tráfico de migrantes se mantienen, y la circulación por el estado continúa dificultándose. En años recientes, decenas de centroamericanos han sido rescatados de casas 19 Camilo Mejía, “Rise in Tamaulipas Kidnappings Points to LacN of Mexico Government Control”, InSight Crime, 21 de agosto de 2014, párrafo cinco, en: http:insightcrime.comneZs-briefsrise-tamaulipas-Nidnappings-lacN- mexico-govt-control!. 20 Mendieta, op. cit. 21 Ibidem. 22 Ibidem. 23 FNSneZs, “Border Narco :ar Returns”, Frontera NorteSur, 16 de abril de 2014, en: http:fnsneZs.nmsu.edu bor- der-narco-Zar-returns!. 186 Guadalupe Correa-Cabrera de seguridad localizadas en ciudades fronterizas tamaulipecas, como Reynosa, Matamoros y Miguel Alemán. Las investigaciones sobre estos sucesos han vinculado frecuentemente al crimen organizado con dichas actividades. Asimismo, Los Zetas y el cártel del Golfo han participado activamente en el robo de combustible y en la venta ilegal de hidrocarburos. Se han mantenido también otros actos criminales de alto impacto. Por ejemplo, en mayo de 2014 el jefe de la Unidad de Inteligencia de la Secretaría de Seguridad Pública de Tamaulipas, Salvador Haro Muñoz, fue asesinado, presuntamente por miembros de la Policía Estatal Acreditable. Unos días después de este hecho, la Procuraduría General de la República (ඉgr) ordenó el arresto de José Manuel López Guijón, quien estuvo a cargo de la seguridad personal del gobernador de Tamaulipas.24 La violencia en esta entidad fronteriza mexicana ha estado cerca de los lugares de operación de algunas compañías transnacionales. En abril de 2014, aproximadamente treinta trabajadores de la empresa suiza de servicios a la industria petrolera Weatherford International se vieron obliga- dos a abandonar Ciudad Mier, después de una balacera que ocurrió en el hotel donde se hospe- daban.25 La región localizada en la Cuenca de Burgos, rica en gas natural, “se había convertido ya en un pueblo fantasma”, después de que gran parte de sus habitantes se vieron forzados a huir por los graves enfrentamientos que se suscitaron entre grupos del crimen organizado.26 Como consecuencia del acontecimiento que aterrorizó a los empleados de Weatherford, el presidente Enrique Peña Nieto incrementó la presencia militar en Tamaulipas y miembros del Ejército comenzaron a escoltar a los trabajadores de la firma transnacional “desde y hacia” su lugar de trabajo en la frontera tamaulipeca.27 En general, el número de crímenes de alto impacto en Tamaulipas se coloca por encima del promedio nacional.28 En años recientes, el estado ha ocupado los primeros lugares en relación con el número de investigaciones que involucran el uso de armas ilegales y crimen organizado.29 Es importante destacar que la situación de inseguridad en la entidad no ha mejorado de manera decisiva desde 2010, cuando el cártel del Golfo y Los Zetas comenzaron la lucha armada por el territorio tamaulipeco. Como ya se dijo, a pesar de las acciones llevadas a cabo por el gobierno federal desde la segunda mitad de 2010 -que incluyen detenciones de los principales líderes de las dos organi- zaciones delictivas que operan en el estado,30 la entrada de las fuerzas federales (en especial el Ejército y la Marina) a reforzar las acciones de seguridad pública en las regiones más violentas de la entidad, así como la creación de un Mando Ònico Policial en abril de 2013- la situación de inseguridad y violencia parece no haber mejorado considerablemente. Tal es el caso de lo que en 2014 se denominó “Plan Tamaulipas”. A raíz de una situación de descontrol y elevados niveles de inseguridad y violencia en la primera parte de ese año, el 24 Eduardo Guerrero, “El dominio del miedo”, Nexos en Línea, 1ž de julio de 2014, en: http:ZZZ.nexos.com.mx? p 21671!. 25 Los periodistas reportaron “que no estaba claro si los trabajadores >de esta empresa@ fueron el objetivo último de este ataque” (párr. 29): Alfredo Corchado y James Osborne, “The NeZ Border: Eyes Are on Mexico¶s Untapped Poten- tial”, Dallas Morning News, 13 de julio de 2014, en: http:res.dallasneZs.cominteractivesborderBenergy!. 26 Nacha Cattan y Adam :illiams, “Drug Gangs AttacNing Zith TanNs BlocN Mexican Shale Boom”, Bloomberg, 12 de junio de 2014, párrafo 1, en: http:ZZZ.bloomberg.comneZs2014-06-12drug-gangs-attacNing-Zith-tanNs-blocN- mexican-shale-boom.html!. 27 Ibidem, párrafo 17. 28 Christopher Wilson y Eugenio Weigend, Plan Tamaulipas: A New Security Strategy for a Troubled State, Wilson Center Mexico Institute, :ashington, 2014. 29 Arturo Ángel, “Lidera Tamaulipas en armas, crimen organizado y drogas”, 24 Horas, 23 de octubre de 2014, en: http:ZZZ.24-horas.mxlidera-tamaulipas-en-armas-crimen-organizado-y-drogas!. 30 Jorge Eduardo Costilla Sánchez, “El Coss”, una de las principales cabezas del cártel del Golfo, fue arrestado en septiembre de 2012. Poco después, en octubre del mismo año, uno de los dos más conspicuos líderes de Los Zetas, Heriberto Lazcano –”El Lazca”, “El Verdugo” o “El Z-3”– fue supuestamente asesinado en una balacera en el estado de Coahuila. Más recientemente, en julio de 2013, el entonces líder de Los Zetas, Miguel Ángel Treviño Morales –conocido como “Z-40”– fue capturado por personal de la Armada de México. 187 MIlitarización y violencia en Tamaulipas gobierno federal se vio en la necesidad de actuar de manera más contundente y rediseñó su estrategia de seguridad. Así, el 13 de mayo de 2014, en la ciudad de Reynosa, el secretario de Gobernación, Miguel Ángel Osorio Chong, se reunió con el gobernador Egidio Torre Cantú y anunció el inicio de una nueva etapa en materia de seguridad en el estado. El plan se construyó tomando como base los esfuerzos federales e incluyó tres objetivos principales: i) desarticular la composición y la organización de las bandas delictivas; ii) sellar la ruta del tráfico ilícito de personas, drogas, armas y dinero; y iii) garantizar instituciones locales eficientes y confiables. Para lograr lo anterior, se dividió al estado en cuatro zonas -Frontera, Costa, Centro y Sur-,31 mismas que quedaron a cargo de mandos especiales de las secretarías de la Defensa Nacional y Armada de México.32 Además, se instalaron cuatro fiscalías especiales para recibir y atender denuncias se diseñaron acciones con objeto de fortalecer la coordinación entre los distintos órdenes de gobierno; y se redobló la vigilancia en aeropuertos, aduanas, puntos fronterizos, puertos marítimos, carreteras y penales estatales. En este proceso de fortalecimiento institucio- nal se creó el Instituto de Formación Policial e Investigación, para continuar con la depuración de la policía local, y se anunció que la Procuraduría estatal tendría una depuración completa de sus elementos. Finalmente, se dio prioridad a las denuncias anónimas -a través de la línea 088- y se reforzaron las acciones orientadas a prevenir delitos como la extorsión y el secuestro. No obstante la aplicación de esta nueva estrategia y del importante reforzamiento de la presencia de las fuerzas federales en el estado, los resultados en materia de seguridad han sido bastante limitados. En general, puede afirmarse que la violencia extrema, la impunidad y la falta de Estado de derecho continúan caracterizando a Tamaulipas. Un claro ejemplo de ello es el asesinato del general Ricardo César Niño Villarreal, jefe de Seguridad de la Región Norte de Tamaulipas con sede en Nuevo Laredo, a principios de noviembre de 2014. También en fechas recientes se registró el homicidio de cuatro jóvenes -tres de ellos de nacionalidad estadouniden- se- en la localidad de Control (que forma parte del municipio de Matamoros). En este último caso se investiga la presunta participación de elementos del denominado Grupo Hércules, un grupo de choque que estuvo al servicio del Ayuntamiento de Matamoros, entonces encabezado por Leticia Salazar Vázquez. Este equipo fue cuestionado fuertemente desde su creación debido a la falta de definición de su estatus legal y el alcance de sus funciones. En general, los crímenes de alto impacto en Tamaulipas se encuentran por encima del prome- dio nacional, particularmente en los municipios de Ciudad Victoria, Nuevo Laredo y Reynosa en épocas recientes.33 También en últimas fechas, Tamaulipas ha encabezado la incidencia nacional en cuanto al número de averiguaciones por armas ilegales y delincuencia organizada.34 Cabe destacar que, no obstante que la situación de inseguridad no ha mejorado visiblemente desde 2010 -cuando el cártel del Golfo y Los Zetas entraron en abierta confrontación- las dinámicas de la violencia en Tamaulipas sí se han modificado. Hoy en día, los principales hechos violentos tienen más que ver con conÀictos al interior de las propias organizaciones delictivas y con los enfrentamientos de éstas con las fuerzas federales. Al parecer, las luchas entre el cártel del Golfo y Los Zetas no son ya la principal fuente de violencia en ese estado del noreste mexicano. Tamaulipas presenta actualmente severos problemas de seguridad que se refuerzan por la gran debilidad de sus instituciones de administración de justicia en todos los niveles, su muy limitado grado de organización comunitaria y la censura mediática casi absoluta en los espacios locales. Esto limita fuertemente la capacidad del estado para “resistir y responder tanto a las condiciones de crisis como a los retos de gobernabilidad subyacentes, desarrollo económico 31 La zona de Frontera se integra por los municipios de Reynosa, Río Bravo, Valle Hermoso y Matamoros; la Costa agrupa a Altamira, Tampico y Madero; la zona Centro incluye a los municipios de Llera y Victoria; y la Sur se com- pone por Antiguo Morelos, Nuevo Morelos y El Mante. 32 Wilson y Weigend, op. cit. 33 Ibidem. 34 Ángel, op. cit. 188 Guadalupe Correa-Cabrera e inclusión social”.35 < si el Estado está limitado para ejercer sus funciones efectivamente, la sociedad civil se encuentra aún más vulnerable y en condiciones mucho más desventajosas para participar en los distintos ámbitos de la vida pública, sobre todo en el terreno de la seguridad. Seguridad ciudadana en Tamauliඉas El clima de extrema violencia en el noreste de México, y especialmente en el estado de Tamauli- pas, ha planteado la necesidad de buscar soluciones de fondo. En un inicio se envió a las fuerzas federales, principalmente al Ejército y a la Armada de México, a realizar labores de seguridad pública como medida de emergencia. Esta lógica de operación se reforzó con el diseño del Plan Tamaulipas en 2014, al no registrarse los resultados esperados. En el estado se habla poco de la seguridad ciudadana, dadas las condiciones de un entorno donde la seguridad pública y la delincuencia organizada se militarizan. La estrategia de seguridad continúa teniendo un compo- nente castrense muy importante, por el alto grado de peligrosidad de los grupos delincuenciales que operan en la entidad, cada vez de forma más desorganizada, pero igualmente violenta. La acción de las fuerzas federales parece haber fragmentado a las dos organizaciones criminales más importantes en Tamaulipas, lo cual ha desembocado en una situación de gran peligro para la población. En este contexto, la sociedad civil se encuentra en una condición sumamente vulnerable. Existen algunas propuestas -como la de Naciones Unidas a través del documento titulado “Se- guridad ciudadana con rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina”, que forma parte del Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014- donde el tema de la sociedad civil en materia de seguridad es prioritario. A pesar de que en el reporte se considera a “la seguridad como un bien público” y se establece “que el Estado tiene como prioridad y tarea principal su provisión”,36 Naciones Unidas plantea la necesidad de diseñar políticas integrales “basadas en el conocimiento de las necesidades locales e implementadas con el involucramiento activo de las comunidades”.37 El intento de instaurar este tipo de esquemas es difícil de aplicar en el estado de Tamaulipas. Derivado del control que históricamente ha ejercido el narcotráfico en la entidad, la sociedad civil tamaulipeca no se moviliza en general, por temor y muchas veces por conveniencia. Este patrón se hizo aún más evidente cuando comenzó la guerra entre Los Zetas y el cártel del Golfo, y se intensificó con la entrada de las fuerzas federales al conÀicto. Así, la denominada “ley de la plata o el plomo” paraliza la participación de la ciudadanía en casi todas las esferas de la vida pública, y en especial en el ámbito de la seguridad. Empero, se han registrado algunos esfuerzos en la materia, aunque han sido aislados y de poco alcance. Ejemplo de ello son las movilizacio- nes en contra de la inseguridad que se organizaron en la ciudad de Tampico en mayo de 2014, como respuesta a la ola de violencia desatada las semanas previas. Últimamente, las capacidades de generación de capital social se han ido fortaleciendo con lentitud, sobre todo con fines asistenciales, involucrando de manera principal a redes de ne- gociantes, empresarios y voluntariado. Por otra parte, las organizaciones de la sociedad civil comienzan a participar en ciertos espacios y funcionan como grupos de presión al visibilizar problemas que debieran ser considerados en las agendas políticas. Sin embargo, su intervención en cuestiones de seguridad ha sido mínima, limitándose a reforzar algunos valores para fortale- cer la cohesión social, lo cual podría representar una forma activa para inÀuir en la problemática 35 Wilson y Weigend, op. cit., p. 21. 36 Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (ඉnud), Informe Regional de Desarrollo Humano 2013-2014. Seguridad ciudadana con rostro humano: diagnóstico y propuestas para América Latina, Organización de las Nacio- nes Unidas, Nueva 17 de febrero de 2016@. 16 Salvador Maldonado Aranda, /os márgenes del (stado mexicano 7erritorios ilegales, desarrollo \ Yiolencia en 0ichoacán, El Colegio de Michoacán, Zamora, 2010. 193 Violencia en Michoacán: de la guerra criminal a la captura del gobierno estatal Posteriormente, poco antes de concluir el sexenio de Ernesto Zedillo, los gobiernos de Co- lombia y México emprendieron una serie de detenciones para desarticular la red de distribución que había establecido el cártel del Milenio, de origen michoacano, y el cártel de Medellín. Esta red se articuló para el transporte de precursores químicos con destino al puerto del municipio de Lázaro Cárdenas.17 Al mismo tiempo que se desmantelaba la red del cártel de Milenio, una serie de arrestos realizados por las autoridades federales desataron un profundo conÀicto armado entre las organizaciones criminales del norte del país. De todas las capturas destacan las de los líderes de las corporaciones delictivas más importantes de la nación: Héctor Luis Palma Salazar, del cártel de Sinaloa en 1995, y Juan García Ábrego, del cártel del Golfo en 1996, a las cuales se sumaría la muerte de Amado Carillo Fuentes, del cártel de Juárez, en julio de 1997. Estas detenciones provocaron el inicio de una rivalidad violenta entre los grupos criminales de Sinaloa y del Golfo, que aprovecharon a su vez el declive de los de Juárez y Tijuana. En esos años Joaquín Guzmán Loera se convirtió en el líder del cártel de Sinaloa y Osiel Cárdenas Guillén en el capo del cártel del Golfo.18 Estos acontecimientos afectarían las alianzas que ha- bían sostenido las asociaciones delincuenciales del norte del país con las que operaban en Mi- choacán. Por ejemplo, ante el debilitamiento del cártel de Juárez, el cártel del Milenio pactó con el de Sinaloa.19 En cambio, el cártel del Golfo recurría a tácticas militares, echando mano de un brazo armado, Los Zetas, grupo conformado por un número importante de desertores del Ejército mexicano, que habían sido formados en los cuerpos de élite, como el Grupo Aeromóvil de Fuerzas Especiales (GAFE), el Grupo Anfibio de Fuerzas Especiales (Ganfe) y la Brigada de Fusileros Paracaidistas (BFP), para introducirse en Michoacán,20 iniciando así un conÀicto con el cártel del Milenio. Muestra de ello fue la llegada de Los Zetas al municipio de Lázaro Cárdenas para controlar el puerto en el año 2000.21 La agrupación avanzó territorialmente al tiempo que extorsionaba a autoridades municipales y a comerciantes, a lo largo de la costa y de Tierra Ca- liente, hasta su llegada a Apatzingán en 2001. A partir de ese momento, Los Zetas controlaron la producción de metanfetaminas en la región.22 Durante esos años, esta organización se enfrentó violentamente, en varias ocasiones, contra el cártel del Milenio en Apatzingán.23 En la coyuntura electoral de 2005 en Michoacán se dieron diferentes atentados contra au- toridades públicas como parte de una nueva fase del conÀicto criminal. El 9 de julio de 2005 fue asesinado Fernando Chávez López, presidente municipal de Buenavista Tomatlán, cuando salía de sus oficinas.24 Posteriormente, el 16 de septiembre del mismo año fue ejecutado Ro- gelio Zarazúa Ortega, director de Seguridad Pública del gobierno de Michoacán, junto con un escolta.25 De igual manera fue atacada la comandancia de la Policía Municipal de Turicato.26 El 19 de junio de 2006 fue acribillado Eduardo Corona Romano, subteniente de la Policía Federal Preventiva (PFP) encargado de la Comisaría de Apatzingán.27 Por otro lado, el 1ƒ de junio de 17 José Gil Olmos Rodríguez, %atallas de 0ichoacán autodefensas, el pro\ecto colombiano de 3exa 1ieto, Proceso, Ciudad de México, 2015, p. 79. 18 Guillermo Valdés Castellanos, +istoria del narcotráfico en 0éxico, Aguilar, Ciudad de México, 2013, pp. 249-250. 19 Ricardo Ravelo, /os capos las narcorutas de 0éxico, Plaza y Janés, Ciudad de México, 2005, pp. 106 y 198. 20 Guillermo Valdés Castellanos, op cit., p. 255 Ricardo Ravelo, op cit, p. 254. José Luis Santiago Vasconcelos, en su momento uno de los fiscales más importantes de México, declaró que Los Zetas habían sido entrenados como un escuadrón de la muerte. 21 Guillermo Valdés Castellanos, ibtd., p. 257. 22 ,btd, pp. 257-267. 23 Luis Astorga, 6eguridad, traficantes \ militares el poder \ la sombra, Tusquets, Ciudad de México, 2007, p. 106 George :. Grayson, La Familia 'rug Cartel ,mplication for 8 60exican 6ecurit\, Strategic Studies Institute, Pennsylvania, 2010, pp. 14 -16. 24 Ernesto Martínez Elorriaga, “Matan a edil de Tomatlán, Michoacán hace 8 meses sobrevivió a un atentado”, en La Jornada, 10 de julio de 2005. 25 Jaime Márquez, “Ejecutan al director de Seguridad Pública”, en (l 8niYersal, 17 de septiembre de 2005. 26 Luis Astorga, op cit., p. 188. 27 Jaime Márquez, Juan Cervantes y Julieta Martínez, “Ejecutan a dos comandantes”, en (l 8niYersal, 19 de junio de 2006. 194 Raúl Zepeda Gil 2006 asesinaron a José Villa Villa, director de Seguridad Pública de Uruapan. Todo lo anterior orilló al gobernador Lázaro Cárdenas Batel a designar al general Gonzalo Miguel Adalid Mier como secretario de Seguridad Pública de Michoacán.28 En esos meses se organizaba la transición entre el gobierno de Vicente Fox y el de Feli- pe Calderón. Como lo señala Alejandro Poiré, entonces asesor del presidente electo, el nuevo mandatario recibió de las agencias de seguridad federal un diagnóstico detallado de la situación de inseguridad en Michoacán.29 Además, eran públicas las peticiones de parte del gobernador Cárdenas Batel para realizar un operativo que pudiese reducir la violencia que habían causado Los Zetas y el cártel del Milenio.30 El nuevo mandatario recibía un conÀicto en su estado natal y en los estados vecinos, que había sido iniciado por las organizaciones criminales del norte del país. El nuevo choque generaría una reacción que unió a las fuerzas de los diferentes grupos que conformaban el cártel del Milenio, la organización que solía controlar Michoacán, que fueron convocados a cerrar filas. Los oඉerativos en contra de La Familia Michoacana La primera presentación en público de La Familia Michoacana aconteció el 21 de noviembre de 2006, día en que apareció un desplegado en (l 6ol de 0orelia y en /a 9o] de 0ichoacán, en el que la organización prohibía la venta de drogas sintéticas en Tierra Caliente y, además, prometía beneficiar a la población de los municipios de la región con despensas, libros y la construcción de aulas. La agrupación anunciaba su intención de llenar el hueco producido por el abandono del gobierno estatal.31 La Familia Michoacana surgió de una escisión de algunos miembros del cártel del Milenio32 y de Los Zetas, y se hizo llamar efímeramente como “La Empresa”.33 Este grupo de desertores, muchos de ellos miembros de las cuadrillas que dirigía Carlos Rosales Mendoza, decidieron enfrentar a las dos organizaciones a las que habían pertenecido con un nuevo discurso social,34 religioso,35 y con aspiraciones de guardia de vigilantes.36 Detrás de este discurso estaba la pre- tensión de distanciarse de la violencia ejercida por Los Zetas en años anteriores. Reyes Aparicio, fuerza rural y antes autodefensa de Buenavista Tomatlán, me narró la relación que comenzó a darse entre La Familia Michoacana y los habitantes de Tierra Caliente con varias escenas dis- tintivas: la asociación criminal, los días 10 de mayo, regalaba electrodomésticos a las madres de familia en toda la región, construía escuelas para los niños que no tenían una cerca de su comunidad y, en más de una ocasión, realizaba préstamos para que los habitantes pudiesen cons- truir sus viviendas. Vivían y dejaban vivir, dijo Aparicio en la entrevista.37 Durante varios años, periodistas nacionales y extranjeros constataron las actividades de beneficencia que realizaba el grupo delictivo entre ellos destaca la crónica de :illiam Finnegan de 7he 1eZ 14 de septiembre de 2015@. 70 Esta hipótesis la defiende Eduardo Guerrero Gutiérrez en “La dictadura criminal”, en 1exos, 1° de abril de 2014. 71 Idea que sostienen Juan Camilo Castillo, Daniel Mejía y Pascual Restrepo, “Illegal Drug MarNets and Violence in México: The Causes Beyond Calderón”, borrador de trabajo, 2013 puede consultarse en: http:ZZZ.issdp.org conference-papers20132013BpapersMejia20D20-20Illegal20drug20marNets20and20violence20 in20Mexico.pdf!. >26 de noviembre de 2014@. 72 Ricardo Gómez, “Candidatos blindados buscan voto en Michoacán”, en (l 8niYersal, 10 de octubre de 2011. 73 Raúl Zepeda, entrevista a Leonel Godoy. op cit. 74 Raúl Zepeda, entrevista a Alejandro Poiré, op cit 199 Violencia en Michoacán: de la guerra criminal a la captura del gobierno estatal ner vínculos con la organización delictiva: Uriel Chávez Mendoza de Apatzingán,75 Arquímedes Oseguera Solorio de Lázaro Cárdenas,76 y Jesús Cruz Valencia de Aguililla.77 Con posterioridad a la elección de Vallejo se dieron varios enfrentamientos en Buenavista Tomatlán,78 Carácuaro,79 y Tuzantla.80 Además, los miembros de la Policía Municipal de Carácuaro decidieron, ante las amenazas directas, abandonar el municipio.81 En Michoacán, los intentos de detención de Servando Gómez Martínez82 y Enrique Plan- carte83 dieron lugar a algunos enfrentamientos sin embargo, los homicidios fueron a la baja. Ello fue así debido, en buena medida, al control que Los Caballeros Templarios habían logrado establecer en la administración estatal a partir de las negociaciones entre Servando Gómez Martínez y Rodrigo Vallejo Mora, hijo del gobernador Fausto Vallejo,84 y de la relación es- tablecida entre el secretario de gobierno de Vallejo, Jesús Reyna, con Nazario Moreno y Ser- vando Gómez.85 Gracias a estos arreglos informales, Los Caballeros Templarios tomaron el control del Centro de Operaciones y Control (C4) de Michoacán. Ante estos hechos, no deja de sorprender, como sostiene Poiré, que desde la llegada de Vallejo al gobierno de Michoacán la comunicación con el gobierno federal se redujera significativamente.86 El Gobierno del es- tado de Michoacán había sido capturado, junto con varios gobiernos municipales, por el grupo delictivo. El monopolio criminal que la organización había logrado sobre el territorito se ex- pandió a la esfera gubernamental. El levantamiento de las autodeൿensas de Tierra Caliente Un grupo de personajes conocidos de Tierra Caliente, sobre todo de Apatzingán, Buenavista Tomatlán y Tepalcatepec, comenzaron a reunirse de manera secreta a finales de 2012. En más de una ocasión se citaron en la residencia del padre Gregorio López, apodado Goyo, párroco de Apatzingán. A esos encuentros acudían, entre otros, Hipólito Mora, ranchero limonero de La Ruana Juan José Farías, habitante de Tepalcatepec Luis Antonio Torres, migrante retornado de California Juventino Cisneros, carnicero de Tepalcatepec Alberto Gutiérrez, ranchero y ex- militar y Estanislao Beltrán, alias “Papa Pitufo”. Este grupo planeó entonces un levantamiento armado contra Los Caballeros Templarios. Inicialmente, este conjunto de ciudadanos llamaría a la población a las armas con las escopetas y el armamento en manos de los rancheros de la región y buscarían financiar sus actividades también con el dinero de éstos y con donaciones de los familiares de los terracalenteños que vivían en Estados Unidos. 75 Carlos Arrieta, “Procuraduría de Michoacán corrige y retiene a exalcalde de Apatzingán”, $nimal 3olttico, 20 de junio de 2015. Puede consultarse en: http:ZZZ.animalpolitico.com201506liberan-a-exalcalde-de-apatzingan- era-acusado-de-presuntos-nexos-con-los-caballeros-templarios!. >15 de septiembre de 2015@. 76 cnn México, “El alcalde del municipio de Lázaro Cárdenas recibe auto de formal prisión”, 3 de mayo de 2014. Puede consultarse en: http:mexico.cnn.comnacional20140503el-alcalde-del-municipio-de-lazaro-cardenas-recibe- auto-de-formal-prision!. >15 de septiembre de 2015@. 77 La Jornada, “Dictan auto de formal prisión contra Jesús Cruz Valencia, exalcalde de Aguililla”, 17 de mayo de 2014. 78 (l 6ol de 0orelia, “Enfrentamiento en Michoacán deja un muerto”, 16 de diciembre de 2011. 79 (l 8niYersal, “Breves de estados”, 17 de diciembre de 2011. 80 Rosamaría, Sánchez, “Deja tres muertos y un soldado herido enfrentamiento en Michoacán”, (l 6ol de 0orelia, 22 de noviembre de 2011. 81 1otimex, “Se queda sin policías Carácuaro”, 26 de noviembre de 2011. 82 Véanse Francisco J. Castellanos, “En Michoacán, las fuerzas federales arrasan parejo”, en 3roceso, 21 de agosto de 2012 y (l 6ol de 0orelia, “Muere sicario en tiroteo con el Ejército en Aguililla, Michoacán”, 17 de agosto de 2012. 83 1otimex, “Asegura Sedena rancho de Los Caballeros Templarios en Michoacán”, 19 de octubre de 2012 y (l (co- nomista, “Asesinan a mando de la ඉgj de Michoacán”, 19 de diciembre de 2012. 84 cnn México, “11 meses y 7 días en prisión a Rodrigo Vallejo por encubrir a La Tuta”, 11 de septiembre de 2015. Puede consultarse en: http:ZZZ.cnnmexico.comnacional2015091111-meses-y-7-dias-en-prision-a-rodrigo- vallejo-por-encubrir-a-la-tuta!. >15 de septiembre de 2015@. 85 0ilenio, “¿Quién es Jesús Reyna?”, 4 de julio de 2014. 86 Raúl Zepeda, entrevista con Alejandro Poiré, op cit. 200 Raúl Zepeda Gil La mañana del domingo 24 de febrero de 2013, como narró Hipólito Mora a la periodista Denisse MaerNer,87 los limoneros de La Ruana fueron a la cabecera municipal para anunciar a la población que ya era tiempo del levantamiento. Tres días antes, los habitantes ya habían sido informados. Mora habló a la multitud congregada y les dijo que ya era momento de actuar y así fue: los lugareños, que conocían quienes eran templarios, se dirigieron a las casas de los presuntos criminales para atraparlos. Ese día no hubo violencia. Muchos de los templarios ya habían abandonado sus hogares. Ese mismo día, en Tepalcatepec también se alzaron Juventino Cisneros y Alberto Gutiérrez. Los habitantes que decidieron unirse de manera permanente a la tarea de vigilancia se enrolaron con Hipólito Mora Luis Antonio Torres, a quien apodaron “El Americano” con “El Abuelo” Juan José Farías con Juventino Cisneros, “Comandante Tilín” y con Alberto Gutiérrez, “Comandante 5”. Se hicieron llamar las autodefensas,88 término que usaron para subrayar que se defendían de Los Templarios sin mediación del gobierno. Ese mis- mo día un doctor que al regresar de Estados Unidos se instaló en Tepalcatepec y que daba citas médicas en el Centro Médico del Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabaja- dores del Estado (issste) de Apatzingán y tenía una intensa actividad política, le avisó a su padre que se iba a unir a las autodefensas. Al día siguiente José Manuel Mireles se reunió con Hipólito Mora y le pidió unirse al grupo de vigilantes.89 Los líderes de las autodefensas son, en buena medida, reÀejo de la sociedad en la que viven y de los lazos de solidaridad que dieron vida a su organización.90 Como me relataron Reyes Apa- ricio y José Antonio, varios niños, algunas mujeres y muchos jóvenes jornaleros se integraron a las guardias comunitarias. La motivación era clara: querían “deshacerse” de Los Caballeros Templarios porque ya no podían, según sus palabras, llevar su vida ordinaria. La violencia y la extorsión recurrentes ejercidas por Los Templarios los llevó a organizarse en cuanto vie- ron la oportunidad. Además, como ha documentado Lourdes Cárdenas, los habitantes de Tierra Caliente que participaban en las autodefensas recibían dinero de sus familiares de California, donde residen aproximadamente cuatro millones de michoacanos, para comprar armas. Incluso, Cárdenas recogió varios testimonios de paisanos que regresaron de California para unirse al mo- vimiento.91 Muchos de los empresarios legales de la zona, entre ellos Hipólito Mora, decidieron contribuir para el sostén de las autodefensas. Vale la pena mencionar que los grupos de Tancí- taro, municipio al norte de Tierra Caliente, se formaron con apoyo de los empresarios agroin- dustriales del aguacate.92 Sin embargo, como denunció Mireles, la violencia indiscriminada en Tierra Caliente de Los Templarios, que llegó a afectar a mujeres y niñas al hacerlas victimas de rapto y violación, fue el trasfondo del surgimiento de las autodefensas. La organización de las autodefensas de Buenavista y Tepalcatepec provocó una reacción adversa del gobierno de Fausto Vallejo. El secretario de gobierno, Jesús Reyna, las acusó de ser la punta de lanza del Cártel Jalisco Nueva Generación (cjng) para entrar a Michoacán. De hecho, en ese momento el cjng estaba aliado con el cártel de Sinaloa.93 La acusación de Reyna concordaba con la versión de Servando Gómez Martínez, quien difundió un vídeo en la plata- forma YouTube para acusar a las autodefensas de servir al cjng por medio de Juan José Farías.94 El gobierno federal retomó esta versión del surgimiento de las autodefensas y apoyó al gobierno de Fausto Vallejo en la tarea de limitar su avance. El 7 de marzo el Ejército mexicano detuvo 87 Denise MaerNer, op cit 88 Aunque el término más adecuado es vigilantes, para revisar el tema se sugiere consultar a Martha K. Huggins, 9igi- lantism and the 6tate in 0odern /atin $merica (ssa\s on (xtralegal 9iolence, Prager Publishers, Nueva 16 de septiembre de 2015@. 201 Violencia en Michoacán: de la guerra criminal a la captura del gobierno estatal a 34 miembros de las autodefensas de Buenavista Tomatlán e incautaron 47 armas. Días más tarde la población de Buenavista increpó a las tropas por este hecho y decidió hacer un retén en la carretera que lleva a ese municipio desde Apatzingán para exigir su liberación. Los militares que se encontraban en la zona no pudieron regresar a su cuartel95 y fueron llevados por los po- bladores de La Ruana a una bodega donde fueron retenidos por un día. En esas condiciones, la Segob negoció con los pobladores su liberación a cambio de un operativo contra Los Caballeros Templarios y de defensores de oficio para sus familiares.96 Un día después el Ejército tuvo un enfrentamiento con Los Caballeros Templarios y aunque la Sedena difundió que en ese choque había muerto Dionisio Loya Plancarte, después fue desmentida dicha información.97 El presidente Enrique Peña Nieto, ante el avance de las autodefensas y la reacción de Los Caballeros Templarios, ordenó un operativo para capturar a los líderes de la agrupación crimi- nal.98 Durante los meses de presencia del Ejército en la región se dio una disputa especialmente tensa entre las autodefensas y Los Caballeros Templarios. En esos días, los segundos atacaron de manera recurrente a las poblaciones de Buenavista y Tepalcatepec, como lo narró Reyes Aparicio.99 Pobladores de San José Chila, en Apatzingán, huyeron de su comunidad y pidieron auxilio a la 43 Zona Militar, ubicada en ese municipio, pero no recibieron respuesta.100 Poco después, Los Caballeros Templarios establecieron un cerco alrededor de Buenavista, Tepalca- tepec y Aguililla para impedir la entrada de alimentos y de gasolina.101 Como lo describiera un miembro de las autodefensas, cientos de personas buscaron refugio en municipios aledaños y en parques acuáticos que se encontraban en las carreteras. Después del bloqueo, las autodefensas de Tepalcatepec, Aguililla, Aquila, Coalcomán y Buenavista intentaron tomar la Presidencia Municipal de Apatzingán en protesta por el abandono por parte del Ejército. La Policía y los militares evitaron la toma, se enfrentaron brevemente con las autodefensas y pidieron a Hipólito Mora y a José Manuel Mireles que regresaran a sus municipios.102 El fin de semana del 25 y 26 de octubre de 2013 fueron atacadas varias subestaciones de la Comisión Federal de Electricidad que proveían de energía al municipio de Apatzingán. Dichas subestaciones eran resguardadas por la Policía Municipal. Sin embargo, el 28 de octubre la Poli- cía Federal tomó el control de la seguridad del municipio.103 Días más tarde sucedió lo mismo en el municipio de Lázaro Cárdenas.104 Para entonces, algunos indicios dejaron ver que el Ejército mexicano comenzaba a colaborar con las autodefensas de Michoacán.105 De hecho, el gobierno federal permitió que las autodefensas tomaran la Presidencia Municipal de Tancítaro.106 Este avance de las autodefensas también implicaría nuevos enfrentamientos del Ejército con Los Templarios en Parácuaro,107 Apatzingán108 y Tancítaro.109 El avance de las autodefensas de Michoacán, a partir de noviembre,110 ya con el claro res- paldo del Ejército mexicano, propiciaría que toda la región y otras zonas del estado experimen- taran alzamientos de autodefensas. José Manuel Mireles entró a La Huacana y a Múgica el 18 95 (l 8niYersal, “Increpa grupo a 47 militares en Michoacán”, 12 de marzo de 2013. 96 (xcélsior, “Liberan a militares secuestrados en Michoacán”, 13 de marzo de 2013. 97 Miguel García Tinoco, “Muere presunto jefe de plaza templario durante enfrentamiento en Michoacán”, (xcélsior, 15 de marzo de 2013. 98 Alfredo Méndez, “Ejército y Policía Federal, tras los líderes templarios”, La Jornada, 25 de julio de 2013. 99 Raúl Zepeda Gil, entrevista con Reyes Aparicio, op cit 100 (xcélsior, “Desplazados piden a Ejército intervenir en Michoacán”, 8 de octubre de 2013. 101 0ilenio, “Otro cerco templario en la Tierra Caliente”, 7 de octubre de 2013. 102 Adán García, “Calientan Apatzingán”, 5eforma, 27 de octubre de 2013. 103 (l (conomista, “Ejército y Policía Federal suplirán a policía de Apatzingán”, 28 de octubre de 2013. 104 5eforma, “Toman militares Lázaro Cárdenas”, 5 de noviembre de 2013. 105 5eforma, “Ligan a militares con autodefensas”, 10 de noviembre de 2013. 106 Adán García, “Toma autodefensa Tancítaro y Pareo”, 5eforma, 17 de noviembre de 2013. 107 (l (conomista, “Enfrentamiento en Michoacán deja dos muertos”, 13 de noviembre de 2013. 108 dpa, “Dos policías federales mueren en ataque en oeste de México”, 28 de noviembre de 2013. 109 (xcélsior, “Se registra nuevo enfrentamiento en Tancítaro, Michoacán”, 22 de noviembre de 2013. 110 (l 8niYersal, “Llegan militares a Michoacán”, 29 de noviembre de 2013. 202 Raúl Zepeda Gil de diciembre de 2013 para incitar al levantamiento.111 Posteriormente lo haría en Churumuco y Aguililla.112 Finalmente, las autodefensas avanzaron, pocos días después de año nuevo, al muni- cipio de Parácuaro.113 El desafío de Los Templarios a las autodefensas y al Ejército no cesó. Este último repelió, con dos bajas, a un comando de hombres armados en Apatzingán.114 Nuevamente se dieron bloqueos por parte de Los Caballeros Templarios en Parácuaro, Múgica y Apatzin- gán.115 El gobernador Vallejo pidió la intervención del gobierno federal, el cual intentó desarmar de nueva cuenta, sin éxito, a las autodefensas.116 Sin embargo, la suerte de estas agrupaciones daría un giro el 5 de enero de 2014 cuando en un aterrizaje forzoso117 José Manuel Mireles, su coordinador y organizador,118 resultó herido.119 La caída de ese avión también significó su caída como líder de las autodefensas. La intervenciඬn ൿederal en Michoacán Todo fue ordenado con pulcritud en el Salón Morelos del Palacio de Bucareli para la llegada de Miguel Ángel Osorio Chong, secretario de Gobernación. La mañana del 15 de enero de 2014, en conferencia de prensa, Osorio, acompañado del gobernador Fausto Vallejo, anunció la decisión del presidente: crear una Comisión para la Seguridad y el Desarrollo Integral en el Estado de Michoacán. En esa misma sala se encontraba Alfredo Castillo Cervantes, quien sería designado por el primer mandatario para dirigir dicha Comisión.120 El día anterior ha- bía sido publicado el decreto en el 'iario 2ficial de la Federaciyn que establecía las bases para su creación. Dicho decreto otorgaba al comisionado el mando de todos los delegados federales en Michoacán, la facultad de interlocución con la Segob, con el gobierno estatal y con los municipales, así como la capacidad de comandar a la Policía Federal y al Ejército cuando lo requiriese.121 El Ejército mexicano llegó de nueva cuenta a Apatzingán el mismo 15 de enero. El número de militares desplegados fue de 4,500. A estos se sumaron 4,800 policías federales.122 El obje- tivo era, nuevamente, desarmar a las autodefensas. Éstas no lo permitieron y avanzaron hacia algunas comunidades de Apatzingán bajo el mando de Estanislao Beltrán.123 Dos días más tarde, el gobernador Vallejo, probablemente por órdenes del presidente Peña Nieto y el comisionado Castillo, designó a dos funcionarios cercanos a este último como miembros de su gabinete: José Martín Godoy Castro fue nombrado procurador general de Jus- ticia del Estado y Carlos Hugo Castellanos como secretario de Seguridad Pública.124 Ambos funcionarios habían sido subprocuradores de la Procuraduría Federal del Consumidor cuando Castillo dirigía esa instancia. De igual manera, durante esos meses el comisionado armó su 111 (l 8niYersal, “Grupos de autodefensa ingresan a La Huacana y a Múgica”, 19 de diciembre de 2013. 112 (l 8niYersal, “Avanzan grupos de autodefensas en Michoacán”, 30 de diciembre de 2013. 113 dpa, “Grupos de autodefensa toman otro municipio del oeste de México”, 5 de enero de 2014. 114 (l (conomista, “Mueren dos militares por emboscada en Apatzingán”, 6 de enero de 2014. 115 (l (conomista, “Tierra Caliente, incendiada por cuarto día consecutivo”, 13 de enero de 2014. 116 5eforma, “Chocan Ejército y autodefensas”, 14 de enero de 2014. 117 CNN 0éxico, “Líder de las autodefensas de Michoacán queda herido por accidente aéreo”, 5 de enero de 2014, puede consultarse en: http:mexico.cnn.comnacional20140105un-lider-de-las-autodefensas-de-michoacan-queda-herido- por-accidente-aereo! >16 de septiembre de 2015@. 118 (l 8niYersal, “El cazado de los templarios”, 6 de enero de 2014. 119 Benito Jiménez, “Se ausenta Mireles entre desconcierto”, 5eforma, 15 de enero de 2014. 120 Ciro Pérez Silva, “Devolveremos la tranquilidad a los michoacanos, asegura Osorio Chong”, La Jornada, 16 de enero de 2014. 121 “Decreto por el que se crea la Comisión para la Seguridad y el Desarrollo Integral en el Estado de Michoacán”, Diario 2ficial de la Federaciyn, 15 de enero de 2014. 122 DPA, “Militares mexicanos toman control de poblados de Michoacán”, 15 de enero de 2014. 123 (l 8niYersal, “Se enfrentan cártel y autodefensas”, 21 de enero de 2014. 124 CNN México, “El gobierno de Michoacán reestructura el equipo de seguridad estatal”, 17 de enero de 2014, puede consultarse en: http:mexico.cnn.comnacional20140117el-gobernador-de-michoacan-reestructura-su-gabinete- de-seguridad! >16 de septiembre de 2015@. 203 Violencia en Michoacán: de la guerra criminal a la captura del gobierno estatal propio equipo en la entidad. Inició con un grupo de ochenta personas que después se habría de expandir a más de setecientas.125 Menos de dos semanas después de que Castillo iniciara labores, el 27 de enero de 2014 la Policía Federal arrestó a Dionisio Loya Plancarte, líder de Los Caballeros Templarios, en la ciudad de Morelia. El comisionado nacional de Seguridad Pública, Monte Alejandro Rubido, anunció que dicha detención era la primera de una serie que realizarían contra esa organización criminal.126 Al día siguiente, Alfredo Castillo se reunió con las autodefensas de Michoacán para pactar una institucionalización de todos los vigilantes de la entidad (que según información del propio Castillo eran más de 20 mil). En el proyecto original de institucionalización se con- templaba la incorporación de las autodefensas por medio de los Cuerpos de Defensa Rurales de la Sedena.127 Poco después, Hipólito Mora y Estanislao Beltrán entregarían sus armas en un módulo que instaló la Secretaría para el proceso de formalización de las autodefensas.128 En el acuerdo que éstas negociaron con el comisionado se estableció que quienes fueran incorporados a los cuerpos policiales debían ser sometidos a pruebas de confianza y deberían entregar sus ar- mas. A pesar de ello, la Sedena Àexibilizó los requisitos para la incorporación de personas a las Defensas Rurales.129 En el proceso, los rumores que asociaban a miembros de las autodefensas con Los Caballeros Templarios se extendieron. Algunos de estos personajes, los llamados “per- donados”, fueron integrados a los cuerpos de seguridad meses más tarde.130 Una de las acciones más importantes del gobierno federal tuvo lugar en esos días. Se trató de un operativo desplegado el 4 de marzo de 2014 en el puerto de Lázaro Cárdenas que buscó desarticular las redes financieras y de tráfico ilegal de Los Caballeros Templarios. Ese día fueron decomisadas 124 máquinas pesadas para el procesamiento de minerales y 113 mil toneladas de mineral, probablemente extraído de las minas de Michoacán.131 En la mañana del 9 de marzo de 2014, elementos de la Sedena y de la Secretaría de Marina (Semar) interceptaron a Nazario Moreno González, líder de Los Caballeros Templarios, en el municipio de Tumbiscatio. Según Tomás Zerón de Lucio, director de la Agencia de Investigación Criminal de la ඉgr, en el intento de arrestar a Moreno González se dio un enfrentamiento entre los sicarios que protegían al criminal y las corporaciones de seguridad. El resultado fue la segun- da y definitiva muerte de Nazario Moreno. Posteriormente se realizó la necropsia del capo y se confirmó su identidad con sus huellas dactilares. Ese mismo día la ඉgr hizo pública la fotografía de su cadáver.132 Ahora sí, y con evidencia, se aseguraba el fallecimiento de Nazario Moreno. La entrega de armas de las autodefensas no supuso el fin de los conÀictos internos. En Bue- navista Tomatlán, Hipólito Mora denunció a Antonio Torres, El Americano, de conspirar para disputarle el liderazgo de las autodefensas de su municipio. Las acusaciones en contra de Mora en torno del asesinato de dos personas del grupo de Torres llevarían al arresto del primero133 y allanaron el camino para que el segundo, en varias ocasiones acusado de colaborar con Los Ca- balleros Templarios, se hiciera del liderazgo de las autodefensas de Buenavista Tomatlán.134 José 125 Héctor de Mauleón, “Los secretos de Michoacán. Entrevista con Alfredo Castillo”, en 1exos, diciembre de 2014. 126 Rodrigo Aguilar, “Fuerzas federales detienen al líder templario Dionicio Loya Plancarte”, CNN 0éxico, 27 de enero de 2014. Puede consultarse en: http:mexico.cnn.comnacional20140127fuerzas-federales-detienen-al-lider- templario-dionicio-loya-plancarte!. >16 de septiembre de 2015@. 127 (F(, “Autodefensas de Michoacán firman pacto con gobierno para institucionalizarse”, 28 de enero de 2014. 128 (F(, “Líderes de autodefensas de Michoacán se suman a proceso de regularización”, 30 de enero de 2014. 129 (l 8niYersal, “Flexibiliza Sedena requisitos para legalizar autodefensas”, 6 de febrero de 2014. 130 José Gil Olmos, “El comisionado Castillo, acusado de legalizar a criminales y filtrar videos”, en 3roceso, 13 de agosto de 2014. 131 (F(, “Autoridades mexicanas decomisan 119 mil toneladas de minerales en Michoacán”, 4 de marzo de 2014. 132 Ciro Pérez Silva, “Confirman autoridades la muerte de Nazario Moreno, El Chayo”, en La Jornada, 10 de marzo de 2014. 133 Ernesto Martínez Elorriaga, “Detienen a Hipólito Mora por la muerte de El Pollo y José Luis Torres”, en La Jornada, 12 de marzo de 2014. 134 Posteriormente, en Michoacán, Hipólito Mora, quien salió de prisión, se enfrentó de nueva cuenta con Antonio Torres. En dicho choque armado murió su hijo, Manolo Mora. El enfrentamiento causó que Mora y Torres fueran 204 Raúl Zepeda Gil Manuel Mireles afirmó que lo habían amenazado otros líderes de las autodefensas por órdenes de Alfredo Castillo.135 El gobierno federal continúo con los golpes espectaculares a Los Caballeros Templarios. El 1ž de abril, la Policía Federal dio muerte a Enrique Plancarte en el municipio de Colón, Queréta- ro.136 Cinco días más tarde fue arrestado Jesús Reyna, exgobernador de Michoacán y secretario de gobierno de Fausto Vallejo, por haber sido el contacto entre el gobierno del Estado y Los Templarios.137 El gobierno federal decidió, finalmente, empujar el esquema de legalización de las autode- fensas, las cuales se unirían a la Fuerza Rural, una corporación abandonada de la Secretaría de Seguridad Pública del estado de Michoacán.138 José Manuel Mireles se opuso nuevamente al plan y declaró que no dejaría las armas. Esta posición le conllevó un alto costo, ya que fue des- tituido por el Consejo General de Autodefensas el 8 de mayo de 2014.139 El 10 de mayo se dio a conocer a la nueva Fuerza Rural Estatal y Estanislao Beltrán fue nombrado como comandante de dicha corporación.140 En medio del escándalo suscitado por las revelaciones de los lazos de Rodrigo Vallejo y Los Caballeros Templarios, el gobernador Fausto Vallejo renunció a la gubernatura de Michoacán en junio de 2014.141 Dos días más tarde tomó protesta Salvador Jara Guerrero, exrector de la Universidad Michoacana de San Nicolás Hidalgo, como gobernador interino. Semanas más tar- de saltó a la luz pública una serie de videos en los cuales se veía a Rodrigo Vallejo departiendo con Servando Gómez Martínez. La ඉgr lo acusó de encubrimiento y lo consigno en el penal de Santiaguito en el Estado de México.142 Vallejo Mora salió más tarde de prisión y regresó a la misma en diversas ocasiones para enfrentar diversas acusaciones criminales. El 27 de junio de 2014, y antes de que pudiese llegar a Morelia, fue detenido José Manuel Mireles por posesión de armas de uso exclusivo del Ejército. El otrora líder de las autodefensas pretendía formar un movimiento nacional de autodefensas. Alfredo Castillo afirmó que no se to- leraría que hubiese autodefensas armadas. Mireles, hasta la fecha, sigue preso. Aunque colegas suyos como Papa Pitufo y El Comandante 5143 reconocen las capacidades de Mireles, también afirman que sus acciones estaban dañando a las autodefensas y su pacto con el gobierno. En cambio, Juventino Cisneros144 y Semeí Verdía145 sostienen que eran necesarias las estrategías que Mireles proponía a futuro. Sin embargo, todos parecen coincidir en que Alfredo Castillo y la Comisión sí cumplieron con sus compromisos con las autodefensas. Al acercarse el fin del año 2014 en Michoacán habían sido arrestados casi todos los líderes de Los Caballeros Templarios. Sin embargo, en el contexto de los sucesos de Iguala y como parte del decálogo para resolver los problemas de seguridad, el gobierno federal anunció un operativo arrestados y consignados por diversos delitos. Hipólito Mora salió de prisión una vez más y fue postulado, sin éxito, como candidato a diputado federal por el Partido Movimiento Ciudadano. Todo esto se puede revisar en Juan Pablo Becerra Acosta, Liliana Padilla y Marco Coronel, “Mora, el cacique asesino, contra El Americano, el narco sicario”, en 0ilenio, 12 de marzo de 2014 y en Benito Jiménez, “Culpa Mora a Castillo de permitir el ataque”, en 5eforma, 17 de diciembre de 2014. 135 3roceso, “Denuncia Mireles amenazas de líderes comunitarios que colaboran con Castillo”, 1° de abril de 2014. 136 Doris Gómora, “Rubido confirma muerte de Enrique Plancarte”, en (l 8niYersal, 2 de abril de 2014. 137 Omar Sánchez de Tagle, “Arraigan a secretario de Gobierno de Michoacán por nexos con Templarios”, $nimal 3olttico, 6 de abril de 2014. Puede consultarse en: http:ZZZ.animalpolitico.com201404detienen-jesus-reyna- exgobernador-de-michoacan!. >17 de septiembre de 2015@. 138 José Gil Olmos, “Las autodefensas, en vías de emancipación”, en 3roceso, 15 de abril de 2014. 139 $nimal 3olttico, “Destituyen autodefensas a José Manuel Mireles él niega expulsión”, 8 de mayo de 2014. Puede consultarse en: http:ZZZ.animalpolitico.com201405grupos-de-autodefensa-destituyen-jose-manuel-mireles- como-su-vocero-tambien-queda-fuera-del-consejo-general!. >17 de septiembre de 2014@. 140 Marcos Muédano, “Michoacán: oficializan Fuerza Rural Estatal”, en (l 8niYersal, 11 de mayo de 2014. 141 Arturo Rodríguez García, “Fausto Vallejo renuncia al gobierno de Michoacán”, en 3roceso, 18 de julio de 2014. 142 David Vicenteño, “Consignan a Rodrigo Vallejo Mora por encubrimiento”, en (xcélsior, 4 de agosto de 2014. 143 Raúl Zepeda Gil, entrevista con Alberto Gutiérrez, op cit 144 Raúl Zepeda Gil, entrevista con Juventino Cisneros, op cit 145 Raúl Zepeda Gil, entrevista con Semeí Verdía, op cit 205 Violencia en Michoacán: de la guerra criminal a la captura del gobierno estatal en toda la región de Tierra Caliente, incluyendo Guerrero y Estado de México, y la desaparición de las policías municipales de toda esa zona en favor de los mandos únicos estatales.146 Parale- lamente, Alfredo Castillo disolvería el grupo de élite G250 de autodefensas que colaboró con el Ejército ordenaría que ningún miembro de la Fuerza Rural abandonara su municipio de origen anunciaría que la Sedena cuidaría de ahora en adelante del municipio de Apatzingán y que se se- guía en la búsqueda de Servando Gómez Martínez, el último líder de Los Caballeros Templarios. En la mañana del 22 de enero de 2015, Alfredo Castillo dejó la Comisión para Michoacán. Ese mismo día fue nombrado el general Felipe Gurrola como nuevo comisionado.147 Un mes más tarde fue detenido Servando Gómez Martínez en la ciudad de Morelia por elementos de la Policía Federal.148 Conclusiones El aumento de la violencia en Michoacán y el escenario de captura del gobierno local son sólo parte de un largo conÀicto que ha tenido el Estado mexicano contra diversas organizaciones armadas, políticas o criminales, por el control de los beneficios económicos, legales e ilegales, de esa entidad de la República. El desarrollo económico agroindustrial por cuencas, la cercanía con puertos que dan al océano Pacífico y una geografía agreste fueron los factores más impor- tantes que dieron lugar al surgimiento de organizaciones criminales con capacidades corruptoras y violentas nunca antes vistas. En la narración se pueden notar diversas tendencias. Aunque Michoacán era una entidad que ya experimentaba un aumento de su tasa de homicidios a raíz del conÀicto entre grupos delictivos, que se había dado por la interferencia de aquellos que operaban en el norte del país en el espacio del cártel del Milenio, resulta claro que la política de detenciones de líderes de organizaciones criminales, antes y después de los operativos, ha sido la estrategia que más ha impulsado la violencia entre los mismos cárteles y de éstos contra el Estado. La persecución estatal durante el gobierno de Calderón fue mucho menos efectiva para frenar a las organizacio- nes criminales, incluso provocando que las mismas cambiaran sus comportamientos dadas sus condiciones particulares y las del mercado de las drogas. Cabe señalar que Michoacán, como otras entidades del país, ha estado sometido a una di- námica de intervenciones federales por las campañas de control de drogas y por la debilidad de sus instituciones locales. Era cuestión de tiempo para que una organización como Los Ca- balleros Templarios utilizara sus recursos para evadir las intervenciones federales y conseguir la connivencia del gobierno estatal. Sólo el surgimiento de las autodefensas, así como la nueva intervención federal dirigida por Alfredo Castillo, pudieron romper con el monopolio criminal de esta organización y reestablecer, de manera militarizada, la paz en esa entidad. Queda claro en esta narración que sólo una coparticipación de la sociedad organizada con las autoridades pudo detener el imperio criminal que por muchos años se gestó en Michoacán. La narración que aquí ofrecí pone de relieve la complejidad del conÀicto entre las orga- nizaciones criminales y el Estado, además de las reacciones estratégicas entre ambos actores, mucho más allá de las tendencias generales del homicidio en el país. Es por ello que considero necesario que deben hacerse historias regionales sobre la violencia en México y descubrir las dinámicas particulares del conÀicto armado, así como examinar la efectividad de las políticas y acciones gubernamentales. 146 Marcos Muédano, y Francisco Nieto, “Procuraduría General de la República: en 13 municipios de Guerrero crimen elegía a mandos”, en (l 8niYersal, 21 de enero de 2015. 147 CNN 0éxico, “A un año de su llegada, Alfredo Castillo deja la Comisión para Michoacán”, 22 de enero de 2015. Puede consultarse en: http:mexico.cnn.comnacional20150122el-comisionado-alfredo-castillo-deja-michoacan!. >17 de septiembre de 2015@. 148 Ignacio Alzaga, “Policía Federal captura a La Tuta”, en 0ilenio, 27 de febrero de 2015. 207 La permanente crisis de Guerrero Camilo Pantoja1 Introducciඬn Guerrero ha sido un estado históricamente violento;2 sin embargo, durante la década de los no- venta y hasta el año 2004 las cifras de homicidios en la entidad presentaron una clara tendencia a la baja.3 Ahora bien, tomando en cuenta que en los años noventa ya operaban algunas organi- zaciones criminales en la región, es necesario preguntarse por qué la violencia sólo empezó a aumentar de manera dramática a partir de la segunda mitad de la década del 2000. En este texto analizo la crisis de la seguridad en Guerrero en el periodo 2005-2015. Se parte del supuesto de que el incremento de la violencia estuvo relacionado con la fragmentación del mundo criminal, la cual fue un efecto, entre otros, de la estrategia de descabezamiento que utilizó el gobierno del expresidente Felipe Calderón (2006-2012) para combatir al crimen organizado en el país. El texto está organizado en tres partes. En la primera se describe el contexto de la crisis de inseguridad que experimenta Guerrero desde hace varios años. El objetivo es mostrar cómo la violencia criminal alimenta otras problemáticas que, como la violación a los derechos humanos, se ha agudizado en tiempos recientes. En la segunda parte desarrollo un análisis de la violencia criminal en el estado durante el lapso 2005-2015. Esta aproximación está divida en cuatro perio- dos, correspondientes cada uno a las distintas fases que atravesó la violencia del narcotráfico en la entidad. En el tercer apartado se mencionan las conclusiones, en donde claramente se señala que la crisis de seguridad en Guerrero no tiene solución en el corto plazo. El primer periodo, entre 2005 y 2007, se caracteriza por la llegada de Los Zetas y luego de La Familia Michoacana al estado, grupos que vinieron a desafiar el cuasi monopolio que el cár- tel de Sinaloa ejercía en Guerrero. La segunda etapa, correspondiente a los años 2008 y 2009, se centra en los efectos que tuvo sobre la entidad la guerra que en el 2008 se desató entre el cártel de Sinaloa y sus hasta entonces aliados, los hermanos Beltrán Leyva. La tercera, correspondien- te a los años 2010-2012, da cuenta de las consecuencias que sobre la violencia en la región tuvo la fragmentación de la organización de los Beltrán Leyva, situación que afectó particularmente a Acapulco. Por último, el periodo 2013-2015 está marcado por los enfrentamientos entre las organizaciones que, surgidas como escisiones de otros grupos criminales, lograron establecer su presencia en ciertas zonas del estado. La crisis de la seguridad en Guerrero, 2005-2015 Durante toda la década de los noventa y hasta el año 2005, la cifra de homicidios en Guerrero presentó una clara tendencia a la baja que sólo empezó a revertirse hasta 2006 (Gráfica 1). De- 1 El Colegio de México, A. C. 2 Históricamente, la tasa de homicidios por cada cien mil habitantes en Guerrero ha sido muy superior al promedio nacional: en 1960, por ejemplo, mientras que la tasa de homicidios en el país era de 32, en Guerrero fue de 63.2. En 1970, la tasa en el país fue de 17.5, mientras que en Guerrero fue de 40.1. En 1980 fueron de 50.6 y 18.3, respectiva- mente (Secretaría de Salud, 1993 y 2010). En periodos más recientes, Guerrero tuvo las tasas de homicidio más altas de la nación: en 1990-1992, con 41.82; y en 1998-2000, con 32.05. Véase F. Escalante, El homicidio en México entre 1990 y 2007, El Colegio de México, Ciudad de México, 2009, p. 37. 3 Esto se observa más claramente en la Tabla 1; sin embargo, basta señalar que de acuerdo con el Instituto Nacional de de Estadística y Geografía (inegi), la cifra de homicidios en Guerrero se redujo tres veces entre los años 1992 y 2005. En efecto, mientras que en 1992 el inegi reportó 1,589 homicidios en la entidad, dicho número disminuyó en el año 2004 a 591 casos. 208 Camilo Pantoja trás del aumento inicial de la violencia estuvo la ofensiva que el cártel del Golfo lanzó sobre el estado en mayo de 2005. Para entonces, el cártel de Sinaloa controlaba las actividades de tráfico de drogas en la entidad y el conÀicto por este territorio fue una más de las batallas de la guerra que libraban con el Cártel del Golfo en todo el país. La situación se agravó aún más a partir de finales de 2006, cuando La Familia Michoacana comenzó a incursionar en Tierra Caliente. Desde entonces inició en la región una escalada violenta que no ha logrado controlarse a pesar de los múltiples operativos que han desplegado las autoridades federales y estatales. Gráfica 1 Homicidios en Guerrero, 11-2015 Fuente: elaboración propia con información del Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI) y del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP). El incremento de la violencia en Guerrero ha evolucionado a la par de la multiplicación de las organizaciones criminales que actúan en el estado. Si a principios de la década del 2000 el mundo del narcotráfico en la región era controlado por una sola corporación delictiva ±el cártel de Sinaloa, para 2015 ya eran por lo menos diez los grupos del crimen organizado que operaban en 65 de los 81 municipios de la entidad,4 Ahora bien, si tomamos en cuenta que estas organi- zaciones cuentan para sus actividades con células criminales locales más pequeñas, el resultado es que en Guerrero trabajan actualmente alrededor de 25 de este tipo de agrupaciones, lo cual lo convierte en el segundo estado de la república con mayor densidad criminal.5 El principal interés de los grupos delincuenciales por operar en Guerrero está relacionado con la posición que dicho estado ocupa en el circuito del mercado ilegal de drogas en México. En efecto, de acuerdo con estimaciones oficiales basadas en el número de hectáreas destruidas, la entidad llegó a producir el 54 por ciento de la amapola mexicana en 2011. El 78.6 por ciento de esa producción se concentró en el denominado Pentágono de la Amapola, una región que llegó a producir el 42 por ciento de toda la amapola mexicana.6 Sin embargo, en los últimos años Guerrero ha reducido su participación en este mercado, a tal grado que para el 2015 se estimó que únicamente aportó el 36 por ciento de los opiáceos producidos en el país.7 4 Víctor Manuel Sánchez Valdés, “La lucha por el mercado de la droga en Guerrero”, Nexos, 12 de marzo de 2015, en: . 5 Véanse, Eduardo Guerrero, “El estallido de Iguala”, Nexos, 1° de noviembre de 2014, en ; y del mismo autor, “La inseguridad 2013-2015”, Nexos, 1° de enero de 2016, en: . 6 Temoris GrecNo y David Espino, “Guerra por el µoro rojo Àagela a Guerrero”, en El Universal, 3 de febrero de 2015. 7 Rosalba Ramírez García, “Aumenta 26 por ciento la destrucción de sembradíos de amapola en Guerrero en los últi- mos quince años”, El Sur de Acapulco, 11 de abril de 2016, en: . INEGI 0 500 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 1000 1500 2000 2500 3000 SESNSP 209 La permanente crisis de Guerrero Lo anterior podría ayudar a explicar una parte del progresivo aumento de la violencia y de la inseguridad en Guerrero. Primero, porque un mayor número de organizaciones deben dispu- tarse un mercado ilegal que, aunque sigue siendo lucrativo, ahora es más competido. Segundo, la violencia y la inseguridad también pueden incrementarse porque los grupos criminales más pequeños carecen de la capacidad necesaria para controlar todo el proceso de las grandes ope- raciones del tráfico de drogas. De allí que para suplir los ingresos que antes recibían por el nar- cotráfico incurran en comportamientos propios de la mafia, tales como la oferta de protección a los mundos legal e ilegal, así como en la comisión de delitos predatorios que, como el secuestro, requieren un uso más intensivo de acciones violentas. Un problema adicional consiste en que, en Guerrero, además del crimen organizado existen otros actores que, como los grupos de autodefensa, las guerrillas, los sindicatos o los movi- mientos estudiantiles y sociales, también tienen capacidad para generar situaciones violentas e inestabilidad.8 Lo anterior, antes que sembrar un manto de duda sobre las legítimas demandas de las mencionadas organizaciones sociales, estudiantiles y magisteriales, busca crear conciencia de que la crisis de la seguridad en el territorio guerrerense no se da en un vacío político, sino que surge en el contexto de una aguda crisis social y política cuyas manifestaciones públicas en no pocas ocasiones terminan en episodios violentos, todo lo cual pone en evidencia la escasa capacidad del gobierno estatal para ejercer su autoridad y para cumplir con las funciones básicas que la sociedad le demanda. Para tener una idea de las dimensiones de la crisis social del estado basta mencionar que de acuerdo con las cifras del Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (Coneval), Guerrero ocupó en 2014 el tercer lugar nacional en proporción de la población en con- dición de pobreza, con un 65.2 por ciento. Además, de acuerdo con los datos de la Encuesta In- tercensal 2015, es el segundo estado con los niveles más altos de analfabetismo (13.6 por ciento) y el tercero en el rubro de menos años de escolaridad de los habitantes (7.7 años). Por último, habría que mencionar que según la organización no gubernamental “México ¿cómo vamos?”, el 76.7 por ciento de la población económicamente activa (ඉea) de Guerrero se encuentra en condi- ciones de informalidad. No existe una relación directa entre pobreza y violencia, pero sí resulta necesario tenerlas en cuenta ya que la crisis de seguridad se alimenta de una profunda crisis polí- tica y social que ni las autoridades federales ni las estatales se han mostrado capaces de controlar. La impunidad y la percepción de inseguridad son dos claros indicadores de la incapacidad de las autoridades para hacer frente a la crisis de la inseguridad en el estado. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción sobre Seguridad Pública (Envipe), mientras que en México la cifra negra ha oscilado entre el 92 y el 94 por ciento entre los años 2011 y 2015; en Guerrero la misma ha rondado entre el 96 y 97 por ciento en el mismo periodo.9 Al respecto, un informe de la Open Society Foundation encontró que desde comienzos de 2005 y hasta abril de 2015, la Procuraduría General de Justicia de Guerrero inició 7,965 averiguaciones previas por el delito de homicidio doloso, de las cuales sólo el 9.6 por ciento (764) terminaron en sentencias condenatorias.10 Por otra parte, la percepción de la inseguridad en Guerrero llegó a un máximo del 86.9 por ciento en la Envipe 2013, una cifra muy superior al promedio nacional, que se situó en el 72.3 por ciento. Algo muy similar se encuentra cuando se analizan las estadísticas sobre el mismo tema registradas por la Encuesta de Cohesión Social para la Prevención de la Violencia y la De- lincuencia (Ecopred) del 2014. De acuerdo con esta información, mientras que en la República mexicana el promedio de jóvenes entre 12 y 29 años que se sentían inseguros en su entidad 8 Eduardo Guerrero, “El estallido de Iguala”, Nexos, 1° de noviembre de 2014. Puede consultarse en: . 9 La cifra negra de la Envipe hace referencia a los delitos no denunciados o que no derivaron en averiguación previa. En la Envipe 2015 sólo San Luis Potosí superó la cifra negra de Guerrero. 10 Open Society Foundation, “Justicia fallida en el estado de Guerrero”, Nueva York, 2015, p. 8. 210 Camilo Pantoja federativa llegaba al 50 por ciento, en Guerrero alcanzó el 81.5 por ciento en Acapulco, el 87.9 por ciento en Chilpancingo y el 82 por ciento en Zihuatanejo. La incapacidad de las autoridades de los distintos niveles de gobierno para garantizar la seguridad en Guerrero se ha traducido en la proliferación de grupos de autodefensa y de poli- cías comunitarias, todo lo cual ha complejizado aún más el escenario de la inseguridad en este estado. Si bien el origen de este tipo de agrupaciones en el territorio guerrerense se remonta a la constitución de la Coordinadora Regional de Autoridades Comunitarias-Policía Comunitaria (crac-ඉc) en 1995, en años recientes ha sido tal su crecimiento que para 2013 la Comisión Nacional de los Derechos Humanos (cndh) registró la presencia de seis de estos grupos en 46 de los 81 municipios de la entidad.11 Ahora bien, más allá del número de organizaciones de este tipo, el desafío más grave para la seguridad en Guerrero lo representan la conÀictiva relación que tienen algunas de estas asociaciones entre ellas mismas y la posibilidad real de que el cri- men organizado infiltre o auspicie algunas de estas iniciativas para usarlas en beneficio propio.12 Antes de cerrar este apartado me parece importante mencionar otras cifras que dan cuenta de la grave crisis de seguridad en tierras guerrerenses. En primer lugar están las relacionadas con el desplazamiento interno por violencia. Las investigadoras Laura Rubio y Brenda Pérez encontraron que, entre los años 2011 y 2015, en México se registraron 154 episodios de despla- zamientos masivos debido a la violencia, de los cuales Guerrero concentró la mayoría, con el 21.5 por ciento.13 Por otra parte, un informe de la CNDH señaló que, en el caso de esta entidad sureña, el 84 por ciento de las personas desplazadas adujeron que el motivo había sido la activi- dad criminal violenta.14 Un ejemplo de cómo la fragmentación de las organizaciones criminales fue causante del aumento de la violencia, propiciando con ello el desplazamiento de personas, lo constituyen los acontecimientos ocurridos en la comunidad de Santa María Sur. Ubicado en el municipio de San Miguel Totolapan, en la región de Tierra Caliente, este asentamiento terminó abandonado por todos sus habitantes luego de que el grupo criminal que operaba en sus territo- rios se fragmentó y en el marco de sus disputas las distintas células empezaron a presionar a sus habitantes para que colaboraran con ellas.15 Las otras estadísticas que evidencian la grave crisis que atraviesa Guerrero están relacio- nadas con la violencia política, la intimidación a periodistas y el número de desaparecidos. Aunque la relación del crimen organizado con la política es un tema complejo que va más allá del asesinato de funcionarios públicos o candidatos, lo cierto es que estos números dan una idea 11 CNDH,“Informe especial sobre los grupos de autodefensa y la seguridad pública en Guerrero”, Comisión Nacional de los Derechos Humanos, Ciudad de México, 2013, pp. 3 y 12-15. Puede consultarse en: . 12 Entre el 9 y el 14 de mayo de 2015, la cabecera municipal de Chilapa estuvo sitiada por un grupo de 300 personas que decían ser policías comunitarios. Algunas versiones apuntan a que detrás de este episodio, que dejó diez personas desaparecidas, estuvo el grupo criminal “Los Ardillos”, el cual habría presionado a varias comunidades rurales de Chilapa para que entraran al pueblo exigiendo la captura de “El Chaparro”, líder de “Los Rojos” en la región. Véanse, Eduardo Yener, “Buscan comunitarios a Rojos y Ardillos en Chilapa”, Quadratín, 3 de febrero de 2016, en: ; y Eduardo Guerrero, “La inse- guridad en Guerrero, 2013-2015”, Nexos, 1° de enero de 2016. Véase: . También la autodefensa que surgió en junio del 2013 en Tecpan de Galeana, liderada por Leopoldo Soberanis, fue acusada de haber sido promovida por “Los Granados”. Puede consultarse, Ezequiel Flores, “Guerrero también va para allá…”, Proceso 1955, 20 de abril de 2014. Algo similar ocurrió con otro grupo de autodefensa que apareció en febrero del 2014, en Teloloapan, liderado por Pedro Pablo Urióstegui y del cual se dijo que era auspiciado por la agrupación criminal Guerreros Unidos: véase Ezequiel Flores, “Exedil prófugo encabeza nuevo grupo de autodefensa en Guerrero”, Proceso, 10 de febrero de 2014, en: . 13 Laura Rubio Díaz y Brenda Pérez Vásquez, “Desplazados por violencia: la tragedia invisible”, Nexos, 1° de enero de 2016. Puede consultarse en: . 14 CNDH, “Informe Especial sobre Desplazamiento Forzado Interno (dൿi) en México”, Comisión Nacional de los Dere- chos Humanos, mayo de 2016. 15 Óscar Balderas, “Así es el hotel donde cabe todo un pueblo desplazado por el narco”, Vice, 15 de marzo de 2015; puede consultarse en: . 211 La permanente crisis de Guerrero del poder intimidatorio de las organizaciones criminales. Es por ello que resulta tan preocupante que el último proceso electoral en la entidad, que concluyó en junio del 2015, haya terminado con tres políticos asesinados, incluyendo al candidato a la Presidencia Municipal de Chilapa, Ulises Fabián Quiroz (ඉri-ඉvem), y la candidata a la Presidencia Municipal de Ahuacuotzingo, Aidé Nava González (ඉrd).16 En el caso de los periodistas la situación es todavía más compleja. Además de la presión de los criminales, los informadores en el estado de Guerrero han sido objeto de agresiones e inti- midaciones por parte de políticos, de miembros de las fuerzas policiales y militares, y hasta de militantes de organizaciones sociales como la Coordinadora Estatal de Trabajadores de la Edu- cación en Guerrero (ceteg). Al respecto, un informe de la ong “Artículo 19” registró que los actos violentos contra comunicadores en la entidad se duplicaron entre 2014 y 2015, pasando de 28 en el primer año a 56 en el segundo.17 Por otro lado, un informe de la organización Freedom House reportó doce reporteros asesinados entre 2002 y 2014. De acuerdo con la cndh, el 90 por ciento de los 109 casos de periodistas desaparecidos en México en el periodo 2000 a 2016 permanecen en la impunidad, y el 11 por ciento acontecieron en Guerrero.18 Por último, habría que mencionar el drama de los desaparecidos en el estado, una situación que aunque venía agravándose desde hacía ya bastante tiempo, sólo vino a ocupar las primeras planas de los periódicos tras la tragedia de Iguala, con la desaparición de 43 estudiantes de la Normal Rural Raúl Isidro Burgos de Ayotzinapa. La cndh, por ejemplo, documento en Guerre- ro noventa casos de desaparición forzada entre 1990 y 2014; sin embargo, sólo 44 fueron inves- tigados por la Procuraduría General de la República (ඉgr) y en ninguno de ellos las autoridades han presentado cargos contra persona alguna por la comisión de estos delitos.19 Por otra parte, en un informe del año 2015 se reporta que, de acuerdo con la información de la base de datos del profesor Chris Kyle, entre enero del 2012 y agosto del 2015 han sido exhumados 605 cadá- veres de fosas comunes en Guerrero. En ese mismo informe se indica que la Red Guerrerense de Derechos Humanos ha reportado 400 desapariciones en el estado, pero que sólo 297 fueran reconocidas oficialmente.20 La crisis de la inseguridad en Guerrero es evidente y las autoridades de los distintos niveles de gobierno no han conseguido controlarla a pesar de los múltiples operativos que desde 2007 vienen implementando de manera recurrente. En la siguiente sección analizaré el comporta- miento de la actividad criminal en el periodo 2005-2015. El propósito es entender mejor la dinámica de la violencia dado que así sería posible proponer políticas de seguridad más eficaces que consigan superar dicha crisis. El comඉortamiento de la violencia criminal en Guerrero, 2005-2015 Como se mencionó más arriba, el incremento de la violencia en Guerrero coincidió con el mayor número de organizaciones criminales que fueron apareciendo en el estado, principalmente con el arribo del cártel del Golfo. En efecto, hasta 2004 sólo operaba una gran organización crimi- nal: el cártel de Sinaloa, a cargo en la entidad de los hermanos Beltrán Leyva, quienes llegaron 16 David Vicenteño, “Proceso electoral deja 21 políticos asesinados”, Excélsior, 6 de junio de 2016, en: . 17 Manuel Ureste, “El 2015 fue el año más violento contra la prensa en México: una agresión cada 22 horas”, Animal Político, 17 de marzo de 2016, en: . 18 Proceso, “cndh hace llamado enérgico´ para garantizar la seguridad de los periodistas”, Proceso, 11 de febrero de 2016, en: . 19 Open Society Foundation, Justicia fallida en el estado de Guerrero, Nueva York, 2015, p. 8. 20 Crisis Group, “Justicia denegada: desaparecidos en Guerrero, México”, en Informe sobre América Latina, núm. 55, 23 de octubre de 2015. 212 Camilo Pantoja a la región desde la década de los noventa, cuando empezaron a crear una red criminal a partir de alianzas con personajes y células delictivas locales. La guerra entre los cárteles del Golൿo y Sinaloa en Guerrero, 2005-2007 La fragmentación del crimen organizado en Guerrero inició en 2005, con la ofensiva lanzada por el cártel del Golfo para apoderarse de la entidad. Esta batalla estuvo a cargo de quienes en ese momento eran el brazo armado del cártel, Los Zetas, y fue parte de la guerra que desde principios de la década del 2000 enfrentaba a los cárteles del Golfo y de Sinaloa por el control de Nuevo Laredo. Para hacerle frente al embate encabezado por Los Zetas, el cártel de Sinaloa conformó un grupo armado que, comandando por los hermanos Mario, Alberto y Salomón Pine- da Villa, tomó el nombre de “Los Pelones”.21 El enfrentamiento entre Los Zetas y Los Pelones afectó particularmente a las regiones de Costa Grande y Acapulco. En ambas, la magnitud de la violencia generada por el crimen organizado comenzaría a mostrar los macabros contornos que llegaría a adquirir la guerra del narcotráfico en Guerrero. No obstante, un análisis de las estadísticas de homicidios muestra que, en comparación con lo que sucedería después, el aumento de la violencia en este periodo fue moderado. De acuerdo con las cifras del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguridad Pública (SESNSP), entre los años de 2005 y 2015 se registró un total de 14,547 homicidios dolosos en Guerrero. De éstos, el 15 por ciento (2,392) ocurrieron de 2005 a 2007. Ahora bien, si analizamos los números de la base de datos “Violencia criminal en Guerrero” (VCG) ±que sólo incluye acontecimientos violentos relacionados con el crimen organizado± hubo un total de 5,108 ejecuciones con este origen en el periodo 2005-2012. De ellos, el nueve por ciento (474) ocurrieron en el periodo 2005-2007. Sin embargo, más allá de las cifras, fue la contundencia de los actos violentos perpe- trados por las bandas delincuenciales organizadas lo que alertó sobre la gravedad de la situación que estaba empezando a vivir el estado. Como ejemplo de lo anterior podemos mencionar tres episodios violentos de esta guerra entre el cártel del Golfo y el de Sinaloa. El primero ocurrió en mayo de 2005, en Zihuatanejo, lugar al que arribó un grupo de Los Zetas con la misión de realizar un ataque en contra del cártel de Sinaloa. Estos últimos lograron neutralizar la embestida y luego de levantar a varios de los sicarios enviados por Los Zetas publicaron, en diciembre de 2005, un narcovideo que culminaba con la ejecución de uno de los secuestrados. El segundo episodio fue un enfrenta- miento que tuvo lugar en enero de 2006 en las calles de Acapulco, en el cual presuntamente participaron sicarios de Los Zetas apoyados por elementos de la policía municipal, y en el que murió un importante lugarteniente del cártel de Sinaloa en Guerrero. La respuesta se produjo tres meses después, cuando aparecieron las cabezas de dos agentes municipales que habían participado. Por último, habría que mencionar el asesinato de siete personas a manos de Los Zetas en un ataque simultáneo a dos sedes policiales en Acapulco. Los criminales no sólo grabaron esta acción sino que dejaron un narcomensaje en el que desafiaban a las autorida- des federales que desde el mes de febrero habían llegado al estado como parte del Operativo Conjunto Guerrero. En este periodo la violencia estuvo concentrada en la región de Costa Grande, donde se registraron el 18 por ciento (382) de los homicidios, y en Acapulco, donde se documentó el 27 por ciento (581); es decir, que en estas dos regiones se concentraron el 45 por ciento (963) de las ejecuciones. Ahora bien, si revisamos la información de la base de datos vcg, la concentración geográfica de la violencia es mucho más marcada, ya que el 75 por ciento de los asesinatos (353) incluidos para este periodo se concentraron en tres regiones: Costa Grande, donde ocurrieron el 21 Juan Veledíaz, “Guerrero: la atomización de los cárteles”, consultado en la página electrónica del Estado Mayor Presidencial, 15 de diciembre de 2014, . 213 La permanente crisis de Guerrero 30 por ciento (142); Tierra Caliente, donde sucedió el 24 por ciento (112); y Acapulco, donde tuvo lugar el 21 por ciento (99) de las muertes violentas provenientes del crimen organizado. Al respecto vale la pena tener en cuenta que el incremento de la violencia en la región de Tierra Caliente inició en el año 2006, luego del surgimiento de La Familia Michoacana, organización que buscó expandirse en algunas regiones de Guerrero colindantes con Michoacán. La ruඉtura del cártel de Sinaloa, 2008-2009 La crisis de seguridad en Guerrero se agravó con la ruptura interna que dividió al cártel de Sinaloa en dos bandos. Uno de ellos era el liderado por los hermanos Beltrán Leyva y el otro por Joaquín Guzmán Loera, quien contó con el apoyo de los líderes más importantes de esa organización criminal. Esta confrontación obligó a los operadores locales del cártel a tomar partido. Los hermanos Beltrán Leyva, que llevaban varios años de dominio territorial en Gue- rrero, retuvieron la mayor parte de esta estructura armada.22 De esta manera, a la presencia de Los Zetas y de La Familia Michoacana en Guerrero, se añadía ahora la fragmentación del cártel de Sinaloa, todo lo cual se iba a traducir en una aguda elevación de la violencia, sobre todo en ciertas regiones del estado. De acuerdo con los datos del sesnsඉ, en los años 2008 y 2009 ocurrieron el 15 por ciento (2,382) de todos los homicidios registrados en Guerrero en el periodo 2005-2015. Es decir, en el lapso de dos años se registró casi la misma cantidad de ejecuciones que en los tres años del inicio de la etapa: 2005-2007. Un claro ejemplo de este aumento de la violencia fue que mien- tras en el año 2008 el sesnsඉ documentó 951 asesinatos en el estado, esta cifra se elevó a 1,431 en 2009, esto es, de un año a otro los casos aumentaron en poco más del 50 por ciento. Por otra parte, de acuerdo con la información de la base vcg, en el bienio 2008-2009 tuvo lugar el 19 por ciento (974) de todas las muertes violentas relacionadas con el crimen organizado en la entidad ocurridas en el ciclo 2005-2015. Lo cual significa que, siguiendo la información de la base VGC, los homicidios registrados en el estado en 2008-2009 aumentaron en poco más del 100 por ciento respecto del lapso 2005-2007. La violencia criminal experimentó, en el transcurso de ese par de años, una intensificación más que una transformación respecto del periodo previo. Lo anterior está relacionado con el in- cremento de casos en los cuales las víctimas aparecían desmembradas, torturadas, decapitadas, incineradas o con narcomensajes. Al respecto habría que mencionar que, de acuerdo con la in- formación de vgc, entre los lapsos 2005-2007 y 2008-2009 la aparición de cuerpos decapitados o de cabezas aumentó un 119 por ciento; la de cadáveres desmembrados se elevó un 1,300 por ciento; y el hallazgo de restos humanos incinerados subió un 127 por ciento. Por otra parte, los narcomensajes encontrados en las víctimas o en lugares públicos incrementaron su número en un 289 por ciento de un periodo a otro.23 Ahora bien, resulta importante aclarar que la violencia criminal en Guerrero en el periodo estudiado estuvo concentrada en ciertas regiones y municipios. Un ejemplo de lo anterior es que, de acuerdo con información de la base de datos VGC, en los años 2008 y 2009 surgieron reportes de hechos violentos atribuidos al crimen organizado en 55 de los 81 ayuntamientos del estado; sin embargo, en sólo cinco de ellos se concentró el 49 por ciento (376) de los mismos: Acapulco (15 %), Pungarabato (10%), Petatlán (9%), Zihuatanejo (7%) y Chilpancingo (7%). Otra manera de analizar esta concentración de la violencia es observar su comportamiento regional. En efecto, según las cifras de vcg las regiones de Tierra Caliente y Costa Grande, que en conjunto representaban el 19 por ciento de la población estatal en el año 2010, centralizaron 22 Juan Veledíaz, íbidem. 23 Los decapitados y la aparición de cabezas pasaron de 21 en el lapso 2005-2007, a 46 en el de 2008-2009. Los des- membrados crecieron de dos en el 2005-2007, a 28 en el de 2008-2009. Los cadáveres incinerados saltaron de once en el primer caso a 25 en el segundo, y los narcomensajes de 18 a setenta, respectivamente. 214 Camilo Pantoja el 59 por ciento (574) de las ejecuciones provenientes de las organizaciones criminales ocurri- das en el transcurso de 2008 y 2009. En Tierra Caliente, donde también la violencia aumentó de manera desproporcionada en el periodo, la principal confrontación se dio entre Los Zetas y La Familia Michoacana. Los primeros, aunque fueron menos exitosos en su propósito de controlar zonas del territorio de Guerrero, lograron seguir teniendo presencia en el estado mediante una serie de alianzas infor- males con los grupos afines a los hermanos Beltrán Leyva activos en esta región.24 Por su parte, La Familia Michoacana siguió su proceso de expansión en los territorios de Tierra Caliente.25 Por último en Acapulco, donde la violencia estallaría de manera dramática en la siguiente etapa, los Beltrán Leyva aún mantenían un férreo control de las actividades criminales en el puerto y resistían con éxito los intentos que emprendían Los Zetas para disputarle la plaza. Así, mientras que de acuerdo con el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (inegi) Acapulco acumuló en este lapso de tiempo el 22 por ciento (637) de los homicidios en el estado, en la base de datos vcg, que sólo incluye asesinatos relacionados con el crimen organizado, esta cifra alcanza el 14 por ciento (140). La guerra ඉor Acaඉulco, 2010-2012 Arturo Beltrán Leyva fue abatido por la Marina el 16 de diciembre de 2009 en Cuernavaca. El hecho desató una oleada de violencia que, aunque azotó a Guerrero en general, tuvo sus peores efectos en el puerto turístico de Acapulco. En efecto, las cifras del inegi muestran como el número de homicidios en Acapulco pasó de 467 en 2010 a 1,114 en 2011, es decir, aumentaron un 138 por ciento en sólo un año. Para 2012 las ejecuciones en el puerto fueron 1,271, lo que supuso que la tasa de asesinados por cada cien mil habitantes llegara a 143, con lo cual retuvo el lugar alcanzado el año anterior como la ciudad más violenta del país.26 Esta situación llevó a que Acapulco ocupara en el 2011 el primer lugar como la ciudad más violenta del mundo.27 En los tres años que van de 2010 a 2012 ocurrieron la mayoría de asesinatos del periodo 2005-2015. En efecto, de acuerdo con el sesnsඉ, en ese trienio se llevó el 36.4 por ciento (5,968) de los homicidios dolosos del decenio analizado. Por otro lado, las expresiones de violencia también se elevaron de manera dramática en esos mismos años. La base de datos VCG demues- tra cómo, en comparación con el ciclo anterior, 2010-2012, la aparición de cabezas o cuerpos decapitados aumentó un 347 por ciento; los hallazgos de cadáveres desmembrados en un 389 por ciento; y la proliferación de cuerpos incinerados en un 286 por ciento, mientras que los nar- comensajes se dispararon en un 267 por ciento.28 Esta situación fue también un resultado de la progresiva fragmentación de la organización criminal liderada por los hermanos Beltrán Leyva. En el caso de Acapulco, esta atomización inició cuando, tras la muerte de Arturo Beltrán Leyva, su organización se dividió en dos faccio- nes. La primera fue liderada por Héctor Beltrán Leyva, “El H”; Ismael Coronel, “El Judío”, y Sergio Villarreal Barragán, “El Grande”, quienes a su vez establecieron pactos con Los Zetas con el objetivo de retener el control del crimen organizado en Acapulco. La segunda facción la 24 Víctor M. Sánchez, “Radiografía de las organizaciones criminales que operan en Guerrero”, Animal Político, 19 de noviembre de 2014. Puede consultarse en: . 28 En el periodo 2010-2012 se documentó la aparición de: 218 cadáveres decapitados y cabezas; 137 cuerpos desmem- brados; 92 restos incinerados y16 desollados; y 345 narcomensajes. 215 La permanente crisis de Guerrero dirigían Edgar Valdéz Villarreal, alias “La Barbie”, Carlos Montemayor, “El Charro”, y Gerardo Álvarez, “El Indio”.29 Más tarde, luego de la captura de Edgar Valdéz Villarreal, acaecida en agosto del 2010, la estructura bajo su mando se fracturó. Varios de sus lugartenientes desconocieron el liderazgo de Carlos Montemayor y adoptaron el nombre de Cártel Independiente de Acapulco (CIDA). En un principio al CIDA se articularon Gerardo Álvarez, “El Indio”; Benjamín Flórez Reyes, “El Padrino”; Moisés Montero Álvarez, “El Coreano”; Antonio Barragán, “El Melón”; y Víctor Aguirre. El momento definitivo de esta ruptura fue el secuestro y asesinato de veinte personas originarias de Michoacán en acontecimientos ocurridos en Acapulco en octubre del 2010.30 Las dos facciones rechazaron ser los autores de estos hechos y acusaron a su contraparte de haber confundido a estos turistas con gente enviada por La Familia Michoacana con el objetivo de tomar el control del puerto.31 Tiempo después de estos sucesos, la confrontación en la ciudad turística quedó básicamente restringida a una disputa entre el cida y “La Oficina” o “La Empresa”, nombres con los cuales empezó a identificarse la organización liderada por Héctor Beltrán Leyva, que mantuvo su alianza con Los Zetas. Sin embargo, a finales del 2011 el cida sufrió una nueva ruptura interna, de la cual surgió una facción que sería conocida como “La Barredora”. Esta asociación, conducida por Christian Arturo Hernández Tarín, “El Chris”, y por Eder Jair Sosa, “El Cremas”, obtuvo el apoyo del cártel de Sinaloa y creó un brazo armado que fue bautizado como “El Comando del Diablo”. Ahora bien, Acapulco no fue la única zona afectada por la violencia. La región de Costa Grande, donde el inegi reportó un total de 1,009 homicidios en el trienio 2010-2012, fue la segunda más violenta después del puerto. Aunque Rogaciano Alba Álvarez y Rubén “El Nene” Granados ya no actuaban en ese territorio,32 sus sucesores continuaron la confrontación entre las dos organizaciones. En el caso de “El Nene” fue su hermano, Salvador “La Chava” Granados, quien asumió el liderazgo de la agrupación que sería conocida como “Los Granados” En enero de 2014 diversos medios informaron que desde septiembre de 2013 los lugarte- nientes de Rogaciano Alba ±aún preso± habían negociado un pacto con Los Granados. Este acuerdo, en el que también participó el Cártel Jalisco Nueva Generación (cjng), fue oficializado mediante un narcocorrido en el que se anunciaba la creación de un grupo denominado “Fuerza Guerrerense”, el cual tenía el objetivo de expulsar a Los Caballeros Templarios del estado.33 Por otra parte, fue en este momento que las peores manifestaciones de violencia empezaron a hacerse sentir en las regiones Centro y Norte de Guerrero. En la región Centro los actos violentos estuvieron también directamente relacionados con la fragmentación de la organización de los hermanos Beltrán Leyva. En esta zona el lugarteniente de Arturo Beltrán Leyva era Jesús Nava Romero, “El Rojo”, quien fue abatido en el mismo operativo de la Marina en diciembre de 2009 donde cayó su jefe. Luego de la muerte de Nava Romero, el liderazgo de su organización pasó a manos de su sobrino, José Ángel Nava Merino, “El R2”, quien optó en un principio por apoyar 29 Víctor M. Sánchez, “Radiografía de las organizaciones criminales que operan en Guerrero”, en Animal Político, 19 de noviembre de 2014. Véase: . 30 El Sur de Acapulco, “Confirma la Procuraduría que fueron levantados 20 michoacanos en Costa Azul”, 3 de octubre de 2010, en: . 31 Vanguardia, “Carlos Montemayor González: El Narcocharro”, 27 de noviembre de 2010, en: . 32 Rubén “El Nene” Granados fue capturado en abril del 2009 en Tecpan de Galeana. Véase Laura Reyes, “Detienen a El Nene Granados en Tecpan; lo captura el Ejército”, La Jornada, 15 de abril de 2009, en: ; Rogaciano Alba Álvarez fue arres- tado en Guadalajara, Jalisco, en febrero de 2010; Véase Gustavo Castillo, “Capturan a Rogaciano Alba, presunto autor intelectual del asesinato de Digna Ochoa”, La Jornada, 12 de febrero de 2010, en: . 33 Ezequiel Flores, “La lucha se extiende a Guerrero”, Proceso, 21 de enero de 2014, en: . 216 Camilo Pantoja a la estructura criminal que quedó bajo la conducción de Edgar Valdéz Villarreal, “La Barbie”.34 Sin embargo, la captura de este último impulsó la autonomía del grupo criminal liderado por Nava Merino y que luego de su fallecimiento pasó a ser conocido como Los Rojos. Esta orga- nización tuvo en un principio que luchar en contra de La Familia Michoacana en las regiones Centro y Norte del estado; y luego tuvo que hacer frente a la expansión de Guerreros Unidos.35 Los Guerreros Unidos hicieron su primera aparición pública en diciembre de 2011 con varios narcomensajes en los que se atribuían el asesinato de tres personas en Morelos.36 Sin embargo, el origen de esta organización puede rastrearse hasta los primeros años de la década del 2000, cuando los hermanos Beltrán Leyva conformaron en Guerrero el grupo de “Los Pelones”, una especie de ejército privado a su servicio que quedó bajo el mando de los hermanos Pineda Villa.37 En septiembre de 2009, pocos meses antes de su muerte, Arturo Beltrán Leyva inició una purga al interior de su organización y en ella cayeron, entre otros, los hermanos Mario y Alberto Pineda Villa, conocidos como “El MP” y “El Borrado”. Ambos fueron asesinados, según lo anuncia- ban varios narcomensajes firmados por el capo, por “traidores y secuestradores”.38 Algunos de los hombres bajo el mando de los Pineda Villa y otros lugartenientes de los hermanos Beltrán Leyva en la región decidieron apoyar a “La Barbie” luego del asesinato de Arturo, y así quedó conformado el núcleo inicial de la organización que sería conocida como Guerreros Unidos. El nuevo grupo criminal se asentó en Iguala, municipio desde el cual inició un proceso expansivo que le permitió dominar la región Norte del estado y debido al cual terminó enfrentado con Los Rojos y La Familia Michoacana cuando intentó incursionar en otras zonas de Centro y de Tierra Caliente. Por último, habría que mencionar el surgimiento de la agrupación delictiva conocida como “Los Ardillos”. Esta organización fue otra escisión de la estructura de los hermanos Beltrán Leyva. Su centro de operaciones es el municipio de Quechultenango y desde allí empezaron a expandirse hacia otras zonas de las regiones Centro y La Montaña, lugares en donde entraron en disputa con Los Rojos. En un principio, esta banda estuvo liderada por Celso Ortega Rosas, “El Ardillo”, quien fue capturado en el 2008, y poco después asesinado a los pocos días de salir de la cárcel en 2011.39 Luego de la muerte de “El Ardillo”, el mando de su corporación pasó a manos de sus hijos, Celso y Antonio Ortega Jiménez, los cuales continuaron la confrontación con Los Rojos. Uno de los hechos más llamativos relacionados con el grupo es que Bernardo Ortega Ji- ménez, del Partido de la Revolución Democrática (ඉrd), otro de los hijos de “El Ardillo”, llegó a ser el presidente del Congreso del estado. Las guerras ඉor el centro y norte de Guerrero, 2013-2015 Uno de los elementos más interesantes de este periodo consiste en que, aunque los homicidios habían empezado a descender en Guerrero ±en 2012 hubo 2,310 homicidios dolosos en 2013 fueron 2,087 y en 2014, 1,514±, en el 2015 repuntaron y alcanzaron la cifra de 2,016. Es decir, en un solo año, de 2014 a 2015, los asesinatos aumentaron un 33 por ciento. 34 Reforma, “Enfrenta merma organización criminal”, 19 de diciembre de 2012, p. 9. 35 Véanse Chris Kyle, “Violence and Insecurity in Guerrero”, The Mexico Institute, Woodrow Wilson Center for Scho- lars±Justice in Mexico, University of San Diego, :ashington D. C., 2015 y Víctor M. Sánchez, “HoZ to Reduce Violence in Guerrero”, Woodrow Wilson Center for Scholars. Washington D. C., 2015. 36 InSight Crime, “Guerreros Unidos”, 19 de abril de 2015, en: . 37 Juan Veledíaz, “Guerrero: la ‘atomización’ de los clanes”, en Estado Mayor, 15 de diciembre de 2014. Para consultar: . 38 Reforma, “Llega a su fin el clan Pineda”, 20 de diciembre de 2009. 39 Héctor de Mauleón, “¿Quiénes diablos son Los Ardillos?”, Milenio, 11 de noviembre de 2015. Puede consultarse en: . 217 La permanente crisis de Guerrero Los principales conÀictos relacionados con el crimen organizado en este periodo en Gue- rrero se concentraron en las regiones Norte y Centro del estado, lugares donde tuvo sus peores manifestaciones el enfrentamiento entre Los Rojos y Guerreros Unidos. El ejemplo más notable de esa confrontación fue el ataque en contra de un grupo de estudiantes normalistas ocurrido en Iguala el 26 de septiembre del 2014. Este episodio, que dejó un saldo de seis personas muertas y 43 desaparecidas, fue investigado por un equipo internacional de expertos que ha dejado en- trever no sólo las falencias que en materia de investigación criminal aquejan a las instituciones del país, sino también la complejidad del problema de los grupos criminales organizados en Guerrero. Al respecto baste mencionar que aún no ha sido totalmente esclarecida la intervención de diversos cuerpos de seguridad en estos hechos, siendo todavía más preocupante la probada participación de autoridades civiles. Un hecho relevante en este sentido es que luego de este episodio salieron a relucir los vínculos de doce alcaldes del estado con el crimen organizado,40 destacadamente los de José Luis Abarca (ඉrd), presidente municipal de Iguala en la fecha del ataque a los normalistas y quien está casado con María de los Ángeles Pineda Villa, hermana de Mario, Alberto y Salomón Pineda Villa.41 Otro de los grandes conÀictos que ha generado el repunte de la violencia en años recientes en la entidad tiene lugar en los límites entre las regiones Centro y La Montaña. Esta dispu- ta enfrenta a las estructuras de Los Rojos y Los Ardillos, organizaciones que han asolado en particular al municipio de Chilapa, donde a principios de mayo entró un grupo de trescientos supuestos policías comunitarios que sitiaron la cabecera municipal y exigían la captura de quien era el líder local de Los Rojos. De acuerdo con diversas versiones periodísticas, los supuestos comuneros habían sido movilizados por Los Ardillos con el objetivo de expulsar al grupo rival de la región.42 En el caso de la Costa Grande, la violencia había cedido debido en parte al pacto suscrito en septiembre de 2014 por Los Granados, la estructura de Rogaciano Alba Álvarez, y el Cártel Jalisco Nueva Generación. Sin embargo, el asesinato de Víctor Manuel Camacho, regidor de Morena en Tecpan de Galeana, evidenció el rompimiento de esta tregua. Por último, la situación en Acapulco resulta particularmente preocupante. En el puerto los homicidios habían disminuido en 2013 y 2014; sin embargo, ya en 2015 aumentaron un 53 por ciento respecto del año anterior, al pasar de 590 a 902 (Gráfica 2). De alguna forma, este reciente incremento de la violencia tiene que ver con que el cida perdió el control de las actividades cri- minales en la ciudad, el cual había obtenido gracias al debilitamiento de la organización de los hermanos Beltrán Leyva y a la desaparición de La Barredora.43 La captura de Víctor Aguirre, lí- der del cida, fue un factor que incentivó a sus enemigos a lanzar una ofensiva con el objetivo de desplazar a esta agrupación y así hacerse con el control de las actividades delictivas en el puerto. De esta manera, por un lado el cjng y el cártel de Sinaloa están realizando nuevos intentos en la lucha por Acapulco, mientras que por el otro, distintas versiones indican que la esposa de Héctor Beltrán Leyva, Clara Elena Laborín Archuleta, está reorganizando su estructura criminal y reforzándose para ganar la plaza. 40 Pablo Becerra-Acosta, “12 alcaldes de Guerrero, bajo la lupa ‘antinarco’ ”, Milenio, 17 de noviembre de 2014. Puede verse en: . 41 Salomón Pineda Villa, “El Salo” o “El Molón”, es considerado otro líder de Guerreros Unidos. El Salo fue arrestado en mayo del 2009, pero salió libre en 2013, año desde el que se presume volvió a integrarse a la actividad criminal. En octubre del 2014 la Procuraduría General de la República anunció la captura de Salomón Pineda Villa en Cuernavaca; sin embargo, el entonces gobernador de Morelos negó dicha información y el Ejército no se prosnunció al respecto. 42 Héctor de Mauleón, “¿Quiénes diablos son Los Ardillos?”, Milenio, 11 de noviembre de 2015. Puede consultarse en: . 43 Chris Kyle, Violence and Insecurity in Guerrero, Mexican Institute, Woodrow Wilson Center for Scholars-Justice in Mexico, University of San Diego, 2015, pp. 22-23. 218 Camilo Pantoja Gráfica 2 Homicidios dolosos en Acapulco, 2011-2015 Fuente: Elaboración propia con información del Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Seguri- dad Pública. Conclusiඬn La crisis de inseguridad en Guerrero no parece que vaya a resolverse en un futuro cercano. Aunque las cifras de la violencia venían mostrando una reducción desde 2013, el repunte de los homicidios a partir de 2015 invita a pensar que en el corto plazo los habitantes del estado se- guirán padeciendo los peores efectos de una criminalidad violenta cuyas raíces, aunque difíciles de desentrañar, deben estudiarse y analizarse. Alan Knight 44 plantea que la violencia no puede tratarse como algo meramente irracional, sino como un mecanismo funcional al cual se recurre porque existe un sistema de incentivos que la alientan y permiten. En el caso de Guerrero es evidente que la mayor parte de las manifestaciones actuales del fenómeno están relacionadas con el crimen organizado. Es decir, se trata de una violencia que responde a la necesidad que tienen los grupos criminales de imponerse por medio de la fuerza dentro de un mercado ilegal que resulta muy lucrativo precisamente porque está fuera de la ley. La política prohibicionista no ha logrado resolver la problemática del narcotráfico, y peor aún, ha generado oleadas de violencia en los países que, como México o Colombia, han ocupado un lugar importante como territorios clave para la producción y el tránsito de drogas ilegales. Es necesario insistir en cómo Guerrero resulta un claro ejemplo del fracaso de la política pro- hibicionista. En esta entidad, la presencia militar del Estado para combatir la producción de enervantes ha sido una constante desde finales de la década de los sesenta,45 y después de más de cincuenta años continúa siendo una zona de producción importante de amapola y de mari- guana. El problema, además de su ineficacia, es que la mencionada política prohibicionista está teniendo otros efectos aún más preocupantes sobre la gobernabilidad política en los escenarios locales. Sobran los casos de autoridades estatales o municipales cooptadas o infiltradas que por miedo o por voluntad propia han terminado al servicio del crimen organizado. 44 Alan Knight, Guerra, violencia y homicidio en el México moderno, en Clivajes, núm. 1, enero-junio de 2014, p. 32. 45 C. A, Flores, El Estado en crisis: crimen organizado y política, desafíos para la consolidación democrática, tesis de doctorado, unam, Ciudad de México: 2005. 0 200 400 600 800 1000 1200 1400 1,008 2011 2012 2013 2014 2015 1,170 883 590 902 219 La permanente crisis de Guerrero En este análisis, el propósito fue elaborar un diagnóstico de la violencia criminal en Gue- rrero en el periodo 2005-2015. El objetivo era mostrar cómo más allá de la irracionalidad con la cual se puede caracterizar el uso de la violencia en el estado, también es posible entenderla dentro de un contexto más amplio en el cual juega un papel central la rentabilidad de las acti- vidades ilegales. Como conclusión sólo queda insistir en la necesidad de plantear alternativas para afrontar los problemas relacionados con la violencia generada por el crimen organizado. Un punto de partida debería ser entender mejor las dinámicas locales que explican por qué los campesinos de las zonas más marginadas recurren al cultivo de drogas ilegales, cuando son precisamente ellos quienes reciben la menor parte de las ganancias, al tiempo que además son el eslabón más débil de la cadena. Esto indica que está presente un elemento de necesidad que trasciende cues- tionamientos morales, y es partiendo de ello que deberíamos replantearnos hacia dónde deberían dirigirse los esfuerzos estatales en materia de combate al narcotráfico. 221 Cártel Jalisco Nueva Generación: elementos a considerar sobre la reconfiguración de las organizaciones del tráfico de drogas en México Carlos Flores Pérez1 Este ensayo proporcionará algunos elementos descriptivos y de análisis en lo referente al surgi- miento, los antecedentes y características esenciales de la organización delictiva que se ha auto- definido como Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG), en el contexto de las transformaciones en la dinámica organizacional y operativa del tráfico de drogas, tras nueve años de iniciarse la confrontación que en contra de ellas emprendió el gobierno mexicano. El análisis del surgimiento de esta organización delictiva requiere partir de al menos cuatro factores concurrentes: a) la dinámica histórica de las organizaciones tradicionales dedicadas al tráfico de drogas en la región occidental del país y en el estado de Jalisco, en particular b) las fracturas dentro de la organización criminal con más inÀuencia en la entidad, iniciadas en 2008 c) las alianzas y confrontaciones entre diversos grupos delictivos que se han desarrollado en el país desde la década anterior y hasta el presente y d) las transformaciones en la lógica criminal de algunas organizaciones, que ha derivado en el surgimiento de una delincuencia organizada paramilitar. A continuación se analizarán cada una de estas dimensiones. Dinámica histඬrica de las organizaciones del tráൿico de drogas en Jalisco El estado de Jalisco ha sido por décadas una de las zonas de operación de diversas organiza- ciones dedicadas a la producción y trasiego de drogas psicoactivas ilegales. En el occidente del país, las redes delictivas con mayor trayectoria, predominio de mercado y expansión en dicho negocio fueron las de Sinaloa. Como resultado de la Operación Cóndor, realizada por el Ejército mexicano en la segunda mitad de la década de 1970 en Sinaloa, Durango y Chihuahua, varios de los traficantes oriundos de la primera de esas entidades se asentaron en Jalisco y dirigieron desde ahí la logística de sus actividades ilícitas.2 Las redes sinaloenses no han sido monolíticas. Estos grupos estuvieron encabezados por Miguel Ángel Félix Gallardo, su líder de mayor jerarquía, quien tenía entre sus operadores principales a Ernesto Fonseca Carrillo y Rafael Caro Quintero. En 1985, el asesinato del agente de la Drug Enforcement Administration (dea), Enrique Camarena Salazar, marcó el inicio de la decadencia de esta organización, que derivó en las detenciones de Fonseca y Caro en ese mismo año y, finalmente, en abril de 1989, del propio Félix Gallardo.3 La reconfiguración que entonces tuvo lugar implicó el ascenso de varias figuras que man- tuvieron presencia muy importante en la entidad. Por ejemplo, tras el declive de Miguel Ángel Félix Gallardo se consolidó el liderazgo del también sinaloense Amado Carrillo Fuentes, quien contó en su momento con el apoyo de varios traficantes hasta entonces asociados al primero, como Héctor Luis “El Gero” Palma Salazar Joaquín “El Chapo” Guzmán Loera e Ignacio 1 Investigador del Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social (CIESAS). 2 Carlos Antonio Flores Pérez, “Jalisco en la escena del tráfico de drogas”, en Marcos Pablo MoloezniN y Abelardo Rodríguez Sumano (coords.), Seguridad y justicia en Jalisco; escenarios y propuestas, Consejo Estatal de Ciencia y Tecnología de Jalisco-Colectivo de Análisis de la Seguridad con Democracia-Universidad de Guadalajara, Guadala- jara, 2016, p. 423. 3 Miguel Ángel Félix Gallardo fue detenido el 8 de abril de 1989, en Guadalajara, Jalisco. Véase El Norte, “Arrestan a µzar del narcotráfico¶”, 10 de abril de 1989, versión en línea. 222 Carlos Flores Pérez “Nacho” Coronel Villarreal. Las redes criminales ligadas con estos tres personajes mantuvieron en Jalisco una presencia muy importante, que trascendió la muerte del propio Amado Carrillo en julio de 1997 y, de hecho, se incrementó tras la rearticulación de los grupos sinaloenses en torno a Joaquín Guzmán, tras su fuga del Centro Federal de Readaptación Social (Cefereso) de Puente Grande, Jalisco, en enero de 2001.4 La nueva alineación de grupos sinaloenses –de la que ya estaba excluido el heredero del an- tiguo cártel de Juárez, Vicente Carrillo Fuentes, hermano de Amado± ha sido usualmente cono- cida como el cártel de Sinaloa, con Joaquín Guzmán Loera, Ismael “El Mayo” Zambada García, Juan José “El Azul” Esparragoza Moreno e Ignacio “Nacho” Coronel Villarreal como principa- les figuras.5 Hasta 2008, la alianza incluía también a la organización de los hermanos Beltrán Leyva. Esta estructura criminal se mantuvo relativamente estable a lo largo de siete años. Fracturas dentro de la organizaciඬn criminal con más inൿluencia en Jalisco Hacia 2008, la alianza se fracturó tras la captura de Alfredo “El Mochomo” Beltrán Leyva, hermano de Arturo “El Barbas” Beltrán Leyva, uno de los principales operadores de la organi- zación. Arturo Beltrán percibió la captura de su hermano como una traición de Joaquín Guzmán, a quien él había apoyado durante su estancia en prisión, en la logística inmediata a su fuga y, además, en su intento por hegemonizar diversas zonas estratégicas para la producción, trasiego y exportación de drogas, como Nuevo Laredo, Monterrey y Acapulco, entre otras. Esta ruptura tuvo efectos directos en el escenario del tráfico de drogas en Jalisco, que co- menzó a sufrir una escalada de violencia. A partir de 2008, los Beltrán Leyva iniciaron una con- frontación en contra de los intereses de Joaquín Guzmán Loera en varios estados, incluyendo Jalisco, y en contra del principal operador de la organización en esa entidad, Ignacio “Nacho” Coronel.6 Ignacio Coronel, duranguense de nacimiento, era uno de los asociados antiguos del denomi- nado cártel de Sinaloa y en los últimos años, además de mantener activa su red de trasiego de cocaína provista por organizaciones colombianas, había montado una vasta infraestructura de laboratorios clandestinos para la producción de metanfetaminas en Jalisco. La zona de opera- ción era favorable por la cercanía con dos puertos estratégicos y con un historial considerable en la introducción de precursores químicos: Manzanillo, Colima, y Lázaro Cárdenas, Michoacán. La fractura en la organización intensificó la violencia en las zonas donde Coronel tenía inte- reses y alianzas, como Durango, Jalisco y Michoacán.7 El 29 julio de 2010, Ignacio Coronel fue abatido a tiros por el Ejército mexicano, en un operativo para capturarlo, realizado en la zona metropolitana de Guadalajara.8 4 Gustavo Castillo y Cayetano Frías, “Se fugó µEl Chapo¶ Guzmán del penal de Puente Grande arraigan al director y 33 custodios”, La Jornada, 21 de enero de 2001, en: . 5 United States House of Representatives, :estern Hemisphere Subcommittee, Committee on Foreign Affairs and the Oversight, Investigations, and Management y Committee on Homeland Security, Is Merida Antiquated?, parte 2: “Updating US Policy to Counter Threats of Insurgency and Narco-Terrorism¶ Statement for the Record of Rodney G. Benson, Assistant Administrator Chief of Intelligence”, Drug Enforcement Administration, United House of Repre- sentatives, 4 de octubre de 2011, p. 4, en: . 6 Reforma, “Pelean Jalisco a µNacho¶ Coronel. Revela aprehendido que pretendían disputarle la plaza a capo de Sina- loa”, 4 de junio de 2008, versión en línea. 7 Los Beltrán ordenaron el secuestro y asesinato de Alejandro Coronel, un menor de edad hijo de Ignacio Coronel y éste, en venganza, abdujo a Elena Laborín Archuleta, esposa de Héctor Beltrán Leyva, a quien decidió no asesinar. Véase Ricardo Ravelo, “Poderoso y en la sombra”, en Proceso, núm. 1759, 10 de julio de 2010, p. 8. 8 El operativo tuvo lugar en la colonia Colinas de San Javier, una exclusiva zona residencial habitada por las élites política y empresarial locales, que comparten Guadalajara y el municipio metropolitano de Zapopan. Véase Alberto Osorio M., Gloria Reza y Felipe Cobián R., “La cacería”, en Proceso, núm. 1761, 1ž de agosto de 2010, p. 6. 223 Cártel Jalisco Nueva Generación Alianzas y conൿrontaciones entre diversos gruඉos delictivos ൿuera de Jalisco En la zona limítrofe con Michoacán, diversos grupos criminales dedicados al tráfico de drogas en esa entidad -especialmente los miembros de la familia Valencia, líderes de la organización conocida como cártel del Milenio- mantenían alianzas comerciales con los sinaloenses, espe- cialmente con Ignacio Coronel.9 También recibían el refuerzo armado de las organizaciones sinaloenses en la lucha que los Valencia y grupos afines -denominados Anti-Zetas o Mata- Zetas- sostenían en un primer momento contra la alianza Los Zetas-La Familia Michoacana y, luego de la ruptura entre estos grupos y la escisión del segundo, en contra de Los Caballeros Templarios.10 Varios de los hechos de violencia que se desarrollaron en Michoacán, en la zona colindante con Jalisco, tuvieron entre sus actores sustantivos a diversas figuras delictivas que posterior- mente aparecerían como actores ligados al Cártel Jalisco Nueva Generación, según se verá más adelante.11 La violencia en el occidente se sumaba a la presente en otras entidades de la República. La alianza de grupos sinaloenses intentaba hegemonizar el tráfico de drogas en zonas donde operaban otras agrupaciones, entre ellas, la organización Carrillo Fuentes, en Ciudad Juárez, Chihuahua la organización Arellano Félix, en Tijuana, Baja California y la de Osiel Cárdenas Guillén y su grupo armado, Los Zetas, que posteriormente se hicieron autónomos, en varias entidades del noreste y sur del país. Al menos desde 2007, los narcos sinaloenses formaron un grupo armado que emplearon en su confrontación con las organizaciones rivales. En los mensajes de amedrentamiento que dejaban junto con los cadáveres de sus enemigos firmaban con la denominación “Gente Nue- va”. Este grupo ejecutó acciones de violencia en diversas entidades, como Chihuahua (Ciudad Juárez), Guerrero, Durango y Sinaloa.12 De acuerdo con la información que expuso la Secretaría de la Defensa Nacional, su líder era un sinaloense vinculado con Joaquín Guzmán Loera, de nombre Noel “El Flaco” Salgueiro Nevarez, quien fue detenido por los militares en Culiacán, Sinaloa, en octubre de 2011.13 Sin embargo, también otras acciones de violencia extrema tuvieron lugar en áreas muy dis- tantes bajo la firma de Gente Nueva. Por ejemplo, en Veracruz, un comando armado, al que se identificó como parte de esta asociación, se enfrentó al Ejército en julio de 200914 esa organi- zación criminal había incursionado en la entidad con el objetivo de confrontar a Los Zetas.15 Es probable que algunas de estas estructuras armadas vinculadas con el cártel de Sinaloa enfrentaran sus propios realineamientos a la luz de las escisiones y confrontaciones que se describieron más arriba. En marzo de 2012, una nota de prensa expuso declaraciones de EricN Valencia Salazar, a quien se identificaba como líder del Cártel Jalisco Nueva Generación y se le atribuía el control del ingreso de cocaína y efedrina por el puerto de Manzanillo, Colima ±una de las zonas anteriormente controladas por el referido Ignacio Coronel. Según la misma informa- ción, Valencia Salazar envió a un grupo de Mata-Zetas al estado de Veracruz, el cual ejecutó a 35 personas en Boca del Río.16 EricN “El 85” Valencia Salazar había sido detenido por el Ejército 9 Ricardo Ravelo, op. cit., p. 7. 10 Reforma, “Se arma µEl Abuelo¶ en Centroamérica”, 22 de febrero de 2014, versión en línea. 11 Ibidem. 12 Patricia Dávila, “Ciudad Juárez, batalla sin destino”, en Proceso, edición especial núm. 28, abril de 2010, p. 13. 13 Radio Data System (RDS), “Cae el µFlaco Salgueiro¶, lugarteniente del Chapo”, El Economista, 5 de octubre de 2011, en: . 14 Ricardo Ravelo, “Como en Vietnam, como en IraN«”, en Proceso, núm. 1707, 19 de julio de 2009, p. 9. 15 Noroeste, “Aparece cadáver en Veracruz con mensajes para Zetas”, Noroeste. Portal de Sinaloa, 9 de abril de 2007, en: . 16 Abel Barajas, “Vinculan a El 85 con la matanza de 35 presuntos Zetas en Veracruz”, El Sur. Periódico de Guerrero, 13 de marzo de 2012, en: http:suracapulco.mxarchivoelsurarchivos9780!. 224 Carlos Flores Pérez mexicano en marzo de 2012 en Zapopan, Jalisco. Su arresto dio lugar al bloqueo de calles y ave- nidas, y al incendio de 26 vehículos en la zona metropolitana de Guadalajara. Valencia Salazar había sido uno de los colaboradores de Ignacio Coronel y, tras la muerte de éste, formó parte de una facción de los remanentes de su organización, confrontada con sus anteriores compañeros que bajo la denominación de La Resistencia disputaban al grupo de Valencia Salazar el control del tráfico de drogas en Jalisco y Colima. El grupo de Valencia Salazar se autonombró Cártel Jalisco Nueva Generación.17 Junto con Valencia Salazar fue detenido uno de sus subalternos, José Luis Salazar Gutiérrez, quien según la nota de prensa había mantenido las operaciones de la organización en Michoa- cán, Morelos, Guerrero y Veracruz.18 Es de destacarse el antecedente de las relaciones de EricN Valencia Salazar con los grupos michoacanos que enfrentaron primero a la alianza Los Zetas-La Familia Michoacana y, poste- riormente, a la derivación de la segunda de estas agrupaciones: Los Caballeros Templarios. De acuerdo con información publicada varios años antes por el semanario Proceso, EricN Valencia Salazar era parte del denominado cártel del Milenio, encabezado por el michoacano Armando Valencia Cornelio, que tenía dos operadores principales en ese estado: Salvador “El Chava Lentes” Revueltas Ureña y Luis Valencia Valencia. Entre los cabecillas de la organización se contaba también a Juan José “El Abuelo” Farías Álvarez.19 Este era uno de los líderes del grupo Anti-Zetas o Mata-Zetas. Encabezaba las operaciones de esa organización armada en los municipios de Tepalcatepec, Sahuayo, Aguililla y Jiquilpan, en Michoacán. Es hermano del exalcalde de la primera de estas localidades, Uriel Álvarez Fa- rías, quien gobernó Tepalcatepec entre 2008 y 2011, tras haber sido postulado por el Partido Revolucionario Institucional (PRI).20 Juan José Farías Álvarez fue sentenciado a tres años de prisión por portación de arma de uso exclusivo de las Fuerzas Armadas y por delitos contra la salud, tras ser detenido por autoridades federales en el municipio de Buenavista Tomatlán, Michoacán. Tras purgar su condena, “El Abuelo” Farías Álvarez reapareció vinculado a algunos grupos de autodefensas que surgieron en Michoacán hacia 2014. En medios de comunicación circuló incluso una fotografía en la que aparecía en una reunión de integrantes de las autodefensas con el entonces comisionado federal para atender el problema de la inseguridad en Michoacán, el exsubprocurador federal y expro- curador del Estado de México, Alfredo Castillo.21 Otra nota de prensa, que también publicó una foto de este funcionario con “El Abuelo” Fa- rías Álvarez, señalaba además que éste había sido miembro del Décimo Quinto Cuerpo de Ca- ballería de Defensas Rurales, adscrito a la 43 Zona Militar en Apatzingán, Michoacán. Añadía que en 2007 había adquirido en Centroamérica un arsenal de doscientos riÀes de asalto a඄-47 para la organización criminal en la que participaba.22 A mediados de la primera década del siglo, otros operadores de la organización eran inte- grantes de la familia González Valencia que participaban en el trasiego de cocaína desde Co- lombia y tenían actividades delictivas en Chiapas, Tabasco y Veracruz, además de Michoacán. 17 CNN México, “La Sedena presenta al presunto líder del Cártel Jalisco Nueva Generación”, Expansión, 12 de marzo de 2012, en: . 18 Ibidem. 19 Proceso, “Los Valencia y su conglomerado criminal”, Proceso, núm. 1623, 9 de diciembre de 2007, en: . 20 Milenio, “¿Quién es µEl Abuelo¶ del cártel de Los Valencia?”, 10 de febrero de 2014, en: . 21 La foto aparece en ibid. Véase también: Proceso, “Comisionado de Michoacán pacta estrategias de seguridad con líder del cártel de Los Valencia”, Proceso, núm. 1945, 8 de febrero de 2014, en: . 22 Editora AR, “Se arma El Abuelo en Centroamérica”, La opción de Chihuahua, 24 de febrero de 2014, en: . 225 Cártel Jalisco Nueva Generación Entre ellos destacaba Abigail “El Cuini” González Valencia, cuñado de Nemesio “El Mencho” Oceguera, quien estaba casado con su hermana, Rosa González Valencia. En abril de 2015, el Departamento del Tesoro de los Estados Unidos, a través de su Oficina para el Control de Recur- sos Extranjeros (Office of Foreign Assets Control, oൿac), estableció que los cuñados Nemesio Oceguera Cervantes y Abigail González Valencia encabezaban una red criminal que integraba al Cártel de Jalisco Nueva Generación-Los Cuinis. Sus operaciones se extendían a Jalisco, Naya- rit, Colima, Michoacán, Estado de México, San Luis Potosí y Veracruz. González Valencia, de- tenido por las autoridades mexicanas en febrero de 2015, enfrenta una acusación penal radicada en el Distrito de Columbia de la Corte Federal de Estados Unidos, por encabezar una empresa criminal continuada, es decir, el equivalente al delito de delincuencia organizada.23 Información de prensa referente a expedientes judiciales de la Procuraduría General de la República (PGR) vinculó también al ya mencionado Juan José Farías Álvarez con Nemesio Oceguera.24 Estructura y redes Según la dea, el Cártel Jalisco Nueva Generación es una derivación del cártel de Sinaloa.25 Para el Departamento del Tesoro de Estados Unidos, lo es del cártel del Milenio.26 En función de lo expuesto en páginas anteriores, ambas versiones son correctas, pues las redes criminales que integran el tráfico de drogas en México y en otros países a menudo operan con una lógica de asociación entre grupos, además de los cambios en sus alianzas que experimentan a lo largo del tiempo, de manera que su identificación como parte de una estructura claramente definida y permanente no arroja siempre la visión más nítida de ellas. Por eso, más que atender a la re- producción usual de organigramas delictivos de la estructura armada y operativa –que por otra parte no suele ser pública±, en esta sección se retoma como elemento objetivo, para determinar la pertenencia a la organización delictiva y evidenciar la red de asociados que participan con ella, aspectos más sutiles de su operación criminal: la integración de los recursos de procedencia ilícita a la economía formal. Investigaciones de la Procuraduría General de la República relacionan desde 2007 al ya re- ferido EricN Valencia Salazar con el empresario de origen chino Zhenli . 24 Abel Barajas, “Un µAbuelo¶ con historial”, Reforma, 8 de febrero de 2014, en: . 25 DEA Strategic Intelligence Section, dea ,ntelligence 5eport 0exico 8pdated $ssessment of the 0ajor 'rug 7raffic- Ning 2rgani]ations¶ $reas of 'ominant Control, Drug Enforcement Administration, julio de 2015, en: . 26 U.S. Department of Treasury, 7reasur\ 6anctions 7Zo 0ajor 0exican 'rug 2rgani]ations and 7Zo of their /eaders, U.S. Department of Treasury Press Center, 8 de abril de 2015, en: . 27 Terra, “Ligan a µEl 85¶, líder del cjng, con Zhenli . 28 Ibídem. Véase también, Terra, “Liga ඉgr a alcaldes michoacanos detenidos con Zhenli . 30 Sin Embargo, “Zhenli de políticos@ la voy a pasar muy mal”, 7 de septiem- bre de 2015, en: . 31 Ibidem. 32 Plana Mayor, “Transformarán laboratorio de Zhenli . 33 Doris Gómora, “Toluca, el centro operativo”, El Universal, 17 de diciembre de 2015, en: . 34 Office of Foreign Assets Control, Kingpin Act Designations; Specially Designated Nationals List Update, U. S. Department of Treasury, 16 de diciembre de 2015, en: . 35 Zeta, “Unomásuno, la sospecha del narco”, 21 de diciembre de 2015, en . Véanse también: Alejandro Domínguez, “Los Libien, la familia de escándalos del lordmelapelas”, Milenio, 18 de febrero de 2016, en:  y Alberto M. Aguirre, “¿Narcoeditores en Toluca?”, El Economista, 17 de diciembre de 2015, en: . 36 Office of Foreign Assets Control, op. cit. 227 Cártel Jalisco Nueva Generación Delincuencia organizada ඉaramilitar Existe un notable paralelismo táctico entre las acciones violentas desplegadas por el cjng y las propias de otra organización delictiva a la que ha confrontado históricamente: Los Zetas. El tipo de armamento, la respuesta organizada y masiva, destinada a desquiciar ciudades con tácticas de combate urbano para evitar la captura de sus líderes o vengar su muerte o detención, la capaci- dad para articular efectivamente una hegemonía territorial basada en su capacidad de violencia, la utilización de elementos con identidad y organización de corte castrense, así como su probada capacidad para enfrentar a las fuerzas del Estado, son algunos de los factores que evidencian que este grupo cuenta con estructuras armadas bien entrenadas en tácticas militares. En sentido estricto, este hecho no constituiría una novedad: los Anti-Zetas o Mata-Zetas, organización que constituyó parte de la línea ascendente del cjng, tenía entre sus integrantes a individuos que habían pertenecido a las Defensas Rurales adscritas a la 43 Zona Militar, como el referido Juan José “El Abuelo” Farías Álvarez. No obstante, semejantes cuerpos, que fueron formalizados en 1964 como instancias de apoyo del Ejército y la Fuerza Aérea en la defensa nacional y en la conservación del orden público, no parecen suficientemente sofisticados como para constituir la raíz de una expresión armada de la complejidad que evidencia el cjng.37 A mediados de 2015, tras un enfrentamiento que tuvo lugar entre integrantes de la Policía Fe- deral y miembros del cjng en Tanhuato, Michoacán,38 se estableció que algunos de los individuos que se encontraban en el lugar, y que perdieron la vida, habían pertenecido al Ejército Mexicano antes de formar parte de la organización delictiva. De cualquier manera, destaca el manejo que el ala armada del cártel ha hecho de principios e instrumentos propios de la guerra no convencional. Por razones de espacio no es posible extender aquí la descripción puntual de esta cuestión, que he desarrollado con mayor detalle en otros trabajos. Apunto solamente que se trata de un tipo de conÀicto armado de intensidad relativamente contenida, que incluye confrontaciones de carácter limitado, operaciones de insurgencia, contrainsurgencia, encubiertas, de sabotaje, guerra psicoló- gica, combate urbano, entrenamiento de milicias locales afines (paramilitares), entre otras, y que los cuerpos castrenses encargados de desarrollarlas reciben el nombre de fuerzas especiales.39 El uso estratégico y sistemático de este tipo de tácticas permitió en su momento una expan- sión acelerada de la organización delictiva que las adaptó originalmente a propósitos criminales: Los Zetas, con una resiliencia que se hace patente aún hoy en día, a pesar de que sus principales líderes fundadores han sido abatidos o capturados por el Estado. Esos mismos factores son los que parecen apuntalar ahora la acelerada expansión del cjng, reforzado por conexiones trans- 37 Sobre la instauración de los Cuerpos de Defensa Rural, véase: Secretaría de la Defensa Nacional, Instructivo para la organización, funcionamiento y empleo de los Cuerpos de Defensa Rurales, Secretaría de la Defensa Nacional, México, 1964, en: . 38 Los hechos tuvieron lugar el 22 de mayo de 2015 en el rancho El Sol, en Tanhuato, Michoacán. Los medios repor- taron que 43 individuos, a los que las autoridades federales identificaron como integrantes del cjng, fueron abatidos. Solamente hubo un deceso por parte de la Policía Federal. Véase al respecto: Benito Jiménez y Adán García, “Deja 43 muertos choque ඉൿ-narco”, Reforma, 23 de mayo de 2015, p. 1. Organizaciones no gubernamentales de derechos hu- manos han establecido que la desproporción en el número de víctimas de uno y otro bandos constituye una evidencia que abona a la fundada sospecha de que, más que un enfrentamiento, integrantes de la Policía Federal habrían llevado a cabo ejecuciones sumarias en represalia por las acciones previas de violencia que la organización criminal realizó en contra de esa y otras corporaciones de seguridad. Véase: Human Rights :atch, “México: ejecuciones por policías en Michoacán. Evidencias de ejecuciones extrajudiciales en Apatzingán y Tanhuato”, Human Rights Watch, 28 de octubre de 2015, en: . Una versión de presuntos testigos señaló que la Policía Federal había disparado desde un helicóptero a los individuos concentrados en el referido rancho. Al respecto véase: Omar Sánchez de Tagle y Carlos Arrieta, “Sí hay testigos en Tanhuato: µNo tuvieron oportunidad¶, la policía les disparó desde un helicóptero”, Animal Político, 25 de mayo de 2015, disponible en línea en: . 39 Sobre la guerra no convencional, véase Chairman of the Joint Chiefs of Staff, Department of Defense Dictionary of Military and Associated Terms (Joint Pub 1-02), U.S. Government Printing Office, :ashington, D.C., 1994, p. 399. En lo referente a las fuerzas especiales: Department of the Army, FM 31-21. Field 0anual 6pecial Forces 2perations u.s. Army Doctrine, Department of the Army, :ashington, 1969, pp. 1-2. 228 Carlos Flores Pérez nacionales de primer nivel en el negocio de las drogas sintéticas, aquellas que evidencian una demanda creciente en el mercado internacional. No obstante, el núcleo central de esta tecnología militar dentro de la organización aún no se encuentra claramente identificado, por lo menos no en información disponible al público. Tampoco es del todo prístino cuál ha sido la cadena de transmisión de este conocimiento a un grupo delictivo que evidencia un liderazgo operativo integrado exclusivamente por traficantes de droga convencionales, ninguno de los cuales parece contar con una formación militar inte- gral, como -en contraste- sí la tuvieron Los Zetas originales. La adopción efectiva y la puesta en marcha de técnicas militares de las características evi- denciadas no suele ser producto de improvisación ni de generación espontánea en ningún con- texto internacional o nacional en el que se hayan hecho presentes. Por el contrario, es usualmen- te resultado del desvío irregular de actores entrenados en ellas, o de manera más común, de la transferencia deliberada de conocimiento militar especializado con fines bélicos por parte de las instituciones que normalmente desarrollan semejante preparación. La identificación de las vías a través de las cuales el cjng ha incorporado este tipo de conocimiento en su operación criminal es todavía una asignatura pendiente. Consideraciones ൿinales El cjng es una organización delictiva en ascenso, que ha evidenciado una alta capacidad disrup- tiva y de violencia, así como una integración muy efectiva en el tráfico transnacional de drogas psicoactivas ilegales, especialmente aquellas de carácter sintético. Derivó de varias rearticulaciones de organizaciones delictivas previas, que le han aportado experiencia, directa e indirectamente, a su acumulación de conocimiento delictivo y, a través de ello, a su capacidad de generar estrategias de adaptación en un entorno complejo. Las condicio- nes que éste le ofrece pueden entenderse en función de al menos tres dimensiones: a) Las grandes oportunidades para acumular ganancias económicas de procedencia ilí- cita, dada la alta demanda internacional de drogas psicoactivas ilegales sintéticas. b) Un entramado institucional caracterizado por altos niveles de corrupción, que dismi- nuye la capacidad regulatoria efectiva de las instituciones de seguridad y justicia del Estado. Tal circunstancia es capaz de reducir de facto la acción y el propósito de los circuitos institucionales, con el propósito de proteger y auspiciar empresas de orden delictivo e integrar los recursos obtenidos en la economía formal. c) Un contexto endógeno de aguda confrontación violenta, derivado en buena medida de la fragmentación de las organizaciones delictivas y de sus respectivos apoyos irre- gulares dentro del aparato estatal.40 El cjng parece evidenciar características que implican una considerable capacidad de aprovechamiento de las oportunidades que el entorno ofrece y de generación de estrategias exitosas de contención de los riesgos que supone: se inserta de manera eficiente en las redes internacionales de aprovisionamiento de insumos necesarios para la producción de drogas psicoactivas sintéticas, posee una alta capacidad para producirlas y, asimismo, una amplia y creciente red internacional de distribución y comercialización de su producto. Al mismo tiempo –esta es también una asignatura pendiente para nuevas investigaciones–, puede estar articulado con contactos de primer nivel en términos de la construcción de redes de impunidad dentro de circuitos institucionales estratégicos del Estado, vinculados a su vez con redes empresariales in- tegradas en la economía formal, de manera que sus inversiones tienen la posibilidad de Àorecer 40 Carlos Antonio Flores Pérez, El Estado en crisis: crimen organizado y política. Desafíos para la consolidación democrática, Centro de Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social, México, 2009. 229 Cártel Jalisco Nueva Generación con escasa penalización estatal. Finalmente, la integración de un ala armada capaz de ejercer un manejo profesional de principios y técnicas de guerra no convencional le proporcionan una gran capacidad para hegemonizar territorios estratégicos frente a sus enemigos y potenciales competidores. Esta última dimensión constituye un riesgo adicional en términos de seguridad estratégica y gobernabilidad para el Estado. La división del trabajo dentro de organizaciones semejantes implica a menudo que las tra- yectorias formativas, los patrones de socialización, la proclividad a la violencia y los recursos susceptibles de ser empleados por sus integrantes suelan ser distintos en función del tipo de tarea que desempeñan dentro de la empresa criminal. Dicho de otro modo: las características de for- mación, la lógica de operación y el capital social de los integrantes del ala financiera no suelen ser los mismos de los que integran el ala armada. En estas condiciones, y a la luz de experiencias históricas previas, no debe desestimarse la posibilidad de que eventuales reacomodos futuros del cjng deriven de nuevo en la escisión de una fuerza paramilitarizada de carácter criminal, con capacidad para intentar la articulación de nuevas hegemonías territoriales con fines delictivos. Aparentemente, el cjng ha aprendido de la experiencia de Los Zetas y de Los Caballeros Templarios, que si bien fueron capaces de establecer tales hegemonías, también fueron incapa- ces de construir o consolidar una base efectiva de legitimidad y respaldo social, al someter a la población de las zonas que controlaban a prácticas predatorias extremas. Hasta fines de 2015, el cjng parecía concentrar a su ala armada en la confrontación con otras organizaciones criminales y en contra de las fuerzas de seguridad del Estado. No obstante, la posibilidad de una futura escisión, que lleve a esta ala paramilitarizada a buscar recursos por sus propios medios, debiera constituir un factor de alerta. De nueva cuenta, los recursos que esta facción domina no son en esencia los de la empresa comercial de las drogas, sino los de la coer- ción territorialmente organizada. La posibilidad de que en un escenario semejante se articulen prácticas predatorias sobre la población local no puede desecharse. Por otra parte, la capacidad para ejercer una hegemonía territorial con propósitos delictivos constituye también un riesgo que trasciende la lógica del mercado de las drogas psicoactivas ilegales e incluso la de la implantación eventual de esquemas criminales predatorios sobre la población común. En lo referente al primero de estos puntos existe, en estricto sentido, una contradicción de origen entre la producción de drogas del cjng y su adopción de un ala armada paramilitar. De acuerdo con la información pública, el principal producto reconocido de esta organización criminal son las drogas sintéticas –aquellas que dependen menos de recursos terri- toriales para su producción, pues no necesitan un tipo de cultivo o un tipo de clima específico: pueden producirse virtualmente en cualquier lugar. ¿Cuál es entonces la necesidad de defender un territorio específico, con técnicas y actores que han sido concebidos y diseñados expresa- mente para tal propósito? Existen en la región otro tipo de recursos naturales e infraestructura industrial y comercial susceptibles de ser explotados con una lógica extractiva criminal, propó- sito para el cual el control territorial a partir de fuerzas paramilitares sí resulta medular. Como referencia, téngase en cuenta, por ejemplo, el robo masivo de minerales y su comercialización ilegal, así como la extorsión generalizada de industrias mineras de primer nivel que en Michoa- cán realizaban Los Caballeros Templarios hace tan sólo un par de años.41 Una hipótesis operativa que merece indagarse es que la consolidación del cjng puede su- poner la rearticulación de hegemonías delictivas, auspiciada no solamente por los actores cri- minales tradicionales sino por redes de poder político y económico ±incluso con ramificaciones de carácter transnacional– encaminadas a la reapropiación de recursos y circuitos mercantiles legales e ilegales, de los cuales las drogas psicoactivas constituyen solamente uno de los posi- bles factores de interés. 41 La Jornada, “Controlan Caballeros Templarios exportación de mineral de hierro”, 2 de enero de 2014, en: http: ZZZ.jornada.unam.mx20140103politica005n1pol!. 231 La seguridad México-Estados Unidos: responsabilidad compartida1 Eric L. Olson y Ximena Rodríguez2 A pesar de que la protección y la seguridad de Estados Unidos y México siempre han estado entrelazadas, el reconocimiento público de este hecho es un fenómeno mucho más reciente. A los antecedentes históricos en los que predominaron los conÀictos, generando escepticismo y desconfianza en ambos lados de la frontera, se sumó la negligencia por parte de ambos gobiernos. Esto provocó que la cooperación en materia de seguridad durante la mayor parte del siglo XX que- dara como un aspecto menor en las relaciones bilaterales. En Estados Unidos frecuentemente se sintió frustración frente a lo que se percibía como la inacción mexicana frente a los narco- traficantes la aparente tolerancia de altos niveles de corrupción la penetración del Estado por intereses criminales y la falta de una estrategia enfocada para enfrentar a los narcotraficantes de manera sistemática y sólida. Por su lado, México a menudo se sintió victimizado por el crimen y la corrupción resultantes de las actividades de grupos criminales para satisfacer el gran mer- cado de consumidores de drogas ilícitas en el norte estaba presionado a resolver un problema principalmente basado en Estados Unidos y señalaba la incapacidad de ese país para reducir el consumo de drogas y regular mejor el acceso a las armas como la fuente de muchos de los problemas de corrupción, violencia e impunidad en México. Fue hasta inicios del siglo එඑi cuando ambas naciones empezaron a desarrollar una política de “responsabilidad compartida” y de acciones mutuas, con el fin de enfrentar los retos de la creciente violencia, y el impacto innegable -cada vez más evidente- del tráfico de drogas trans- nacional y del crimen organizado en la seguridad y el bienestar de toda la población mexicana. El nuevo marco de seguridad que se forjó entre los gobiernos de Felipe Calderón y George W. Bush en marzo de 2007 fue conocido como la “Iniciativa Mérida”, por la ciudad mexicana don- de se firmó el convenio marco. A pesar de que el acuerdo ha mantenido de manera consistente su compromiso con una estrategia compartida para la cooperación en materia de seguridad, se ha desarrollado y ampliado más allá del enfoque programático inicial y hoy en día representa un marco sólido para el diálogo sobre múltiples frentes de seguridad en el contexto de las asigna- ciones presupuestales decrecientes de Estados Unidos. Orígenes Aunque la asistencia en materia de seguridad de Estados Unidos a México inició hace muchas décadas, disminuyó seriamente después del asesinato en México del agente de la Administra- ción para el Control de Drogas (Drug Enforcement Administration, dea) Enrique “Kiki” Ca- marena, en 1985. Muchos en las agencias de aplicación de la ley de Estados Unidos sentían que las autoridades mexicanas no tomaron medidas suficientes para proteger a Camarena, o bien estuvieron involucradas en su muerte de alguna manera. Cualquiera que sea la verdad, la desconfianza hacia sus contrapartes mexicanas, así como el creciente poder y violencia de los traficantes mexicanos durante los años noventa, generó una relación fría de cooperación para la seguridad entre ambas naciones. A pesar de algunas iniciativas periódicas dirigidas a mejorar la colaboración en la materia, los esfuerzos bilaterales antinarcóticos sufrieron un golpe duro cuando en 1997 salieron a la luz los vínculos estrechos de Jesús Gutiérrez Rebollo, zar antidro- 1 Traducción de Lene Charlotte Guercke. 2 Miembros del Programa Latinoamericano del Woodrow Wilson International Center for Scholars, Washington D. C. 232 Eric L. Olson y Ximena Rodríguez gas de México y general del Ejército, con organizaciones del narcotráfico, en particular la de Amado Carrillo Fuentes, también conocida como el cártel de Juárez.3 Mientras las tensiones de la década de 1990 se empezaron a desvanecer frente a la transfor- mación política en México durante los primeros años del nuevo milenio, el país también empezó a vivir un aumento en la violencia relacionada con el crimen. Una parte de ésta se generó en el contexto del cambiante entorno político mexicano y la desintegración del control centralizado del régimen del Partido Revolucionario Institucional (PRI), pero también fue un factor la reo- rientación de las rutas del tráfico de drogas internacionales del Caribe hacia México. Entre mediados de los noventa y la mitad de la década de 2000, organizaciones criminales y traficantes mexicanos se establecieron como importantes actores internacionales, los cuales a menudo reemplazaron a las organizaciones colombianas como los principales transportadores de cocaína hacia Estados Unidos. Lo que alguna vez había sido principalmente un negocio de tráfico de marihuana, ahora se convirtió en una empresa criminal transnacional muy lucrativa con la capacidad de mover cantidades grandes de cocaína y otras drogas ilícitas hacía el país del norte. Conforme crecieron el poder y la inÀuencia de los grupos del crimen organizado mexi- canos, los conÀictos sobre rutas y control de territorios se convirtieron en el motor detrás de las nuevas manifestaciones de una violencia criminal fuera de control. Tras las elecciones presidenciales de julio de 2006, las cuales fueron altamente disputadas, el presidente electo Felipe Calderón estaba convencido de que México se enfrentaba a una situación desesperada, donde el poder y la violencia de las redes criminales amenazaban a la seguridad y estabilidad nacionales, y las acciones del gobierno en contra de estos grupos eran menos estratégicas y determinadas de lo que muchos consideraban necesario. Según un recuen- to, fue tan grande su alarma que mencionó la posibilidad de un apoyo directo de Estados Unidos a sus esfuerzos para enfrentar a las organizaciones delictivas durante su reunión inicial con el presidente George W. Bush.4 Esta semilla sería el impulso para desarrollar el marco de respon- sabilidad compartida que eventualmente se conoció como la Iniciativa Mérida. Según un informe del Servicio de Investigación del Congreso de Estados Unidos (Congres- sional Research Service, CRS), la Iniciativa Mérida se diseñó con el fin de combatir el tráfico de drogas, el crimen transnacional y el terrorismo. Durante esta reunión los dos presidentes acor- daron “expandir la cooperación bilateral y regional en materia antinarcóticos y de seguridad”.5 Funcionarios de los gobiernos estadounidense y mexicano se reunieron a lo largo de 2007 para negociar y elaborar a puertas cerradas los detalles de la iniciativa. Miembros de los congresos de ambos países expresaron su frustración por no haber sido involucrados en las negociaciones. El secretario adjunto de Estado, Thomas Shannon, describió a la Iniciativa Mérida como un paque- te de ayuda “urgente”, compuesto en gran parte por equipamiento y entrenamiento que podría tener “un impacto inmediato e importante en la lucha contra el crimen organizado”.6 3 BBC News World Americas, “Mexico Convicts Former Anti-Drug Czar”, bbc News, 23 de febrero de 2000, en: . 4 Calderón le dijo a Bush, cuando era presidente electo, que el país “necesitaba que el gobierno de Estados Unidos se asociara con México para restaurar la seguridad. Yo estoy preparado para hacer lo que me toca […], pero necesito un socio”. Véase Alfredo Corchado, Midnight in Mexico: A Reporter’s Journey Through a Country’s Descent into Darkness, Penguin Press, Nueva York, 2013, p. 175. 5 Colleen W. Cook, Clare Ribando Seelke y Rebecca G. Rush, “Mérida Initiative: Background and Funding”, Congres- sional Reserarch Service, Washington, 2008. 6 Ibidem. 233 La seguridad México-Estados Unidos: responsabilidad compartida El acuerdo marco firmado entre ambos presidentes formó la base de la solicitud presupues- taria de la administración Bush al Congreso para financiar la Iniciativa Mérida por un monto de 1,400 millones de dólares a lo largo de tres años, finalizando la primera etapa en 2010.7 Un informe del Servicio de Investigación del Congreso menciona: La Iniciativa Mérida, en su concepción inicial, buscaba (1) romper el poder y la impunidad de las organizaciones criminales (2) fortalecer controles fronterizos, aéreos y marítimos (3) mejorar la capacidad de los sistemas de justicia en la región y (4) reducir la actividad de pandillas y disminuir la demanda local de drogas. Las primeras solicitudes de financiamiento para la Iniciativa se enfo- caban en el entrenamiento y equipamiento de las fuerzas de seguridad mexicanas.8 La propuesta original para la Iniciativa Mérida ante el Congreso por parte de la administra- ción Bush se dividía en tres amplios rubros de asistencia. El primero, incorporó antinarcóticos, la lucha contra el terrorismo y la asistencia para fortalecer la seguridad fronteriza. El total re- presentaba aproximadamente el 64 por ciento de la solicitud de presupuesto e incluía artículos caros, como aeronaves de ala fija y rotatoria, a ser utilizados por las fuerzas militares y de seguridad mexicanas. El segundo rubro se dirigía principalmente a los aspectos de seguridad pública y aplicación de la ley, e incluía programas de gestión de entrenamiento, tecnología e información para me- jorar la capacidad de las agencias de aplicación de las leyes civiles en México y respaldar su modernización. El rubro representó aproximadamente el 24 por ciento del total de la solicitud de la administración al Congreso. Finalmente, el tercer rubro contenía programas enfocados en la consolidación de institucio- nes y la promoción del Estado de derecho, e incluía apoyo al proceso de reforma judicial en México, derechos humanos y programas para combatir el abuso de sustancias ilegales en Méxi- co. Este grupo representaba aproximadamente el 15 por ciento de la petición de financiamiento. El anuncio de una cooperación en materia de seguridad tan estrecha con Estados Unidos ge- neró algunas controversias en México, donde se cuestionaba el impacto en la soberanía nacional y el alcance de las operaciones de agencias de la aplicación de la ley, militares y personal de inteligencia estadounidenses en su territorio. Asimismo, se cuestionó el fuerte énfasis del programa para equipo de cómputo hardware con el fin de facilitar el despliegue de las fuerzas de seguridad. Con su gran énfasis en aerona- ves, escáneres y tecnología de rayos x, el programa priorizaba un enfoque coactivo tradicional en la lucha antidrogas, mientras descuidaba la necesidad de reformas institucionales en el sis- tema de justicia y el fortalecimiento de las capacidades de las agencias de aplicación de la ley para investigar y enfrentar el crimen. Al mismo tiempo, aunque los presidentes y secretarios de gabinete -quienes estuvieron in- volucrados en la formulación del programa- ponían énfasis en la “responsabilidad compartida”, el apoyo mutuo y la colaboración para enfrentar un enemigo común, el lenguaje tradicional de la asistencia y ayuda exterior a México reapareció en el Congreso y la prensa estadounidense de tal manera que parecían socavar el propósito original. ¿Era la Iniciativa Mérida simplemente una “ayuda” por parte de Estados Unidos a México para combatir el crimen organizado, al igual que Estados Unidos ayudó a Colombia a luchar contra los grupos armados y narcotraficantes en ese país?, o ¿era este un modelo distinto, donde se enfrenta conjuntamente a un enemigo común y 7 Nótese que el financiamiento de Estados Unidos para la Iniciativa Mérida representa una porción pequeña de los aproximadamente cuatro mil millones de dólares que se estiman se asignaron para los gastos en programas similares de seguridad por parte del gobierno de México. Véase, Luis Astorga y David ShirN, “Drug TrafficNing Organizations and Counter-drugs Strategies in The U. S.-Mexican Context”, en Eric Olson, David ShirN y AndreZ Selee (eds.), Shared Responsibility U. S.-Mexico Policy Options for Confronting Organized Crime, Woodrow Wilson International Center for Scholars, Mexico Institute, Washington, 2010, p. 32. 8 Clare Ribando Seelke y Kristin M. Finklea, “U. S.-Mexican Security Cooperation: The Mérida Initiative and Be- yond”, Congressional Research Service, Washington, 13 de febrero de 2012, p. 7. 234 Eric L. Olson y Ximena Rodríguez donde cada lado asume sus propias responsabilidades de acción? Más importante aún, los com- promisos públicos por parte de funcionarios estadounidenses de interrumpir el tráfico de armas, adoptar medidas en contra del lavado de dinero y de las transferencias de grandes cantidades de efectivo a través de la frontera del sudoeste, combinados con los esfuerzos renovados para redu- cir el consumo de drogas ilícitas en Estados Unidos, no se vinculaban con objetivos específicos o iniciativas de financiamiento que podrían haber contribuido positivamente a su cumplimiento. La insistencia por parte del Congreso estadounidense en que se incluyera un lenguaje de derechos humanos en el paquete de financiamiento para la Iniciativa Mérida se sumó a la polé- mica con el gobierno mexicano, enfureciendo a las autoridades del país, pues querían evitar la impresión de que Estados Unidos los certificaba en esa materia. El paquete de financiamiento final de 2008 obligó al Departamento de Estado a informar el Congreso sobre medidas especí- ficas adoptadas por México para abordar los problemas relativos a los derechos humanos. Las áreas a cubrir en los informes incluían: 1) esfuerzos para mejorar la transparencia y rendición de cuentas de policías federales, estatales y municipales 2) llevar a cabo consultas periódicas sobre la implementación de la Iniciativa Mérida con organizaciones mexicanas de derechos humanos y sociedad civil 3) avances para asegurar investigaciones civiles de presuntas violaciones a derechos humanos por fuerzas policiacas y militares y 4) la instrumentación de la prohibición del empleo de testimonios obtenidos bajo tortura.9 Aunque muchas veces se dice de esta cláusula que fue incluida como una provisión de “con- dicionalidad de derechos humanos”, estrictamente hablando no comprende un proceso de certifi- cación tradicional. El texto simplemente exige al Departamento de Estado informar al Congreso sobre los avances en casos graves de violaciones de derechos humanos. De ahí, el Congreso tendría la libertad de aceptar el informe o congelar el dinero afectado en caso de que no estuviera de acuerdo con los hallazgos del Departamento de Estado. En teoría, éste podría informar a aquél acerca de los avances en materia de derechos humanos en México y proceder con el desembolso de los fondos sin esperar su aprobación. El Congreso tiene la facultad de tomar medidas para “poner en espera” o congelar los fondos, pero el Departamento de Estado no tiene la obligación de esperar su aprobación antes de proceder al desembolso de los fondos una vez que haya presentado su informe. A pesar de que la diferencia entre “informar al Congreso” y “certificar ante el Congre- so” parece menor, el gobierno mexicano consideró esta distinción retórica como un beneficio adicional, dado el resentimiento en México frente a la idea de una certificación unilateral, que básicamente implicaría juzgar a las prácticas mexicanas en materia de derechos humanos. A pesar de que en ambos países se expresaron estas controversias y dudas, en 2008 el Con- greso de Estados Unidos liberó un primer pago de 400 millones de dólares a México prove- nientes del fondo de la Iniciativa Mérida, y aunque en 2009 los legisladores estadounidenses inicialmente retrasaron el segundo pago por preocupaciones sobre derechos humanos, la admi- nistración Obama siguió respaldando la Iniciativa.10 Mientras el principal enfoque se dirigía a los elementos presupuestarios y programáticos de la Iniciativa, también es preciso destacar que el plan llamaba a las fuerzas de inteligencia, antinarcóticos y aplicación de la ley en ambos países a renovar y profundizar los esfuerzos de coordinación y a dejar de lado las agendas personales y los egos. A través de los años, muchos jefes de agencias ya habían desarrollado relaciones amplias con sus contrapartes del otro lado de la frontera, por lo cual existía la preocupación de que la coordinación entre agencias podría debilitar tales vínculos y que la información podría volverse más dispersa y, en consecuencia, menos confiable. No obstante, según Sigrid Arzt, una vez clarificados los planes de coordina- ción y las reglas base, y convencidos los jefes de las distintas agencias de que la información no 9 U. S. Congress, Omnibus Appropriations Act, “Public Law 111–8”, Washington, 2009, pp. 363-364, §509”, Stat 123, en: . 10 Luis Astorga y David Shirk, op. cit., p. 46. 235 La seguridad México-Estados Unidos: responsabilidad compartida se pondría en riesgo durante el proceso de colaboración entre ellas, todos los actores entendieron los papeles que podrían desempeñar en una lucha más eficiente contra el crimen organizado.11 La Iniciativa Mඣrida bajo la administraciඬn Obama La llegada de la administración Obama en enero de 2009 representó una oportunidad importante para reconsiderar la asistencia de seguridad de Estados Unidos a México. Teniendo una nueva mayoría del Partido Demócrata en el Congreso (electo en 2008), se presentó una oportunidad para el equipo de Barack Obama de revisar completamente la Iniciativa Mérida, ya que en ese momento se encontraba en el último de los tres años del compromiso inicial. Sin embargo, se decidió repensar y reorientar sólo una parte de la estrategia, sin alterarla de manera drástica. Bajo el liderazgo del exembajador estadounidense en México, Carlos Pascual, la administración le dio un nuevo marco a la relación de seguridad, modificándola un poco y agregando nuevos elementos. La nueva estrategia cambió el enfoque hacia la consolidación de instituciones y tomó forma en torno a cuatro prioridades o “pilares”,12 al tiempo que combina estrategias de corto y largo plazos para atender los problemas en materia de seguridad generados por el crimen organizado. Los esfuerzos conjuntos de corto plazo están enfocados en mejorar la colaboración de inteligen- cia con el fin de detener a los líderes de las organizaciones de tráfico de drogas y desmantelar sus redes, así como en interceptar los Àujos de dinero y de armas hacia el sur que sostienen a tales grupos. Estas estrategias, que se detallan en los primeros dos pilares: Pilar i: “Interrumpir y des- mantelar a las organizaciones criminales” y Pilar ii: “Institucionalizar el Estado de derecho”, representan una continuación de la política seguida bajo la Iniciativa Mérida original. Dos elementos se añaden en la reformulación de la Iniciativa Mérida del gobierno de Oba- ma: un mayor énfasis en las fronteras y la prevención de la violencia. Así, el Pilar iii está enfoca- do en “Desarrollar una frontera del siglo එඑi” y el Pilar iv en la “Construcción de comunidades fuertes y resistentes” en México. El apoyo para la seguridad fronteriza -Pilar iii- ha sido una prioridad política para Estados Unidos por mucho tiempo, y representó una gran parte de la estrategia bilateral original entre ambos países desde 2001. Sin embargo, el énfasis se puso principalmente en tramos fronterizos donde Estados Unidos temía una “derrama de violencia” de las organizaciones de traficantes de México que estaban involucradas en graves conÀictos y enfrentamientos por el control territo- rial y puntos de acceso para exportar las drogas. Asimismo, temía la posibilidad de que terroris- tas pudieran utilizar una frontera relativamente porosa para amenazar e incluso atacar a Estados Unidos. Con el tiempo estas preocupaciones resultaron ser menos urgentes, ya que no hubo una significativa derrama de la violencia y las ciudades fronterizas del lado estadounidense están entre las más seguras del país. De igual manera, no se conoce ningún ataque terrorista que haya utilizado el territorio mexicano como punto de entrada a la nación colindante. Durante la administración Obama, el marco de seguridad fronteriza cambió a una práctica de gestión que buscó balancear la seguridad, el comercio y la movilidad humana, utilizando herra- mientas de “segregación de riesgo” para hacer la frontera más ágil y eficaz. Tales estrategias se incorporaron a la Iniciativa Mérida cuando se adoptó la visión de los cuatro pilares. El Pilar iii –“Desarrollar una frontera del siglo එඑi”± es reÀejo de este nuevo enfoque y se volvió el eje central en la colaboración a lo largo de la línea divisoria común. 11 Sigrid Arzt, “U. S.-Mexico Security Collaboration: Inteligence Sharing and Law Enforcement Cooperation”, en Eric Olson, David ShirN y AndreZ Selee (eds.), op. cit., p. 362. 12 Eric Olson y Christopher Wilson, Beyond Merida: The Evolving Approach to Security Cooperation, Woodrow Wil- son International Center for Scholars, Washington, 2010, p. 3. 236 Eric L. Olson y Ximena Rodríguez El ඉeriodo de Peඪa Nieto La campaña presidencial que llevó a la elección de Enrique Peña Nieto en 2012 destacó por un aspecto importante: a pesar de que la crisis de seguridad en México estaba constantemente en la mente de muchos mexicanos, no fue el elemento central durante la contienda electoral. El can- didato Enrique Peña Nieto convirtió exitosamente las elecciones en un referéndum sobre doce años de gobierno del Partido Acción Nacional (PAN), con el argumento que él representaba un nuevo y moderno PRI, que podría gobernar de manera más eficiente que cualquier otro partido. Además, prometió una mejor coordinación dentro del gobierno y entre autoridades locales, estatales y federales. La pieza central del argumento fue lo que la campaña de Peña Nieto caracterizó como una “economía mexicana ineficiente y deteriorada”, a la cual ellos iban a devolver a un crecimiento sólido a través de un gran número de reformas favorables para el mercado. Reiteró varias veces que era tiempo de superar los retos de seguridad en México y colocarlos dentro del contexto del inmenso potencial y la promesa económica del país. No hubo un debate enfocado sobre el tema de seguridad durante la campaña y Peña Nieto no presentó una alternativa integral a la política de confrontación agresiva de Felipe Calderón. En la medida en que se abordaron temas de seguridad, Peña Nieto simplemente descartó la estrategia de Calderón como un procedimiento ineficaz que produjo niveles elevados de violen- cia, miedo generalizado y una creciente desconfianza en el gobierno. En su lugar, propuso un plan conformado por cuatro metas que desarrollaría si fuera electo: reducir la violencia modifi- car las funciones de seguridad pública del Ejército, al tiempo que se formaría una fuerza policial que él llamó “Gendarmería” darle prioridad a programas de prevención y coordinar de manera más eficiente todos los aspectos de la nueva estrategia de seguridad. Además, ni la candidata del PAN, Josefina Vázquez Mota, ni el candidato del PRD, Andrés Manuel López Obrador, se involucraron en este debate, cada uno por sus propias razones. Váz- quez Mota no ofreció una estrategia diferente para mejorar la seguridad pública y combatir el crimen organizado para no romper completamente con Calderón en vez de ello prefirió plantear modificaciones a la política existente. Por otro lado, también reconoció que la población estaba agobiada por la violencia que estalló durante el gobierno de Calderón, por lo cual no era políti- camente viable apoyar plenamente el legado de éste. López Obrador criticó la política del pre- sidente panista con amplias sugerencias de una nueva estrategia basada en crear oportunidades económicas para jóvenes en riesgo y apoyar más a los programas de prevención. Finalmente fue difícil distinguir las propuestas de López Obrador de las de Peña Nieto. Y si este tema no fue el enfoque de la campaña presidencial, la cooperación en materia de seguridad entre Estados Unidos y México lo fue menos aún. Se hicieron sólo algunas menciones cortas del compromiso de seguir trabajando conjuntamente dentro del marco de responsabilidad compartida. Por ello, resultó sorprendente para funcionarios y analistas estadounidenses que, durante el periodo postelectoral, el gobierno de Peña Nieto señalara que quería renegociar la agenda de cooperación en materia de seguridad con Estados Unidos, para darle al nuevo equipo la posibili- dad de evaluar el estatus de los programas de cooperación. Con base en entrevistas con personas cercanas al nuevo gobierno, existía la preocupación de que México hubiera perdido el control de la agenda de cooperación de que el gobierno de Calderón hubiera sido demasiado discreto en coordinar la relación y de que hubiera “colaboración” fuera de los canales normales y sin conocimiento de un equipo central de coordinación dentro del gobierno mexicano. El ejemplo más citado en este ámbito fue el ataque armado en agosto de 2012 en contra de dos presuntos agentes de la Agencia Central de Inteligencia (CIA) que viajaban con oficiales de la Marina mexicana al sur de la Ciudad de México cuando sus vehículos fueron asaltados por varios policías federales, quienes aparentemente trabajaban para una red del crimen or- 237 La seguridad México-Estados Unidos: responsabilidad compartida ganizado.13 Lo que particularmente alarmó, y hasta molestó a los cercanos al gobierno de Peña Nieto, fue el hecho de que los agentes de la cia supuestamente trabajaban con el personal de la Ma- rina mexicana, pero sin el conocimiento específico de las autoridades civiles. La existencia de coo- peración transnacional sin control y coordinación centralizada alarmó a muchos en la Secretaría de Relaciones Exteriores mexicana y entre los asesores entrantes de política y seguridad de Peña Nieto. Como resultado de ello, uno de los primeros anuncios del gobierno de Peña Nieto trataba de una mejor coordinación entre Estados Unidos y México en asuntos de seguridad. Antes de la visita del presidente Obama a tierras mexicanas en mayo de 2013, el secretario de Gobernación de Peña Nie- to, Miguel Ángel Osorio Chong, anunció que el gobierno presentaría al presidente estadounidense su nuevo plan de seguridad, que incluía mejor coordinación a través de una “ventanilla única” en Gobernación. Supuestamente, Osorio dijo: “Es el orden que se le está dando a la relación. Es vía la Secretaría de Gobernación. No se vale, ni se podrá, ni se permitirá que cada agencia determine con quién se entiende. Así se venía realizando antes […]. Ahora hay un solo conducto, es Gobernación, y de ahí, en orden, se podrá hacer una buena colaboración para que no se encimen los esfuerzos”.14 Aunque la intención de promover una mayor coordinación puede tener méritos, tuvo el efec- to inmediato de congelar muchos esfuerzos de colaboración que estaban en marcha. El mensaje para las fuerzas de seguridad mexicanas fue que toda cooperación, en proceso o nueva, primero tenía que aprobarse por un punto central -la Secretaría de Gobernación-, lo cual provocó que muchos planes de agencias se detuvieran rápidamente. Varios funcionarios estadounidenses se preocuparon, a pesar de que este tipo de reformu- laciones es normal cuando hay cambios de gobierno. Por ello, se buscó evaluar la cooperación completa con Estados Unidos y rediseñar las prioridades para continuarla. La alarma tocó la puerta en Estados Unidos cuando se mencionó que México estaba diseñando una “nueva estra- tegia”. Las prioridades de la administración de Peña Nieto se concentraron inicialmente en la reforma educativa y en construir una nueva narrativa sobre los desafíos de seguridad a través de redefinir los intereses esenciales del gobierno. Estados Unidos deseaba respaldar la agenda económica de Peña Nieto para impulsar las reformas estructurales, principalmente la moder- nización de los sectores energético y educativo sin embargo, buscó que no se detuviera la co- laboración en las operaciones contra el narcotráfico. Cuidadosamente, se presionó al gobierno mexicano para continuar con los programas de cooperación en seguridad. La agenda cooperativa recuperó su dinamismo a fines de 2013 e inicios de 2014, con una serie de operaciones de alto perfil, incluyendo el asesinato y arresto de líderes de las organizaciones criminales. Estos programas tuvieron su punto culminante con la captura de Joaquín “El Chapo” Guzmán en febrero de 2014, en la ciudad turística de Mazatlán, Sinaloa. Este espectacular arresto significó dos cosas importantes para México. Primero, que seguía siendo un socio confiable y res- ponsable para implementar operaciones de muy alto impacto de forma discreta pero efectiva, pro- veyendo Estados Unidos respaldo e información relevante de inteligencia. Segundo, que la captura de líderes notables era políticamente positiva y se quedaba en retórica el tema de que habría una nueva estrategia. Lo que fue creciendo para la opinión pública mexicana era que la estrategia de Peña Nieto para enfrentar a las organizaciones criminales, a pesar de las campañas mediáticas que sostenían que era diferente, en realidad fue casi igual a la implementada por el gobierno del presidente Calderón. Así, las diferencias entre ambas políticas se quedaron en el nivel de las formas o del estilo, y la cooperación volvía a sus acciones sustantivas diseñadas en el marco conceptual de la “respon- sabilidad compartida” de la Iniciativa Mérida original. En efecto, México ratificó la estrategia 13 Edward Fox, “U. S. Agents Attacked in Mexico Believed to Be cia”, The Christian Science Monitor, 29 de agosto de 2012, en: . 14 La Opinión, “México anuncia nuevo modelo ‘centralizado’ de seguridad con EEUU”, 2 de mayo de 2013, en: . 238 Eric L. Olson y Ximena Rodríguez de los cuatro pilares diseñada con el gobierno de Obama en 2009 y continuó la colaboración centrada en ellos, trabajando hacia adelante desde fines de 2013. Por su parte, el gobierno de Peña Nieto señaló al inicio de su mandato cuatro ejes básicos: fortalecimiento del Estado de derecho apoyo a la reforma del sector justicia seguridad fronteriza e implementación de una nueva estrategia de prevención del delito. Como se observa en las gráficas 1 y 2, los recursos para impulsar estos programas provinie- ron de dos fuentes de presupuesto al interior del Departamento de Estado: la Oficina Internacio- nal para el Control de Narcóticos y Fortalecimiento de la Ley (Bureau of International Narcotics Control and Law Enforcement, INCLE) y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo In- ternacional (U. S. Agency for International Development, USAID). La cantidad de la asistencia proporcionada fue cuatro veces superior para la primera que para la segunda. Gráfica 1 Presupuesto del Programa incle de la Iniciativa Mérida Aඪos ൿiscales 201-2015 Millones de dólares Fuente: elaboración propia, con información del Congressional Research Service. Gráfica 2 Presupuesto de usaid destinado a la Iniciativa Mérida Aඪos ൿiscales 2012-2015 Millones de dólares Fuente: elaboración propia, con información del Congressional Research Service. Pilar I Pilar II Pilar III Pilar IV 66 millones 41.4 millones 403.707 millones corrientes 463.774 millones 232.533 millones 16% 16% 58% 10% 68.3 millones 8.1 millones 111.4 millones corrientes 35 millones Pilar I Pilar II Derechos Humanos61% 32% 7% 239 La seguridad México-Estados Unidos: responsabilidad compartida Sobre el respaldo a las tareas de fortalecimiento de la ley y la reforma al sistema de justicia, en el año fiscal 2012 los programas incle y usaid se enfocaron en el Pilar ii en el caso del primero, la proporción presupuestal dedicada a éste fue de 58 por ciento, y en el del segundo de 61 por ciento. En términos presupuestales, esto convirtió de lejos el programa de respaldo a la reforma del sector justicia en el componente más importante de la Iniciativa Mérida, lo cual sugiere una importante redefinición de las prioridades respecto de las desarrolladas desde 2007. Las reformas al sector justicia, por parte de Estados Unidos, se instrumentaron a través de tres proyectos a cargo de la firma Management Systems International (msi). El primero se conoció como Proderecho (2004-2007), el cual se implementó en México durante el gobierno de Vicente Fox para impulsar la reforma del sistema de justicia criminal y fue retomado por el gobierno de Calderón. Mientras se discutía la reforma en el Congreso mexicano, se brindó una asesoría inicial en el nivel técnico legal y las propuestas fueron respaldadas por msi. Ello significó capacitar académicos mexicanos del área del derecho con el fin de crear capacidades para lanzar las reformas al sector justicia que fueron aprobadas en 2008. La característica de este programa es que se efectuó a nivel estatal, iniciando por Chihuahua, pues fue el primer estado en adoptar el sistema de justicia oral en el país. El proyecto Proderecho fue seguido por el Programa de Justicia y Seguridad (2009-2014). En este caso, el propósito central y los objetivos se enfocaron en el apoyo a la transición hacia el sistema penal acusatorio, incluyendo asistencia técnica, entrenamiento de personal y ampliación de la cobertura de las agencias de impartición de justicia tanto a nivel federal como estatal y municipal, para que tuvieran un mejor desempeño en el nuevo sistema. Finalmente, el programa Projusticia (2014-2019), también administrado por msi, representa el esfuerzo más ambicioso en la cooperación de Estados Unidos a México para apoyar la transición del viejo sistema al nuevo. Este programa capta el 68 por ciento del Pilar ii, lo que significa el 10 por ciento del total de los recursos de toda la Iniciativa Mérida cada año. Tomados en conjunto los tres proyectos, significan un fuerte compromiso de Estados Unidos para respaldar las reformas institucionales, basado en el deseo de que México cuente con un mejor sistema de justicia penal. El fortalecimiento de la seguridad en la frontera durante el gobierno de Peña Nieto se ha considerado bajo un concepto amplio, que incluye a la frontera sur de México con Guatema- la. Usando los recursos del Pilar iii, Estados Unidos ha invertido fondos en coordinación con los dos países. Estos se emplearon en construir infraestructura fronteriza, entrenamiento para desarrollar las capacidades del personal de migración e instalar nuevas tecnologías orientadas al registro de los migrantes. Tales esfuerzos se realizan en el contexto de una grave crisis en Centroamérica, que ha derivado en miles de migrantes huyendo de la violencia y la precaria situación económica en los tres países que integran el Triángulo Norte de la región -Guatemala, Honduras y El Salvador-, quienes buscan alcanzar el territorio de Estados Unidos a través de México. El crecimiento de los Àujos de migrantes centroamericanos ha sido aprovechado por grupos del crimen organizado transfronterizo que no respetan los límites entre los países, con- virtiendo la línea divisoria de México con Guatemala en un área crítica y de preocupación para el gobierno de Estados Unidos. Por ello, los fondos se destinan al sur de México. Respecto de la prevención del delito, poco a poco se han incrementado los programas de cooperación con el apoyo total del gobierno mexicano. Los proyectos ubicados en el Pilar iv se pusieron en práctica inicialmente en Tijuana, Ciudad Juárez y Monterrey. En 2015, la usaid destinó fondos de la Iniciativa Mérida para apoyar el proyecto “Juntos para la Prevención de la Violencia”, el cual es administrado por la compañía contratista estadounidense Chemonics International, y tiene como objetivo prioritario “contribuir a fortalecer las capacidades de los distintos niveles de gobierno para diseñar, implementar y evaluar políticas públicas de preven- ción de la violencia y el delito”. Con el fin de acompañar este propósito, el proyecto desplegó tres iniciativas que incluyeron el desarrollo de una Red de Ciudades para la Prevención de la Violencia Juvenil mecanismos destinados a fortalecer el Fondo de Prevención para la Violen- 240 Eric L. Olson y Ximena Rodríguez cia, orientados a respaldar económicamente iniciativas de prevención en acuerdo con el sector privado y la creación de un Laboratorio de Seguridad Ciudadana y Prevención de la Violencia, donde se pueden “investigar, probar, evaluar, y promover programas y modelos de prevención exitosos”. 15 Finalmente, el tema de los derechos humanos ha sido incorporado en la Iniciativa Mérida a través de dos vías: primero, respecto de los criterios sobre derechos humanos en el Reporte Anual del Departamento de Estado al Congreso, donde el secretario de Estado tomó la impor- tante –y simbólica- decisión, en octubre de 2015, de transferir cinco millones de dólares en asistencia antinarcóticos de México a Perú.16 En el año fiscal de 2014, la Ley de Asistencia al Exterior señaló que la ayuda antinarcóticos para México obligaba a que se otorgaran fondos sólo si el secretario de Estado entregaba un reporte al Comité de Apropiaciones del Congreso confirmando que el gobierno de México pro- gresaba en cuatro áreas de derechos humanos: prohibiciones contra la práctica de la tortura si los detenidos por los militares se entregaban a la custodia de autoridades civiles que se demos- trara que el gobierno hacía esfuerzos en favor de las víctimas de desapariciones forzadas y que se investigara y persiguiera a todos los responsables de estas prácticas violatorias de derechos humanos.17 De acuerdo con un funcionario del Departamento de Estado familiarizado con el tema, la institución “fue incapaz de confirmar que México cumplía con los propósitos según los criterios de la Ley de Apropiaciones del Año Fiscal 2014, y por ello no se sometió el reporte al Congreso”. El Departamento de Estado afirmó que México había cumplido con los requisitos contenidos en la Ley del Año Fiscal 2013, y que había dado importantes pasos legales, inclu- yendo las reformas constitucionales, con el fin de garantizar el marco legal para los derechos humanos, pero que no reportaba suficiente progreso según lo señalado en los requerimientos establecidos para el año fiscal 2014.18 En respuesta a esta decisión, la Secretaria de Relaciones Exteriores de México reportó que: “El gobierno de Estados Unidos reconoció el progreso y la determinación de México respecto de los desafíos que presentaba el tema de derechos humanos [y que] el diálogo bilateral y la cooperación eran las vías adecuadas para hace frente a los desafíos en esta materia”.19 En efecto, los dos gobiernos entablaron un diálogo bilateral sobre derechos humanos, incor- porando a los más relevantes actores gubernamentales -como son las fuerzas de seguridad, las procuradurías de justicia y los ministerios de relaciones exteriores- para deliberar sobre el tema de los derechos humanos en ambos lados de la frontera. Este grupo se reunió siete veces. El go- bierno mexicano se congratuló de que el foro fuera apropiado para discutir asuntos de derechos humanos, teniendo en cuenta el conÀictivo y sensible caso que llevó a la decisión de transferir esos fondos a Perú. A pesar de la controversia, de todos modos los recursos destinados para fortalecer los de- rechos humanos programados para México en 2015 se incrementaron en forma significativa. En particular, la usaid transfirió ocho millones de dólares para proyectos de derechos humanos paralelamente al respaldo a la implementación del sistema penal acusatorio, apoyo que se da por separado de la Iniciativa Mérida. Este fondo fue administrado por Chemonics International. De acuerdo con el sitio web de esta compañía, “El proyecto EnfoqueDH es respaldado por el go- 15 Agency for International Development, “Juntos para la Prevención de la Violencia”, Chemonics International, en: . 16 Eric Olson, “U. S.-Mexican Relations: The Challenges of Promoting Human Rights”, Georgetown Journal of Inter- national Affairs, 23 de noviembre de 2015, en: . 17 Ibidem. 18 Ibidem. 19 Elizabeth Malkin y Azam Ahmed, “U.S. Withholds $5 Million in Antidrug Aid to Mexico in Human Rights Re- buke”, The New York Times, 19 de octubre de 2015, en: . 241 La seguridad México-Estados Unidos: responsabilidad compartida bierno mexicano para integrar el enfoque de derechos humanos en el trabajo legislativo y en el proceso de implementación institucional de la reforma”.20 A ello se agrega que “el objetivo cen- tral de este programa de cinco años es la incorporación de la perspectiva de derechos humanos con sus marcos regulatorios en los niveles federal y estatal”. Para logar lo anterior, el programa apoya a los funcionarios públicos y miembros de la sociedad civil involucrados en identificar las necesidades e implementar el Plan Nacional de Derechos Humanos.21 El ൿuturo de la cooඉeraciඬn Mඣඑico-Estados Unidos Es importante señalar que a pesar de la importancia de la cooperación en seguridad de ambos países, ésta ha disminuido gradualmente, sobre todo en el Programa Antinarcóticos, como se muestra en el Cuadro 1. Cuadro 1 )ondos de la Iniciativa Mérida destinados a Méඑico Aඪos ൿiscales 2012-201 Millones de dólares corrientes Cuenta )<2012 )<201 )<201 )<2015 )<2016 Requerido )<2016 est )<201 Requerido ESF 33.3 32.1 35.0a 33.6b 39 39 49 INCLE 248.5 195.1 148.1 110.0 80 100 80 Total 2818 222 12 16 11 1 12 Fuente: U.S. Department of State, Congressional %udget -ustification for Foreign 2perations F< F<.22 Nota: ESF: Economic Support Fund incle: International Narcotics Control and Law Enforcement. Request: requerido por el Departamento de Estado. a. 11.8 millones fueron designados para los programas en México del Global Climate Change (GCC). b. 12.5 millones fueron designados para los programas del GCC. Esta información contrasta con los montos similares entregados a los países de Centroa- mérica, donde el presidente Obama solicitó mil millones de dólares para el año fiscal 2016, de los cuales el Congreso aprobó sólo setecientos cincuenta. Este paquete de ayuda fue seguido de otros mil millones de dólares en la solicitud para el año fiscal 2017, de los que el Congreso otorgó casi setecientos. Esto quiere decir que los países de América Central recibieron mil cua- trocientos millones de dólares en dos años, mientras que para México sólo se aprobaron 268 millones, es decir, 80 por ciento menos. Desde otra perspectiva, se podría afirmar que a la seguridad de los países de Centroamérica se le otorga más importancia que a México, pero nada está más lejos de la realidad. A pesar de las posibles señales de que la relación de seguridad con México se ha quedado en lo estrictamen- te planeado, como fue definido por los programas de asistencia de la Iniciativa Mérida, la nueva etapa no se limita a ello. Se está construyendo un diálogo de alto nivel que tiene una agenda más amplia que sólo centrarse en el respaldo económico. En efecto, tanto en la administración Oba- ma como en la de Peña Nieto se decidió expandir la agenda de la cooperación a través del Grupo Bilateral de Cooperación en Seguridad (gbcs). Según la Secretaría de Gobernación: Este grupo “es el principal foro de alto nivel México-Estados Unidos para el fortalecimiento de la estrategia en asuntos que les son comunes. Brinda además un marco estratégico para la coordinación en 20 Chemonics International, “Building a Human Rights-Based Approach to Public Policy in Mexico”, Chemonics Inter- national, en: . 21 Ibídem. 22 Citado en Clare R. Seelke y Kristin M. Finklea, “US-Mexican Security Cooperation: The Mérida Initiative and Be- yond”, Congressional Research Service, Washington D. C., 2016. 242 Eric L. Olson y Ximena Rodríguez materia de seguridad basado en los principios de responsabilidad compartida, confianza mutua y respeto a la soberanía, jurisdicción y legislaciones de ambas naciones”.23 Entre los diversos asuntos que se tratan en el GBCS están: acciones conjuntas actualmente en marcha para detener el trasiego de drogas, el “lavado” de dinero, el contrabando de armas, así como el tráfico y la trata de personas. Específicamente destacan el fortalecimiento de los sistemas de justicia penal acusatorio y penitenciario, así como la profesionalización de los poli- cías. También el combate al narcotráfico, incluyendo la reducción de la demanda de drogas y de cultivos ilícitos, además de posibles áreas de colaboración para el fortalecimiento de acciones en materia de ciberseguridad.24 La amplia agenda entre ambos países reÀejada en el GBCS fue recientemente confirmada en un comunicado de la Casa Blanca posterior a la reunión del 22 de julio de 2016, que sostuvieron los presidentes Obama y Peña Nieto. En ésta se destacó centrar la cooperación en seguridad en tres áreas: fortalecer la implementación de los protocolos de protección de los migrantes y refu- giados cooperar intensamente para combatir los cultivos de amapola y el tráfico de heroína y en el contexto de la Iniciativa Mérida, continuar con el respaldo al Programa de Seguridad y Justicia. Con lo anterior, los programas de seguridad van más allá de la Iniciativa Mérida y se centran en aspectos emergentes -como combatir el incremento del tráfico de heroína- incluyendo cuestiones de salud -por ejemplo, el combate a la epidemia de sika- y asuntos ambientales, como el impulso a programas de ayuda para generar energía limpia. En palabras de la Casa Blanca: El presidente hospedó el 22 de julio al presidente de México, Enrique Peña Nieto. [...] México es uno de los más cercanos y valiosos aliados y socios. Nuestros países están económicamente entrelazados. México es nuestro tercer socio comercial en el mundo y todos los días se genera un comercio de más de 1.5 billones25 de dólares que cruza nuestra frontera. Estamos trabajando juntos para reforzar de forma compartida la seguridad a través del combate al tráfico de drogas y a las organizaciones criminales transnacionales. [...] Estados Unidos y México somos socios regionales y globales, incluyendo el combate a enfermedades mortales como el siNa y otras también apoya- mos a los refugiados y protegemos el ambiente y la energía limpia. [...] Hoy, los presidentes rea- firmamos los estrechos lazos económicos, dando pasos para asegurar y facilitar el tránsito seguro de bienes y personas por nuestra frontera, así como para reforzar los programas de cooperación ambiental, en salud y en seguridad. Esto es una prueba de que somos fuertes juntos.26 Este documento menciona la instrumentación de protocolos para impulsar el Programa de Protección de Migrantes y Refugiados, a través de la capacitación del personal del Instituto Nacional de Migración (INM) y de la Comisión Mexicana de Ayuda a Refugiados (Comar), para iniciar en julio de 2017. La capacitación consiste en fortalecer las capacidades para identificar a poblaciones vulnerables con los más elevados estándares internacionales y las mejores prácticas de repatriación. Respecto del tráfico de heroína, se reconoció en el documento que ha crecido sustancialmente el consumo en Estados Unidos en los últimos años, afectando a familias y comunidades. Se mencionó que se va a configurar un grupo bilateral con la misión de habilitar soluciones multidimensionales para desmantelar las redes criminales, con el propósito de resol- ver la grave crisis de salud que implica el consumo de este producto. También señala el texto la necesidad de seguir fortaleciendo la profesionalización de la policía mexicana y el compromiso de redoblar los esfuerzos para que se alcancen estándares internacionales en todo el sistema de aplicación de la ley y justicia en México.27 23 El Portal, “Celebra reunión Grupo Bilateral de Cooperación en Seguridad México-EU”, 17 de octubre de 2015, en: . 24 Ibidem. 25 Mil quinientos millones de dólares [nota del editor]. 26 The :hite House, “Fact Sheet: United States-Mexico Relations” (extractos), The White House, 22 de julio de 2016, en: . 27 Ibidem. 243 La seguridad México-Estados Unidos: responsabilidad compartida Conclusiඬn El marco de trabajo de responsabilidad compartida del acuerdo de Mérida, originalmente dise- ñado por los presidentes Bush y Calderón, continúa proveyendo las bases para la cooperación en seguridad entre México y Estados Unidos. Sin embargo, por la variedad de aspectos que abarca la cooperación, los diálogos y compromisos no sólo incluyen lo estrictamente programático, como fue evidente al llegar la administración Obama en 2009 y reorientar la Iniciativa Mérida. La agenda de seguridad bilateral envuelve, y debe hacerlo, aspectos más amplios que los cuatro pilares que la integran. A pesar de ello, otorga un espacio institucional para el diálogo bilateral que debe incluir a amenazas emergentes como un signo de madurez en la relación. Uno de los aspectos frágiles de la Iniciativa es que carece de mecanismos para evaluar el progreso de los programas, de acuerdo con los objetivos. El diálogo en los más altos niveles en inteligencia y justicia continúa profundizándose, y los fondos se están destinando principalmen- te a fortalecer las capacidades de la policía y en transformar el sistema de justicia de México. Mientras esto sucede, el alarmante incremento de los homicidios en el país -aproximadamente el 15 por ciento- durante el primer semestre de 2016 eleva las preocupaciones sobre la efec- tividad de los resultados. Es muy temprano para predecir si se va a elevar la violencia a largo plazo, pero esto es un signo de alarma que se introduce en los diálogos entre los gobiernos. Así, el compromiso por una mejor cooperación y continuación de la asistencia no ha sido suficiente para reducir la violencia y controlar los riesgos que produce el crimen organizado. Por lo anterior, es tiempo de reexaminar la estrategia anticrimen per se, con el objeto de de- finir si el diálogo, la colaboración y la entrega de fondos están en el camino correcto. Continuar con estas actividades sin valorar el éxito de la estrategia en términos objetivos -como debería ser la reducción de los homicidios, el incremento de la confianza de los ciudadanos en sus auto- ridades y la colaboración del gobierno mexicano en la reducción de riesgos en los jóvenes, así como su inclusión para transformarlos de potenciales sujetos criminales en actores benéficos para la sociedad- es fundamental. Después de conseguido lo anterior, México y Estados Uni- dos pueden lograr ventajas positivas de la relación para definir los riesgos de seguridad a nivel binacional. Los resultados de la elección de noviembre de 2016 en Estados Unidos significan un reto en la relación bilateral con México. El regreso al unilateralismo en la administración de Donald Trump podría cuestionar la continuación del trabajo en materia de cooperación en seguridad con México. En ese sentido, evaluar objetivamente las ganancias mutuas en la cooperación se vuelve un imperativo categórico, pues la vecindad no desaparece a pesar de los cambios de gobierno en ambos países. Anexo estadístico Armando Rodríguez Luna Patricia Quintanar Keyla Vargas Los ൿenඬmenos de inseguridad que enfrenta México cada vez son más complejos y se interre- lacionan de diversas maneras. En los últimos años, los estudios en seguridad han desarrollado gradualmente más indicadores para medir la magnitud y el impacto de los niveles de violencia y delincuencia en el país. Este anexo estadístico es resultado de una investigación cuantitativa sobre diversos temas prioritarios para comprender las expresiones de la delincuencia y la violencia, así como de sus actores y efectos sobre la sociedad y las instituciones de gobierno. El anexo estadístico del Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 que se presenta es único en su tipo en el país, debido a que integra información sobre defensa, inseguridad e inseguridad pública, lucha contra el crimen organizado y morfología criminal, permitiendo obser- var tendencias y lograr tener una visión de conjunto. Igualmente, la forma de presentación de la información es una herramienta para visualizar las diferencias entre los niveles nacional, estatal y municipal. En esta tercera edición se sistematiza la información más relevante relacionada con los temas que permiten analizar el panorama institucional, criminológico y poblacional de la seguridad en México. El anexo inicia con una cartografía que incluye mapas y gráficos, así como diez apartados temáticos. La cartografía describe la distribución de los homicidios en los últimos 16 años, identificando además el impacto del homicidio sobre la población joven del país. Adicional- mente, se incorpora una serie de mapas que reÀejan la presencia territorial de la delincuencia organizada, construida a partir de la consulta en diferentes fuentes. Se enfatiza la presencia de las células criminales que permiten la operación cada vez más Àexible de los grupos mayores, también denominados “cárteles”. También la cartografía presenta de forma gráfica los datos más relevantes en materia de recursos económicos y humanos de las instituciones de seguridad y defensa de México. El primer apartado identifica y grafica la organización institucional de seguridad nacional, con el fin de analizar el enfoque y la orientación política del Estado. Se examina la estructura orgánica en materia de seguridad nacional, defensa, procuración de justicia y seguridad pública, permitiendo definir cuáles son las capacidades institucionales del Estado mexicano para garan- tizar la seguridad y la soberanía. El segundo apartado revisa la configuración política del Congreso de la Unión, así como de las comisiones en la Cámara de Diputados y en la de Senadores que legislan sobre temas de seguridad. Desde 2004, el Poder Legislativo tiene corresponsabilidad en materia de seguridad nacional, lo cual se encuentra establecido en el Artículo 73, fracción XXIX-M de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Resulta de gran importancia identificar la geometría política e ideo- lógica del Congreso, para poner en contexto las discusiones políticas y jurídicas en torno a temas 246 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 como la política de drogas, las reformas a la estructura de seguridad pública estatal y municipal y, más importante aún, el presupuesto anual asignado a las entidades del go- bierno federal. En el tercer apartado se presentan las variaciones presupuestales dentro de la organización institucional de seguridad, defensa, procuración de justicia e inteligencia en los últimos 16 años. También se incluyen series histó- ricas por dependencia y temas, al igual que comparativos entre las cuatro administraciones federales más recientes. Este apartado permite conocer las tendencias y evolución del gasto federal en los ámbitos de seguridad señalados. El cuarto apartado realiza un esfuerzo por identificar el estado de la procuración y la administración de justi- cia. A pesar de la dificultad para ubicar datos que puedan corroborarse, se exponen estadísticas sobre los principales delitos cometidos en México, siempre teniendo en cuenta que la cifra negra en el país ronda el 93 por ciento. El quinto identifica las tendencias relevantes en materia de inseguridad para visualizar un panorama es- tadístico al respecto. Además de revisar los principales indicadores en materia de delincuencia, se analiza tam- bién el comportamiento de la seguridad pública a nivel municipal. Se toma en cuenta el panorama de los centros penitenciarios federales en términos demográficos y la situación jurídica de los internos. El sexto apartado examina los datos disponibles en fuentes nacionales e internacionales sobre el fenómeno de la delincuencia organizada transnacional que opera en el territorio mexicano, así como las principales actividades delictivas asociadas. El narcotráfico se convirtió en la prin- cipal amenaza a la seguridad nacional en la última década, además de impactar de forma creciente a la sociedad en términos de violencia y resquebrajamiento del tejido social. El apartado estadístico pretende establecer la corre- lación entre la dimensión del fenómeno criminal frente a las acciones del gobierno federal a lo largo y ancho del país. El séptimo apartado aborda las principales violaciones a los derechos humanos por tipo, así como las institucio- nes gubernamentales que reciben más recomendaciones por parte de la Comisión Nacional de los Derechos Hu- manos. México ha sido señalado en los últimos tres años por exhibir una crisis en la materia, especialmente por organizaciones de la sociedad civil y por organismos internacionales como la Comisión Interamericana de Dere- chos Humanos y la Fundación Open Society.1 Esto ocurre 1 Open Society Initiative, Atrocidades innegables. Confrontando crí- menes de lesa humanidad en México, Open Society Foundation, Nueva . en el contexto de violencia e impunidad examinado en apartados anteriores; de ahí la importancia de presentar esta problemática por institución, región geográfica y po- blaciones vulneradas, con datos verificables. El octavo apartado identifica la calidad de la transparencia y el acceso a la información que tienen las instituciones del gobierno federal en los ámbitos de la seguridad, la defensa y la justicia. La lógica de este apartado permite además establecer cuál es la demanda ciudadana por acceder a información en las esferas señaladas. El noveno aparta- do analiza en términos cuantitativos el tipo y evolución de la cooperación en materia de seguridad entre México y Estados Unidos. A partir de la instrumentación del programa de asistencia Iniciativa Mérida en 2008, la re- lación bilateral en materia de seguridad se había fincado en el concepto de “responsabilidad compartida”. Este mar- co de cooperación está seriamente comprometido debido a la política de seguridad nacionalista del presidente de Estados Unidos, Donald Trump. Finalmente, el décimo sistematiza los principales datos relacionados con la percepción ciudadana sobre la inseguridad, la delincuencia común y organizada, la vio- lencia y el capital social. Durante los últimos cuatro años la Encuesta Nacional de Victimización y Percepción so- bre Seguridad Pública ha documentado los altos niveles de violencia y delincuencia, así como los de impunidad que prevalecen en el país. Se incorpora en este apartado la Encuesta sobre Capital Social que levantó CASEDE en alianza con Sistemas de Inteligencia en Mercados y Opi- nión (SIMO) en 2014, la cual presenta datos sumamente interesantes, aunque desalentadores, sobre los grados de organización, confianza y participación social. Se incluyen también algunos datos internacionales del Latinobaró- metro. Medir la opinión pública se ha convertido en una forma de conocer cómo la inseguridad impacta en la so- ciedad. CASEDE considera de gran utilidad incluir en una misma publicación reÀexiones y análisis con la infor- mación sistematizada. Ello permite tener una lectura unificada tanto de los esfuerzos del Estado mexicano para combatir la inseguridad y el crimen, como de los fenómenos de violencia social y evolución del crimen organizado. Una preocupación de CASEDE y el Instituto Belisario Domínguez es la afectación sobre la pobla- ción y cómo se han incrementado las violaciones a los derechos humanos. 247 Cartografía de la seguridad La ඉroyecciඬn esඉacial de los fenómenos de inseguridad, delincuencia y violencia es un instrumento útil para el análisis en materia de seguridad. Es por ello que esta sec- ción inicia con una selección de mapas sobre el impacto de homicidios y secuestros, con el objetivo de obtener una perspectiva territorial de mediano plazo. De esta ma- nera, se presenta una serie anual de mapas que permiten visualizar cómo se ha desplazado territorialmente el ho- micidio durante el periodo 2006-2016. Al principio del periodo, los estados de Baja Califor- nia, Chihuahua y Sinaloa ocupaban los primeros luga- res en homicidios, medidos en tasas por cada cien mil habitantes. El año 2011 fue el más violento de acuerdo con los datos de este indicador, el cual ya abarcaba a los estados de Durango, Nuevo León, Tamaulipas, Veracruz, Guerrero, Jalisco, Michoacán y Estado de México. Hacia 2016, los mayores niveles de homicidio se concentran en las áreas del norte, centro y Pacífico, donde destacan Chi- huahua, Sinaloa, Guerrero, Estado de México y la Ciudad de México. Cartografía de la seguridad 248 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 En este ámbito, la población joven que se ubica entre los 15 y 29 años de edad ha sido la más vulnerable. Tan sólo en 2011, este grupo etario representó el 43 por cien- to del total de homicidios para ambos sexos, donde nue- ve de cada diez hombres fueron las principales víctimas. Cabe señalar que el grupo de 20 a 29 años representaba el segmento más crítico entre 2000 y 2008 sin embargo, a partir de 2009 este tipo de violencia comenzó a im- pactar sobre los más jóvenes, ya que el grupo de 15 a 19 años incrementó de forma significativa su participación en este indicador. Las actividades de la delincuencia organizada que opera en el país, así como las acciones del gobierno para combatirla han sido una variable clave para explicar las cifras anteriores. Es por ello que se incorporan a esta sección una serie de mapas para ubicar las regiones de inÀuencia de los principales grupos criminales. Destaca la presencia de las células criminales que en los últimos años han demostrado mayor proclividad a utilizar la violencia contra la población, sobre todo en estados como Tamaulipas, Guerrero, Michoacán o Mo- relos. Incluso la reconfiguración espacial de los cárteles es cambiante año tras año, pues al golpear la estrate- gia gubernamental a las principales organizaciones, por ejemplo con la captura –y extradición– del máximo líder del cártel de Sinaloa, Joaquín Guzmán Loera, se produce una pugna en ocasiones muy violenta por los recursos y el control de las rutas criminales. Ello lleva frecuentemente a la dispersión de su actividad, y a que aumenten las tasas de violencia y homicidios en otras entidades que en el pasado reciente no ostentaban tasas altas. De esta manera, desde el inicio del gobierno de Enrique Peña Nieto, la geografía criminal ha cambiado notablemente. Hacia el año 2016, se observa un repunte de la violencia en algunas ciudades de la frontera norte, como Tijuana, y la aparición de células criminales en estados como Colima y Nayarit. El tráfico de drogas transnacional es la actividad más redituable que realizan estos grupos criminales. Su par- ticipación en las diferentes etapas de este negocio, como son la producción, la transformación, el trasiego y la venta de diferentes tipos de drogas ilegales, los ha con- vertido en pieza clave para este delito transnacional. De acuerdo con la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (UNODC), la delincuencia organizada transnacional genera alrededor de 870 mil millones de dólares al año, de las cuales el tráfico de drogas represen- ta aproximadamente 320 mil millones.1 Las evaluaciones anuales de la agencia antidrogas estadounidense (conoci- da como DEA) señalan que las organizaciones criminales mexicanas obtienen alrededor de 33 mil millones de dó- lares al año, lo que significa el 10 por ciento del principal mercado ilegal en el mundo. Las rutas para el tráfico de narcóticos son las que garantizan la colocación de las drogas ilegales desde el lugar de producción hasta el punto de venta. Es por ello que se incluyen tres mapas tomados del Informe mundial sobre las drogas 2016, editado por UNODC. A estos ma- pas se incorporaron datos sobre la participación de Méxi- co en la interdicción y decomiso de drogas dentro de las rutas mundiales.2 En la cartografía se incluyen además otros datos rele- vantes para complementar el panorama de la inseguridad, tales como un mapa sobre la ubicación de fosas clandes- tinas en el país. También se incluyen gráficas sobre la cantidad de elementos desplegados por parte de la Secre- taría de la Defensa Nacional entre 2000 y 2016, año en el cual se alcanzó prácticamente el 25 por ciento del total del personal, pues la cantidad anual de tropas se establece en una media de casi cincuenta mil por año. Este dato es muy relevante, pues existe una polémica sobre cuál debe ser la estrategia de retiro de las tropas de la calle a los cuarteles, pues están saturadas de misiones de seguridad pública y combate al crimen organizado, lo que en senti- do estricto puede desnaturalizar su misión principal, que es la defensa de la nación. Los mapas y gráficas incluidos son un insumo que contribuye a los debates sobre cómo interpretar la vio- lencia, la inseguridad y su presencia territorial a lo largo del país. Asimismo, se presenta la respuesta por parte del gobierno federal en términos del presupuesto y personal destinados a contrarrestar dichas condiciones, las cuales han impactado negativamente en el tejido social. 1 Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito, Delin- cuencia organizada transnacional. La economía ilegal mundializada, en Documentos UNODC [Online@, disponible en: http:ZZZ.unodc. orgdocumentstocfactsheetsTOC12BfsBgeneralBESBHIRES.pdf>. 2 Disponible en: https:ZZZ.unodc.orgdocZdr2016:DRB2016B ExSumBspanish.pdf!. 249 Cartografía de la seguridad Mapa 1. Cártel de Sinaloa o Pacífico Mapa 2. Los Beltrán Leyva Principales grupos de la delincuencia organizada ඒ sus células criminales en Méඑico 2016 250 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Mapa 3. Cártel del Golfo Mapa 4. Los Zetas 251 Cartografía de la seguridad Mapa 5. Grupo de los Arellano Félix Mapa 6. Cártel de Juárez 252 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Mapa 7. La Familia Michoacana Mapa 8. Los Caballeros Templarios 253 Cartografía de la seguridad Mapa 9. Grupo Los Viagra Mapa 10. Cártel Jalisco Nueva Generación (CJNG) 254 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Mapa 11. Disputa entre grupos de la delincuencia organizada por el control del tráfico de heroína Mapa 12. Cártel Independiente de Cancún (en construcción) 255 Cartografía de la seguridad Mapa 13. Disputa entre grupos de la delincuencia organizada Fuente: elaboración casede con base en el Cuadro 67: “Principales grupos de la delincuencia organizada y sus células criminales en México 2016”, de este anexo estadístico. 256 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Mapa 1. Homicidios por entidad federativa 2000 Mapa 2. Homicidios por entidad federativa 2005 Mapa 3. Homicidios por entidad federativa 2006 Homicidios por entidad ൿederativa 257 Cartografía de la seguridad Mapa 5. Homicidios por entidad federativa 2008 Mapa 6. Homicidios por entidad federativa 2009 Mapa 4. Homicidios por entidad federativa 2007 258 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Mapa 9. Homicidios por entidad federativa 2012 Mapa 7. Homicidios por entidad federativa 2010 Mapa 8. Homicidios por entidad federativa 2011 259 Cartografía de la seguridad Mapa 10. Homicidios por entidad federativa 2013 Mapa 11. Homicidios por entidad federativa 2014 Mapa 12. Homicidios por entidad federativa 2015 Fuente: elaboración casede con base en el Cuadro 43: “Defunciones por homicidios por entidad federativa 2000-2015”, de este anexo estadístico. 260 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Mapa 1. Víctimas adolescentes registradas de homicidio por entidad federativa 2011 Mapa 2. Víctimas adolescentes registradas de homicidio por entidad federativa 2012 Mapa 3. Víctimas adolescentes registradas de homicidio por entidad federativa 2013 Adolescentes víctimas por ඁomicidio 261 Cartografía de la seguridad Mapa 4. Víctimas adolescentes registradas de homicidio por entidad federativa 2014 Mapa 5. Víctimas adolescentes registradas de homicidio por entidad federativa 2015 Fuente: elaboración casede con base en el Cuadro 33: “Víctimas adolescentes registradas en conductas antisociales 2011-2015”, de este anexo estadístico. 262 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Mapa 1. Entidades federativas con mayor porcentaje de armas aseguradas 2013 Mapa 2. Entidades federativas con mayor porcentaje de armas aseguradas 2014 Armas aseguradas por entidad ൿederativa 263 Cartografía de la seguridad Mapa 3. Entidades federativas con mayor porcentaje de armas aseguradas 2015 Mapa 4. Entidades federativas con mayor porcentaje de armas aseguradas 2016 Fuente: elaboración casede con base en el Cuadro 68: “Entidades federativas con mayor porcentaje de armas aseguradas 2013-2016”, de este anexo estadístico. 264 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Mapa 1. Inculpados por secuestro 2011 Mapa 2. Inculpados por secuestro 2012 Mapa 3. Inculpados por secuestro 2013 Secuestro por entidad ൿederativa 265 Cartografía de la seguridad Mapa 4. Inculpados por secuestro 2014 Mapa 5. Inculpados por secuestro 2015 Fuente: elaboración casede con base en el Cuadro 28: “Inculpados por el delito de secuestro, por entidad federativa 2011-2015”, de este anexo estadístico. 266 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Mapa 1. Fosas 2016 Fuente: elaboración casede con base en el Cuadro 116: “Fosas clandestinas y cuerpos encontrados 2006-2015”, de este anexo estadístico. )osas clandestinas 267 Cartografía de la seguridad Gráfica 1. Presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa, 2000-2016 Gráfica 2. Comparativo tres gobiernos. Presupuesto asignado al sector Seguridad y Defensa, 2001-2016 Fuente: elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-2016. Fuente: elaboración CASEDE con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación, Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2000-2016. 0 10,000 20,000 30,000 40,000 50,000 60,000 70,000 80,000 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 M ill on es d e pe so s SEDENA SEMAR CNS PGR CISEN 141,325 52,577 43,509 44,629 5,898 259,965 94,332 174,783 69,515 11,912 269,569 100,892 84,569 66,545 21,170 SEDENA SEMAR CNS PGR CISEN Millones de pesos 2013-2016 2007-2012 2001-2006 Presupuesto 268 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Gráfica 3. Recursos ejercidos por el Secretariado Técnico para la Implementación del Nuevo Sistema de Justicia Penal, 2008-2015 Pesos Fuente: elaboración CASEDE con base en Cuenta Pública de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público, 2008-2015. 3,480,653 57,320,220 392,234,319 549,433,768 512,005,600 547,600,219 1,063,206,999 979,040,759 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Ejercido 0 100 200 300 400 500 600 700 800 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 (Estimado) 2017 (Solicitado) Fondo de Ayuda Económica Financiamiento Militar Extranjero Control Internacional de Narcóticos y Aplicación de la Ley Gráfica 4. Financiamiento a México dentro de la Inicativa Mérida 2008-2017 Millones de dólares Fuente: Clare Ribando SeelNe, U.S.-Mexican Security Cooperation: The Mérida Initiative and Beyond, Congressional Research Service, 2013, 2015 y 2016. Nota: A partir de 2012, el Financiamiento Militar Extranjero ya no formó parte de la Iniciativa Mérida. 269 Cartografía de la seguridad Gráfica 5. Recursos Humanos de la Secretaría de la Defensa, 2008-2015 Gráfica 6. Recursos Humanos de la Secretaría de Marina, 2008-2015 Fuente: elaboración CASEDE con base en Analítico de Plazas, Presupuesto de Egresos de la Federación, 2008-2015. Fuente: elaboración CASEDE con base en Analítico de Plazas, Presupuesto de Egresos de la Federación, 2008-2015. 221 241 261 261 316 346 377 377 1,713 2,031 2,168 2,168 2,372 2,532 2,758 3,170 8,536 9,187 11,428 11,428 11,679 11,791 12,017 12,456 44,428 43,854 42,881 42,881 43,376 43,738 44,334 43,571 332 338 303 181 169 86 86 85 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Almirantes Jefes (Capitanes) Oficiales Tropa (Clases) Otros (Infantería de Marina) 537 537 537 537 541 541 541 541 5,364 5,713 5,779 5,782 5,919 5,919 6,038 6,098 30,110 30,880 31,132 31,129 31,510 31,216 32,073 32,118 162,686 165,261 168,565 168,565 171,746 173,853 174,264 174,319 848 848 848 851 851 848 848 849 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Generales Jefes Oficiales Tropa Otros Recursos Humanos 270 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Gráfica 7. Recursos Humanos de la Procuraduría General de la República, 2000-2016 Gráfica 8. Recursos Humanos de las agencias del Ministerio Público, 2011-2015 Fuente: elaboración CASEDE con base en “Anexo Estadístico”, Cuarto Informe de Gobierno, 2015-2016. Fuente: elaboración CASEDE con base en el Censo Nacional de Procuración de Justicia Estatal, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, 2012-2016. 1,572 2,303 2,304 2,712 2,712 2,679 2,854 2,799 2,797 3,299 3,706 3,706 3,806 4,188 4,219 4,219 7,006 3,583 4,920 5,245 6,122 8,078 7,676 8,127 7,992 5,996 4,974 4,902 4,857 5,057 5,057 4,823 4,823 4,806 368 593 656 756 1,356 1,392 1,492 1,439 1,418 1,425 1,725 1,725 1,755 1,720 1,745 1,745 1,792 8,516 9,580 9,807 10,277 7,479 6,839 7,047 7,887 9,616 12,992 14,447 13,072 12,493 10,353 10,110 10,159 10,094 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 Agentes Ministerio Público Federal Elementos de la Policía Federal Ministerial Peritos Personal directivo y administrativo 7,095 1,782 9,115 7,876 2,019 12,420 7,989 2,936 13,104 7,087 2,527 11,243 7,589 2,392 9,831 Agentes del Ministerio Público Peritos Policías Judiciales o Ministeriales o Investigadores Agentes del Ministerio Público Peritos Policías Judiciales o Ministeriales o Investigadores Agentes del Ministerio Público Peritos Policías Judiciales o Ministeriales o Investigadores Agentes del Ministerio Público Peritos Policías Judiciales o Ministeriales o Investigadores Agentes del Ministerio Público Peritos Policías Judiciales o Ministeriales o Investigadores 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 271 Cartografía de la seguridad Gráfica 9. Personal total del sector Seguridad y Defensa, 2000-2016 Fuente: elaboración CASEDE con base en el Cuarto Informe de Gobierno, Anexo Estadístico, Cuarto In- forme de Gobierno, 2015-2016. 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 SEDENA SEMAR PGR Seguridad Pública 30,991 31,078 31,932 31,992 31,986 32,074 37,523 45,000 45,106 48,650 49,650 52,690 49,650 34,529 35,615 34,996 51,994 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Gráfica 10. Efectivos de la Secretaría de la Defensa Nacional desplegados en el combate al narcotráfico 2000-2016 Fuente: Secretaría de la Defensa Nacional, vía solicitud de información folio 0000700064516 y “Crece despliegue de tropas en calles”, Reforma, 7 de febrero de 2017, p. 11 272 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Inseguridad ඒ delincuencia Gráfica 11. Incidencia delictiva a nivel nacional. Fuero Común, 2000-2016 Fuente: Datos Abiertos de Incidencia Delictiva, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Segu- ridad Pública, http:secretariadoejecutivo.gob.mxincidencia-delictivaincidencia-delictiva-datos-abier- tos.php>. 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 To ta l d e de lit os c om et id os Gráfica 12. Homicidios por sexo y por año de ocurrencia 1990-2015 Fuente: elaboración CASEDE con base en Registros Administrativos, Consulta interactiva de datos, Defun- ciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, http:ZZZ.inegi.org.mxsistemas olapproyectosbdcontinuasmortalidaddefuncioneshom.asp?s est!. Total 20,762 Hombre 18,293 Mujer 2,383 19 90 19 95 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 273 Cartografía de la seguridad Gráfica 13. Evolución de la tasa de homicidios por cada 100 mil habitantes 1990-2015 Gráfica 14. Cifras de secuestro y extorsión. Fuero Común 1997-2016 Fuente: elaboración CASEDE con base en Registros Administrativos, Consulta interactiva de datos, Defun- ciones por homicidio, Instituto Nacional de Estadística y Geografía, http:ZZZ.inegi.org.mxsistemas olapproyectosbdcontinuasmortalidaddefuncioneshom.asp?s est! Proyecciones de la población 2010- 2050, Consejo Nacional de Población. Fuente: Cifras de secuestro y extorsión 1997-2016, Secretariado Ejecutivo del Sistema Nacional de Se- guridad Pública. 17.16 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 7,000 8,000 9,000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Secuestro Extorsión 274 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Gráfica 15. Defunciones por homicidio en hombres de 15 a 29 años, 2000-2015 Gráfica 17. Defunciones por homicidio en mujeres de 15 a 29 años, 2000-2015 Gráfica 16. Defunciones por homicidio en hombres de 30 a 44 años, 2000-2015 Gráfica 18. Defunciones por homicidio en mujeres de 30 a 44 años, 2000-2015 Fuente: Registros Administrativos, Mortalidad, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Esta- dística y Geografía http:ZZZ.inegi.org.mxlibolapconsultageneralBver4MDXQueryDatos.asp?c !. Fuente: Registros Administrativos, Mortalidad, Defunciones por homicidio, Instituto Nacional de Es- tadística y Geografía http:ZZZ.inegi.org.mxlibolapconsultageneralBver4MDXQueryDatos.asp?c !. 813 818 792 694 633 661 679 679 949 1,344 1,903 2,065 1,973 1,490 1,166 1,256 1,369 1,308 1,221 1,113 1,074 1,131 1,125 1,125 1,698 2,410 3,366 3,460 3,383 2,778 2,342 2,447 1,369 1,312 1,248 1,266 1,101 1,213 1,220 1,220 1,843 2,714 3,706 3,676 3,307 2,853 2,339 2,474 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Defunciones por homicidio en hombres de 15 a 29 años 2000-2015 15-19 años 20-24 años 25-29 años 1,177 1,055 1,087 1,135 1,080 1,109 1,270 1,270 1,960 2,522 3,655 3,383 3,080 2,636 2,303 2,336 1,015 986 948 927 948 957 1,069 1,069 1,592 2,422 3,054 2,969 2,655 2,347 2,029 2,119 746 724 735 758 779 758 842 842 1,180 1,632 2,047 2,048 1,978 1,844 1,718 1,845 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Defunciones por homicidio en hombres de 30 a 44 años 2000-2015 30-34 años 35-39 años 40-44 años 137 142 126 144 131 134 150 150 141 191 282 281 349 261 253 232 145 172 152 140 158 142 139 139 161 262 341 342 347 345 290 289 133 120 138 134 123 125 132 132 166 191 304 358 319 301 278 322 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Defunciones por homicidio en mujeres de 15 a 29 años 2000-2015 15-19 años 20-24 años 25-29 años 125 118 126 143 120 132 126 126 141 206 293 278 279 302 271 242 113 109 97 109 93 103 102 102 140 193 215 275 257 253 206 249 86 85 76 101 85 86 103 103 118 133 186 207 223 194 165 179 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Defunciones por homicidio n mujeres de 30 a 44 años 2000-2015 30-34 años 35-39 años 40-44 años 813 818 792 694 633 661 679 679 949 1,344 1,903 2,065 1,973 1,490 1,166 1,256 1,369 1,308 1,221 1,113 1,074 1,131 1,125 1,125 1,698 2,410 3,366 3,460 3,383 2,778 2,342 2,447 1,369 1,312 1,248 1,266 1,101 1,213 1,220 1,220 1,843 2,714 3,706 3,676 3,307 2,853 2,339 2,474 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Defunciones por homicidio en hombres de 15 a 29 años 2000-2015 15-19 años 20-24 años 25-29 años 1,177 1,055 1,087 1,135 1,080 1,109 1,270 1,270 1,960 2,522 3,655 3,383 3,080 2,636 2,303 2,336 1,015 986 948 927 948 957 1,069 1,069 1,592 2,422 3,054 2,969 2,655 2,347 2,029 2,119 746 724 735 758 779 758 842 842 1,180 1,632 2,047 2,048 1,978 1,844 1,718 1,845 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Defunciones por homicidio en hombres de 30 a 44 años 2000-2015 30-34 años 35-39 años 40-44 años 137 142 126 144 131 134 150 150 141 191 282 281 349 261 253 232 145 172 152 140 158 142 139 139 161 262 341 342 347 345 290 289 133 120 138 134 123 125 132 132 166 191 304 358 319 301 278 322 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Defunci nes por h micidio en mujeres de 15 a 29 años 2000-2015 15-19 años 20-24 años 25-29 años 125 118 126 143 120 132 126 126 141 206 293 278 279 302 271 242 113 109 97 109 93 103 102 102 140 193 215 275 257 253 206 249 86 85 76 101 85 86 103 103 118 133 186 207 223 194 165 179 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Defunciones por homicidio en mujeres de 30 a 44 años 2000-2015 30-34 años 35-39 años 40-44 años 275 Cartografía de la seguridad Gráfica 20. Solicitudes de información a las instituciones de Seguridad y Defensa 2016 Fuente: elaboración CASEDE. Instituto Nacional de Transparencia, Acceso a la Información y Protección de Datos Personales, 2016. SEGOB: Secretaría de Gobernación SEDENA: Secretaría de la Defensa Nacional SEMAR: Secretaría de Marina PGR: Procuraduría General de la República CISEN:Centro de Investigación y Seguridad Nacional Cenapi: Centro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia CNDH: Comisión Nacional de los Derechos Humanos OADPRS: Órgano Administrativo Desconcentrado de Prevención y Readaptación Social 3,328 3,039 2,196 1,133 857 367 319 302 107 42 34 SEGOB PGR SEDENA Policía Federal SEMAR OADPRS CISEN Comisión Ejecutiva de Atención a Víctimas Agencia de Investigación Criminal Cenapi Coordinación Nacional Antisecuestro 460 836 1,040 836 3,794 3,078 720 480 812 1,148 2,520 2,520 2,520 2,520 2,520 2,528 5,556 279 802 1,039 0 2,855 2,597 392 414 557 828 2,362 2,335 2,064 2,470 2,052 1,280 1,057 CEFEREPSI CEFERESO No. 1 Altiplano CEFERESO No. 2 Occidente CEFERESO No. 3 Noreste CEFERESO No. 4 Noroeste CEFERESO No. 5 Oriente CEFERESO No. 6 Sureste CEFERESO No. 7 Nor-Noroeste CEFERESO No. 8 Nor-Poniente CEFERESO No. 9 Norte CEFERESO No. 11 CPS Sonora CEFERESO No. 12 CPS Guanajuato CEFERESO No. 13 CPS Oaxaca CEFERESO No. 14 CPS Durango CEFERESO No. 15 CPS Chiapas CEFERESO No.16 CPS Morelos Complejo Penitenciario Islas Marías Capacidad Población privada de la libertad Gráfica 19. Capacidad y población privada de la libertad por centro penitenciario federal 2016 Fuente: elaboración CASEDE con base en el Cuaderno Mensual de Información Estadística Penitenciaria Nacional, Comisión Nacional de Seguridad, octubre de 2016. Transparencia 276 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 M ap a 1. P rin ci pa le s c or rie nt es d e trá fic o de h er oí na 2 01 6 y re su lta do s d e M éx ic o 20 13 -2 01 5 Pa kis tán Af ga nis tán Re pú bli ca Isl ám ica de l I rán Tu rq uía M ya nm ar Ch ina Fe de ra ció n d e Ru sia M éx ico Pa kis tán ÁF RI CA M ER ID IO NA L Co lom bia Es tad os U nid os Ca na dá Ca na dá RD P L ao AS IA CE NT RA L AS IA SU DO RI EN TA L EU RO PA C EN TR AL Y EU RO PA SU DO RI EN TA L AS IA M ER ID IO NA L Go lfo Pé rsi co y O rie nte M ed io AM ÉR IC A DE L SU R ÁF RI CA OC CI DE NT AL ÁF RI CA OR IE NT AL OC EA NÍ A 0 2,0 00 1,0 00 km Co rr ien tes de he ro ína en tre pa íse s o re gio ne s Tr áfi co de op iác eo s g en era do po r la pro du cc ión de A mé ric a L ati na M ya nm ar/ Re pú bli ca D em oc rát ica Po pu lar L ao Tr áfi co de op iác eo s g en era do po r Tr iI ic o de o pi ic eo s Je ¬¬n er ad o po r l a pro du cc ión de la pro du cc ión de A fga nis tán Ru ta sep ten tri on al Ru ta me rid ion al Ru ta de L os B alc an es D at os M éx ic o A ño Er ra di ca ci ón A m ap ol a H a A se gu ra m ie nt os G om a de O pi o N g A se gu ra m ie nt os H er oí na N g Va lo r d e la d ro ga as eg ur ad a u sd 2 01 - 20 15 20 14 21 ,8 95 .1 1, 63 3. 3 42 1. 3 50 ,7 08 ,0 00 20 15 26 ,3 99 .2 1, 40 0. 2 60 3. 0 20 16 15 ,9 67 .0 86 .4 19 4. 9 )l uඃ os g lo ba le s de t rග ൿi co d e dr og as Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E. C on b as e e n In fo rm e M un di al d e D ro ga s 20 10 -2 01 6 (U N O D C) , U N O D C St at ist ic s y el “ A ne xo E sta dí sti co ” de l C ua rt o In - fo rm e de G ob ie rn o de M éx ic o, 2 01 5- 20 16 . 277 Cartografía de la seguridad Ch ina Su dá fri ca M éx ico Bo liv ia (E sta do Pl ur i. de ) Br as il Pe rúCo lom biaVe ne zu ela (R ep . B ol. de ) Ch ile Es tad os U nid os Ca na dá Au str ali a Au str ali a Au str ali a Qa tar Ca na dá Es tad os U nid os Pe rú Ch ile Br as il Ar ge nti na Ho ng K on g Ch ina Pa rag ua y In dia Co lom bia Pe rú Br as il Pa na má M éx ico In do ne sia Pa kis tán M ala sia Pe rú Br as il Ar ge nti na EA U Es pa ña Ec ua do r Ar ge nti na EU RO PA OC CI DE NT AL Y CE NT RA L ÁF RI CA OC CI DE NT AL CE NT RO - AM ÉR IC AC AR IB E AS IA SU DO RI EN TA L 0 2,0 00 1,0 00 km Co rr ien tes de co ca ína en tre pa íse s o re gio ne s Tr áfi co pr inc ipa l Ot ro trá fic o Pa íse s m en cio na do s c on m ay or fre cu en cia co mo lug are s d e p roc ed en cia de la dr og a i nc au tad a M ap a 2. P rin ci pa le s c or rie nt es d e trá fic o de c oc aí na 2 01 6 y re su lta do s d e M éx ic o 20 13 -2 01 6 D at os M éx ic o A ño s A se gu ra m ie nt os to ns  Va lo r d e la d ro ga as eg ur ad a U SD 2 01 - 20 15 20 13 6. 5 25 2, 50 0, 00 0 20 14 4. 7 20 15 9. 0 20 16 4. 2 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E. C on b as e e n In fo rm e M un di al d e D ro ga s 20 10 -2 01 6 (U N O D C) , U N O D C St at ist ic s y el “ A ne xo E sta dí sti co ” de l C ua rt o In - fo rm e de G ob ie rn o de M éx ic o, 2 01 5- 20 16 . 278 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 0 2,0 00 1,0 00 km Co rri en tes de sta ca ble s d en tro de un a r eg ión Re gió n c on co rri en tes de trá ns ito de sta ca ble s Re gió n a fec tad a p or co rri en tes de m eta nfe tam ina s As ia oc cid en tal Eu ro pa or ien tal As ia su do rie nt al Áf ric a oc cid en tal Or ien te M ed io Eu ro pa ce nt ra l, o cc ide nt al y s ud or ien tal As ia or ien tal Áf ric a me rid ion al As ia ce nt ra l Oc ea nía Am ér ica de l S ur As ia or ien tal Am ér ica de l N or te Oc ea nía C orr ien tes de m eta nfe tam ina s Ce nt ro - am ér ica M ap a 3. C or rie nt es in te rre gi on al es d e trá fic o de m et an fe ta m in as 2 01 1- 20 14 y re su lta do s d e M éx ic o 20 13 -2 01 6 D at os M éx ic o A ño s A se gu ra m ie nt os p sic ot ró pi co s u ni da de s 20 13 1, 22 7, 54 3 20 14 42 1, 01 1 20 15 7, 78 4, 42 8 20 16 25 ,9 50 Fu en te : el ab or ac ió n CA SE D E. C on b as e en I nf or m e M un di al d e D ro ga s 20 10 -2 01 6 (U N O D C) , U N O D C St at ist ic s y e l “ A ne xo E sta dí sti co ” de l C ua rt o In fo rm e de G o b ie rn o de M éx ic o, 2 01 5- 20 16 . Organigramas La seguridad y la deൿensa de Mඣඑico se organizan formalmente mediante una división de trabajo institucional que opera en torno al Poder Ejecutivo, donde el presidente es la máxima autoridad. Este apartado expone al lector los organigramas de las principales dependencias responsables de la seguridad y la defensa del gobierno federal. El primero define cuál es la estructura del sistema de seguridad nacional, en donde participan tanto instituciones civiles como militares. Por ejemplo, la Secretaría de Gobernación (Segob) tiene la responsabilidad de garantizar la gobernabilidad del país, así como en su seno se ubica el servicio de inteligencia civil, mediante el Centro de Inves- tigación y Seguridad Nacional (CISEN). Desde diciembre de 2012, la Segob asumió de nueva cuenta el control de la seguridad pública, creando la Comisión Nacional de Seguridad (CNS), que es un ente coordinador que sustituye a la Secretaría de Seguridad Pública e incorpora a la Policía Federal. De igual forma, dentro de la estructura de la Segob se han incluido las áreas de Prevención y Participación Ciu- dadana, Derechos Humanos y Migración, debido a que forman parte de la agenda de seguridad multidimensional que formalmente ha adoptado el gobierno mexicano.1 Cabe señalar que dada la importancia de la seguridad pública para los objetivos de seguridad del Estado mexicano, se presentan en este apartado los organigramas de la CNS, de la Policía Federal y del Sistema Nacional de Seguridad Pública. En el ámbito de la procuración de justicia, la institución responsable es la Procuraduría General de la República (PGR), parte esencial, aunque poco eficaz, en el marco de la política de seguridad contra la delincuencia organizada. Se muestra detalladamente su estructura orgánica, en la cual se destaca la existencia de Unidades Especiales de Investigación (UEI), y se incluyen dos subprocuradurías que son piezas clave para la seguridad del país: la Subpro- 1 Programa para la Seguridad Nacional 2014-2018, 'iario 2ficial de la Federaciyn, 30 de abril de 2014: http:ZZZ.dof.gob.mxnotaBdeta- lle.php?codigo 5342824 fecha 30042014!. 280 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 curaduría Especializada en Investigación de Delincuen- cia Organizada y la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delitos Federales. Las Fuerzas Armadas, conformadas por la Secretaría de la Defensa Nacional (Sedena) y la Secretaría de Marina- Armada de México (Semar) son vitales para mantener la seguridad del país, debido a que su despliegue coadyuva con las otras instancias civiles a controlar el crimen y forta- lecer la seguridad pública. Se incluye un organigrama que trata de establecer de forma sencilla la relación de mando en el sistema de defensa en México, que si bien no existe en términos formales, sí puede definirse a partir de la lectura de las leyes orgánicas de ambas secretarías de Estado. Dentro de este sistema destaca el Estado Mayor Pre- sidencial (EMP), institución cuya función primordial es garantizar la seguridad del jefe de Estado y su familia, así como la de todos los visitantes extranjeros invitados por el Estado mexicano. Es encabezado por militares en activo, y en su seno alberga a elementos del Ejército, de la Fuerza Aérea, de la Marina-Armada de México y de la Policía Federal, así como también a personal civil. Dada la relevancia de esta institución, se incluye su organigra- ma al final de este apartado. Por otro lado, destaca la figura del Consejo de Segu- ridad Nacional, entidad que apoya al presidente de la República y que es coordinado por un secretario técnico, que tiene entre sus funciones principales la de proponer “políticas, lineamientos y acciones en materia de segu- ridad nacional”.2 El Consejo se nutre de información de inteligencia que le provee el CISEN. Por su parte, la Sedena tiene como principales misiones “defender la integridad, la independencia y la soberanía de la nación garantizar la seguridad interior auxiliar a la población civil en casos de necesidades públicas realizar acciones cívicas y obras sociales que tiendan al progreso del país y en caso de desastre prestar ayuda para el man- tenimiento del orden, auxilio de las personas y sus bienes y la reconstrucción de las zonas afectadas”.3 Se incluye un 2 Artículo 15, fracción III, Ley de Seguridad Nacional, 'iario 2ficial de la Federaciyn, 31 de enero de 2005, puede consultarse en: http: ZZZ.diputados.gob.mxLeyesBibliopdfLSegNac.pdf!. 3 Artículo 1ž, Ley Orgánica del Ejército y Fuerza Aérea Mexicanos, 'iario 2ficial de la Federaciyn, 26 de diciembre de 1986, puede con- sultarse en: http:ZZZ.sedena.gob.mxpdfleyesleyBorganica.pdf!. organigrama detallado de la Sedena, que permite visuali- zar las estructuras del Ejército y la Fuerza Aérea. La Semar, en su Ley Orgánica contempla como mi- siones garantizar “la integridad del territorio nacional en el mar territorial, zona marítimo-terrestre, islas, cayos, arrecifes, zócalos y plataforma continental así como en aguas interiores, lacustres y ríos en sus partes navega- bles, incluyendo los espacios aéreos correspondientes, así como vigilar los derechos de soberanía en la zona económica exclusiva”.4 En los últimos años sobresale la labor de la Infantería de Marina como un cuerpo opera- tivo que tiene gran importancia en el combate al crimen organizado. De igual forma, una unidad muy relevante en el seno de la Semar es la Unidad de Inteligencia Naval. Cada una de las estructuras orgánicas institucionales que conforman este apartado tiene el objetivo de reÀejar la relación entre el ámbito para la toma de decisiones y aquel destinado a la operación e instrumentación de su responsabilidad. En este sentido, resulta evidente que esta organización no favorece la interoperabilidad y coopera- ción entre las secretarías de Estado y otras instituciones de seguridad y defensa, ante lo cual se tienen que instru- mentar medidas operativas ad hoc, como las Bases de Operación Mixtas. Para intentar superar esta falencia, el gobierno de Enrique Peña Nieto ha impulsado la creación del Centro Nacional de Fusión de Inteligencia, dividido en cinco centros regionales de Fusión de Inteligencia.5 Aunque lo anterior no es suficiente para mejorar las condiciones de coordinación interinstitucional, podría significar un avance para la generación de inteligencia en el nivel estratégico, sobre todo para mejorar la ges- tión del gobierno federal en garantizar las condiciones de seguridad de la población, que sin lugar a dudas son una demanda prioritaria en los últimos años. 4 Artículo 2, fracción 4ta., Ley Orgánica de la Armada de México, Dia- rio 2ficial de la Federaciyn, 30 de diciembre de 2002, puede consul- tarse en: http:ZZZ.diputados.gob.mxLeyesBibliopdf249.pdf!. 5 Secretaría de Gobernación, 7ercer ,nforme de /abores , Secretaría de Gobernación, 1ž de septiembre de 2015 consúltese en: http:ZZZ.gobernacion.gob.mxZorNmodelsSEGOBResource 6207images3erBINFBLABBSEGOB(1).pdf!. 281 Organigramas Pr es id en te Se cr et ar ía T éc ni ca d el C on se jo d e Se gu ri da d N ac io na l C on se jo d e Se gu ri da d N ac io na l Fu er za A ér ea M ex ic an a Es ta do M ay or d e la D ef en sa N ac io na l Se cr et ar ía d e C om un ic ac io ne s y Tr an sp or te s Se cr et ar ía de H ac ie nd a y C ré di to Pú bl ic o Su bs ec re ta rí a pa ra A m ér ic a de l N or te Su bs ec re ta rí a pa ra A su nt os M ul til at er al es y D er ec ho s H um an os C ue rp os Es pe ci al es Su bs ec re ta rí a pa ra A m ér ic a La tin a y el C ar ib e R eg io ne s y Zo na s M ili ta re s Su bp ro cu ra du rí a Es pe ci al iz ad a en In ve st ig ac ió n de D el ito s Fe de ra le s Su bp ro cu ra du ría d e D er ec ho s H um an os , Pr ev en ci ón d el D el ito y S er vi ci os a la C om un id ad A ge nc ia d e In ve st ig ac ió n C ri m in al Su bs ec re ta rí a de In gr es os Su bs ec re ta rí a de E gr es os U ni da d de la R ed Pr iv ad a de l G ob ie rn o Fe de ra l Se cr et ar ía d e R el ac io ne s Ex te ri or es Su bs ec re ta rí a de R el ac io ne s Ex te ri or es . Eu ro pa , M ed io O ri en te , Á fr ic a y A si a Su bs ec re ta rí a de C om un ic ac io ne s C oo rd in ac ió n G en er al d e Pu er to s y M ar in a M er ca nt e C om isi ón F ed er al de Te le co m un ic ac io ne s Se rv ic io s a la N av eg ac ió n en e l Es pa ci o A ér eo M ex ic an o Es ta do M ay or G en er al d e la A rm ad a U ni da d de In te lig en ci a N av al In fa nt er ía de M ar in a R eg io ne s, Zo na s y Se ct or es N av al es Se cr et ar ía de M ar in a C ue rp o G en er al d e la A rm ad a Su bs ec re ta rí a de Pr ev en ci ón y P ar tic ip ac ió n C iu da da na Se cr et ar ía d e G ob er na ci ón Pr oc ur ad ur ía G en er al d e la R ep úb lic a Po lic ía F ed er al 1. S is te m a de S eg u ri da d N ac io n al e n M éx ic o- N iv el F ed er al 2 01 6 A ud ito rí a Su pe ri or d e la F ed er ac ió n* * C on se jo N ac io na l d e Se gu ri da d Pú bl ic a Se cr et ar ía d e la D ef en sa N ac io na l Su bp ro cu ra du rí a Es pe ci al iz ad a en In ve st ig ac ió n de D el in cu en ci a O rg an iz ad a Po lic ía F ed er al M in is te ri al C en tr o N ac io na l de P la ne ac ió n, A ná lis is e In fo rm ac ió n pa ra el C om ba te a la D el in cu en ci a Su bs ec re ta rí a de Po bl ac ió n, M ig ra ci ón y A su nt os R el ig io so s C om is io na do N ac io na l de S eg ur id ad Se cr et ar ia do E je cu tiv o de l S is te m a N ac io na l d e Se gu ri da d Pú bl ic a C en tr o de In ve st ig ac ió n y Se gu ri da d N ac io na l* In st itu to N ac io na l de M ig ra ci ón * Se rv ic io d e A dm in is tr ac ió n Tr ib ut ar ia U ni da d de In te lig en ci a Fi na nc ie ra A dm in is tr ac ió n G en er al d e A du an as Su bs ec re ta rí a de In fr ae st ru ct ur a Su bs ec re ta rí a de Tr an sp or te 1. S ist em a de S eg ur id ad N ac io na l e n M éx ic o- N iv el F ed er al 2 01 6 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E, c on b as e en p ág in as e le ct ró ni ca s o fic ia le s. Ó rg an os d es co nc en tra do s. O rg an ism o fis ca liz ad or c oa dy uv an te d e la C ám ar a de D ip ut ad os . 282 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 2. S ec re ta rí a de G ob er n ac ió n : S ec to r Se gu ri da d 20 16 Su bs ec re ta rí a de G ob ie rn o Su bs ec re ta rí a de E nl ac e Le gi sl at iv o y A cu er do s Po lít ic os Se cr et ar ía d e G ob er na ci ón Po lic ía Fe de ra l Su bs ec re ta rí a de Pr ev en ci ón y Pa rt ic ip ac ió n C iu da da na Su bs ec re ta rí a de D er ec ho s H um an os Su bs ec re ta rí a de Po bl ac ió n, M ig ra ci ón y A su nt os R el ig io so s In st itu to N ac io na l d e M ig ra ci ón * U ni da d pa ra la D ef en sa d e lo s D er ec ho s H um an os C om is io na do N ac io na l de S eg ur id ad Se cr et ar ia do Ej ec ut iv o de l Si st em a N ac io na l de S eg ur id ad Pu bl ic a* C en tr o de In ve st ig ac ió n y Se gu ri da d N ac io na l* Se cr et ar ía T éc ni ca de l C on se jo d e C oo rd in ac ió n pa ra la Im pl em en ta ci ón de l S is te m a de Ju st ic ia P en al * C oo rd in ac ió n N ac io na l A nt is ec ue st ro * 2. S ec re ta rí a de G ob er na ci ón : S ec to r S eg ur id ad 2 01 6 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n ba se e n el “ M an ua l d e O rg an iz ac ió n G en er al ” de la S ec re ta ría d e G ob er na ci ón , ' ia rio 2 fic ia l d e la F ed er ac iy n, 25 d e ju ni o de 2 01 5. S e se le cc io na ro n la s s ub se cr et ar ía s y ó rg an os d es co nc en tra do s r el ev an te s p ar a la se gu rid ad . Ó rg an o de sc on ce nt ra do . 283 Organigramas 3. O rg an ig ra m a de la C om is ió n N ac io n al d e Se gu ri da d 20 16 C om is io na do N ac io na l de S eg ur id ad U ni da d de D es ar ro llo e In te gr ac ió n In st itu ci on al D . G . d e Po lít ic a pa ra e l D es ar ro llo Po lic ia l D . G . de l C en tr o de C on tr ol d e C on fia nz a D . G . d e Po lít ic a y D es ar ro llo Pe ni te nc ia ri o U ni da d de In fo rm ac ió n pa ra la S eg ur id ad Pú bl ic a D .G . d e Pl at af or m a M éx ic o D .G . d e In fr ae st ru ct ur a Te cn ol óg ic a de S eg ur id ad Pú bl ic a U ni da d de Pl an ea ci ón Pr os pe ct iv a y Se gu ri da d Pr iv ad a D .G . d e A ná lis is , Pr os pe ct iv a y Ev al ua ci ón D .G . d e Se gu ri da d Pr iv ad a P ol ic ía Fe de ra l* Ó rg an o D es co nc en tr ad o de P re ve nc ió n y R ea da pt ac ió n So ci al Se rv ic io d e Pr ot ec ci ón Fe de ra l* U ni da d de Se rv ic io s y Fo rm ac ió n Po lic ia l D .G . d e Se rv ic io s D .G . d e Se rv ic io s pa ra la O pe ra ci ón Po lic ia l In sp ec to rí a G en er al D .G . d e A po yo Ju rí di co D .G . d e In sp ec ci ón y Ev al ua ci ón pa ra la O pe ra ci ón 3. C om isi ón N ac io na l d e Se gu ri da d 20 16 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n ba se e n el “ M an ua l d e O rg an iz ac ió n G en er al ” de la S ec re ta ría d e G ob er na ci ón , ' ia rio 2 fic ia l d e la F ed er ac iy n, 2 5 de ju ni o de 2 01 5. D .G . D ire cc ió n G en er al . Ó rg an o de sc on ce nt ra do . 284 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 4. O rg an ig ra m a de la P ol ic ía F ed er al 2 01 6 C om is io na do G en er al D iv is ió n de In te lig en ci a D .G . d e Pe rs on al C om is io na do G en er al D iv is ió n C ie nt ífi ca D iv is ió n de F ue rz as Fe de ra le s C oo rd . d e O pe ra ci on es Es pe ci al es D .G . d e Fu er za s de Pr ot ec ci ón D iv is ió n A nt id ro ga s Á re a de Q ue ja s Su bo fic ia l P ol ic ía 0 9 Se cr et ar ía G en er al D .G . d e En la ce C oo rd . d e A ná lis is y En la ce In te rn ac io na l C oo rd . d e Se rv ic io s Té cn ic os C oo rd . d e O pe ra ci on es En cu bi er ta s D .G . d e A ná lis is y Es ta dí st ic a D .G . d e O pe ra ci on es e In fil tr ac ió n D .G . d e A su nt os P ol ic ia le s In te rn ac io na le s D .G . d e In di ca do re s de In te gr ac ió n de la In fo rm ac ió n D .G . d e R ec lu ta m ie nt o y M an ej o de Fu en te s de In fo rm ac ió n D .G . d e Su pe rv is ió n y V ig ila nc ia D .G . d el C en tr o de A le rt as y A te nc ió n de R ie sg os D .G . d e D es ar ro llo y O pe ra ci ón d e C ob er tu ra s D .G . d e C en tr o de M on ito re o Té cn ic o C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de C am po In te rn ac io na l C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de G ab in et e D iv is ió n de In ve st ig ac ió n C oo rd . d e In ve st ig ac ió n Té cn ic a y O pe ra ci ón D .G . d e In ve st ig ac ió n de D el ito s co nt ra la Se gu ri da d e In te gr id ad d e la s Pe rs on as D .G . d e In ve st ig ac ió n de D el ito s de A lto Im pa ct o D .G . d e D el ito s Fe de ra le s D .G . d e M an ej o de C ri si s y N eg oc ia ci ón D .G . d e Fi ch as y R eg is tr os D el ic tiv os D .G . d e A ná lis is Tá ct ic o D .G . d e A po yo Tá ct ic o D .G . d e In te lig en ci a O pe ra tiv a D .G . d e O pe ra ci on es Té cn ic as D iv is ió n de Se gu ri da d R eg io na l 32 C oo rd . Es ta ta le s D .G . d e C on tr ol O pe ra tiv o D .G . d e In fo rm ac ió n D .G . d e Lo gí st ic a y A di es tr am ie nt o D .G . d e O pe ra ci on es D .G . d e Pl an es y Su pe rv is ió n C oo rd . d e C ri m in al ís tic a D .G . d e C ri m in al ís tic a de C am po D .G . d e Es pe ci al id ad es D .G . d e La bo ra to ri os D .G . d e Te cn ol og ía s de In fo rm ac ió n Em er ge nt es D .G . d e In no va ci ón y D es ar ro llo D .G . d e In fr ae st ru ct ur a e Im pl em en ta ci ón de P ro ce so s Te cn ol óg ic os C oo rd . d e In no va ci ón Te cn ol óg ic a C oo rd . p ar a la Pr ev en ci ón d e D el ito s El ec tr ón ic os D .G . d e La bo ra to ri os e n In ve st ig ac ió n El ec tr ón ic a y Fo re ns e D .G . d e Pr ev en ci ón d e D el ito s C ib er né tic os D .G . d el C en tr o Es pe ci al iz ad o en R es pu es ta Te cn ol óg ic a C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de R ec ur so s de Pr oc ed en ci a Ilí ci ta C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de G ab in et e A nt id ro ga s C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de C am po y T éc ni ca A nt id ro ga s D .G . d e R es ca te y A po yo a la Pr ot ec ci ón C iv il D .G . d e Tr as la do s y A po yo Pe ni te nc ia ri o D .G . d e Se gu ri da d Fí si ca D .G . d e R ea cc ió n y O pe ra ci ón D .G . d e la U ni da d C an in a D .G . d e Ex pl os iv os D .G . d e In te rv en ci ón D .G . d e Eq ui po s Es pe ci al es C oo rd . d e R es ta bl ec im ie nt o de l O rd en Pú bl ic o C oo rd . d e R ea cc ió n y A le rt a In m ed ia ta D iv is ió n de G en da rm er ía C oo rd . d e G en da rm er ía U ni da d de A su nt os In te rn os D .G . d e Pl an ea ci ón y Lo gí st ic a de la G en da rm er ía D .G . d e In ve st ig ac ió n In te rn a D .G . d e R es po ns ab ili da de s D .G . d e V ig ila nc ia y Su pe rv is ió n In te rn a C oo rd . d el S is te m a de D es ar ro llo P ol ic ia l C oo rd . d e So po rt e Té cn ic o C oo rd . d e Se rv ic io s G en er al es C oo rd . d e O pe ra ci on es A ér ea s C om is io na do G en er al D .G . d e A su nt os Ju rí di co s D .G . d e C om un ic ac ió n So ci al Ó rg an o In te rn o de C on tr ol Á re a de A ud ito rí a In te rn a Á re a de A ud ito rí a pa ra D es ar ro llo y M ej or a de la G es tió n Pú bl ic a Á re a de R es po ns ab ili da de s 4. P ol ic ía F ed er al 2 01 6  de  ( co nt in ua ci yn Æ ) 285 Organigramas 4. O rg an ig ra m a de la P ol ic ía F ed er al 2 01 6 C om is io na do G en er al D iv is ió n de In te lig en ci a D .G . d e Pe rs on al C om is io na do G en er al D iv is ió n C ie nt ífi ca D iv is ió n de F ue rz as Fe de ra le s C oo rd . d e O pe ra ci on es Es pe ci al es D .G . d e Fu er za s de Pr ot ec ci ón D iv is ió n A nt id ro ga s Á re a de Q ue ja s Su bo fic ia l P ol ic ía 0 9 Se cr et ar ía G en er al D .G . d e En la ce C oo rd . d e A ná lis is y En la ce In te rn ac io na l C oo rd . d e Se rv ic io s Té cn ic os C oo rd . d e O pe ra ci on es En cu bi er ta s D .G . d e A ná lis is y Es ta dí st ic a D .G . d e O pe ra ci on es e In fil tr ac ió n D .G . d e A su nt os P ol ic ia le s In te rn ac io na le s D .G . d e In di ca do re s de In te gr ac ió n de la In fo rm ac ió n D .G . d e R ec lu ta m ie nt o y M an ej o de Fu en te s de In fo rm ac ió n D .G . d e Su pe rv is ió n y V ig ila nc ia D .G . d el C en tr o de A le rt as y A te nc ió n de R ie sg os D .G . d e D es ar ro llo y O pe ra ci ón d e C ob er tu ra s D .G . d e C en tr o de M on ito re o Té cn ic o C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de C am po In te rn ac io na l C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de G ab in et e D iv is ió n de In ve st ig ac ió n C oo rd . d e In ve st ig ac ió n Té cn ic a y O pe ra ci ón D .G . d e In ve st ig ac ió n de D el ito s co nt ra la Se gu ri da d e In te gr id ad d e la s Pe rs on as D .G . d e In ve st ig ac ió n de D el ito s de A lto Im pa ct o D .G . d e D el ito s Fe de ra le s D .G . d e M an ej o de C ri si s y N eg oc ia ci ón D .G . d e Fi ch as y R eg is tr os D el ic tiv os D .G . d e A ná lis is Tá ct ic o D .G . d e A po yo Tá ct ic o D .G . d e In te lig en ci a O pe ra tiv a D .G . d e O pe ra ci on es Té cn ic as D iv is ió n de Se gu ri da d R eg io na l 32 C oo rd . Es ta ta le s D .G . d e C on tr ol O pe ra tiv o D .G . d e In fo rm ac ió n D .G . d e Lo gí st ic a y A di es tr am ie nt o D .G . d e O pe ra ci on es D .G . d e Pl an es y Su pe rv is ió n C oo rd . d e C ri m in al ís tic a D .G . d e C ri m in al ís tic a de C am po D .G . d e Es pe ci al id ad es D .G . d e La bo ra to ri os D .G . d e Te cn ol og ía s de In fo rm ac ió n Em er ge nt es D .G . d e In no va ci ón y D es ar ro llo D .G . d e In fr ae st ru ct ur a e Im pl em en ta ci ón de P ro ce so s Te cn ol óg ic os C oo rd . d e In no va ci ón Te cn ol óg ic a C oo rd . p ar a la Pr ev en ci ón d e D el ito s El ec tr ón ic os D .G . d e La bo ra to ri os e n In ve st ig ac ió n El ec tr ón ic a y Fo re ns e D .G . d e Pr ev en ci ón d e D el ito s C ib er né tic os D .G . d el C en tr o Es pe ci al iz ad o en R es pu es ta Te cn ol óg ic a C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de R ec ur so s de Pr oc ed en ci a Ilí ci ta C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de G ab in et e A nt id ro ga s C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de C am po y T éc ni ca A nt id ro ga s D .G . d e R es ca te y A po yo a la Pr ot ec ci ón C iv il D .G . d e Tr as la do s y A po yo Pe ni te nc ia ri o D .G . d e Se gu ri da d Fí si ca D .G . d e R ea cc ió n y O pe ra ci ón D .G . d e la U ni da d C an in a D .G . d e Ex pl os iv os D .G . d e In te rv en ci ón D .G . d e Eq ui po s Es pe ci al es C oo rd . d e R es ta bl ec im ie nt o de l O rd en Pú bl ic o C oo rd . d e R ea cc ió n y A le rt a In m ed ia ta D iv is ió n de G en da rm er ía C oo rd . d e G en da rm er ía U ni da d de A su nt os In te rn os D .G . d e Pl an ea ci ón y Lo gí st ic a de la G en da rm er ía D .G . d e In ve st ig ac ió n In te rn a D .G . d e R es po ns ab ili da de s D .G . d e V ig ila nc ia y Su pe rv is ió n In te rn a C oo rd . d el S is te m a de D es ar ro llo P ol ic ia l C oo rd . d e So po rt e Té cn ic o C oo rd . d e Se rv ic io s G en er al es C oo rd . d e O pe ra ci on es A ér ea s C om is io na do G en er al D .G . d e A su nt os Ju rí di co s D .G . d e C om un ic ac ió n So ci al Ó rg an o In te rn o de C on tr ol Á re a de A ud ito rí a In te rn a Á re a de A ud ito rí a pa ra D es ar ro llo y M ej or a de la G es tió n Pú bl ic a Á re a de R es po ns ab ili da de s 4. P ol ic ía F ed er al 2 01 6  de  ( co nt in ua ci yn Æ ) 286 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 4. O rg an ig ra m a de la P ol ic ía F ed er al 2 01 6 C om is io na do G en er al D iv is ió n de In te lig en ci a D .G . d e Pe rs on al C om is io na do G en er al D iv is ió n C ie nt ífi ca D iv is ió n de F ue rz as Fe de ra le s C oo rd . d e O pe ra ci on es Es pe ci al es D .G . d e Fu er za s de Pr ot ec ci ón D iv is ió n A nt id ro ga s Á re a de Q ue ja s Su bo fic ia l P ol ic ía 0 9 Se cr et ar ía G en er al D .G . d e En la ce C oo rd . d e A ná lis is y En la ce In te rn ac io na l C oo rd . d e Se rv ic io s Té cn ic os C oo rd . d e O pe ra ci on es En cu bi er ta s D .G . d e A ná lis is y Es ta dí st ic a D .G . d e O pe ra ci on es e In fil tr ac ió n D .G . d e A su nt os P ol ic ia le s In te rn ac io na le s D .G . d e In di ca do re s de In te gr ac ió n de la In fo rm ac ió n D .G . d e R ec lu ta m ie nt o y M an ej o de Fu en te s de In fo rm ac ió n D .G . d e Su pe rv is ió n y V ig ila nc ia D .G . d el C en tr o de A le rt as y A te nc ió n de R ie sg os D .G . d e D es ar ro llo y O pe ra ci ón d e C ob er tu ra s D .G . d e C en tr o de M on ito re o Té cn ic o C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de C am po In te rn ac io na l C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de G ab in et e D iv is ió n de In ve st ig ac ió n C oo rd . d e In ve st ig ac ió n Té cn ic a y O pe ra ci ón D .G . d e In ve st ig ac ió n de D el ito s co nt ra la Se gu ri da d e In te gr id ad d e la s Pe rs on as D .G . d e In ve st ig ac ió n de D el ito s de A lto Im pa ct o D .G . d e D el ito s Fe de ra le s D .G . d e M an ej o de C ri si s y N eg oc ia ci ón D .G . d e Fi ch as y R eg is tr os D el ic tiv os D .G . d e A ná lis is Tá ct ic o D .G . d e A po yo Tá ct ic o D .G . d e In te lig en ci a O pe ra tiv a D .G . d e O pe ra ci on es Té cn ic as D iv is ió n de Se gu ri da d R eg io na l 32 C oo rd . Es ta ta le s D .G . d e C on tr ol O pe ra tiv o D .G . d e In fo rm ac ió n D .G . d e Lo gí st ic a y A di es tr am ie nt o D .G . d e O pe ra ci on es D .G . d e Pl an es y Su pe rv is ió n C oo rd . d e C ri m in al ís tic a D .G . d e C ri m in al ís tic a de C am po D .G . d e Es pe ci al id ad es D .G . d e La bo ra to ri os D .G . d e Te cn ol og ía s de In fo rm ac ió n Em er ge nt es D .G . d e In no va ci ón y D es ar ro llo D .G . d e In fr ae st ru ct ur a e Im pl em en ta ci ón de P ro ce so s Te cn ol óg ic os C oo rd . d e In no va ci ón Te cn ol óg ic a C oo rd . p ar a la Pr ev en ci ón d e D el ito s El ec tr ón ic os D .G . d e La bo ra to ri os e n In ve st ig ac ió n El ec tr ón ic a y Fo re ns e D .G . d e Pr ev en ci ón d e D el ito s C ib er né tic os D .G . d el C en tr o Es pe ci al iz ad o en R es pu es ta Te cn ol óg ic a C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de R ec ur so s de Pr oc ed en ci a Ilí ci ta C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de G ab in et e A nt id ro ga s C oo rd . d e In ve st ig ac ió n de C am po y T éc ni ca A nt id ro ga s D .G . d e R es ca te y A po yo a la Pr ot ec ci ón C iv il D .G . d e Tr as la do s y A po yo Pe ni te nc ia ri o D .G . d e Se gu ri da d Fí si ca D .G . d e R ea cc ió n y O pe ra ci ón D .G . d e la U ni da d C an in a D .G . d e Ex pl os iv os D .G . d e In te rv en ci ón D .G . d e Eq ui po s Es pe ci al es C oo rd . d e R es ta bl ec im ie nt o de l O rd en Pú bl ic o C oo rd . d e R ea cc ió n y A le rt a In m ed ia ta D iv is ió n de G en da rm er ía C oo rd . d e G en da rm er ía U ni da d de A su nt os In te rn os D .G . d e Pl an ea ci ón y Lo gí st ic a de la G en da rm er ía D .G . d e In ve st ig ac ió n In te rn a D .G . d e R es po ns ab ili da de s D .G . d e V ig ila nc ia y Su pe rv is ió n In te rn a C oo rd . d el S is te m a de D es ar ro llo P ol ic ia l C oo rd . d e So po rt e Té cn ic o C oo rd . d e Se rv ic io s G en er al es C oo rd . d e O pe ra ci on es A ér ea s C om is io na do G en er al D .G . d e A su nt os Ju rí di co s D .G . d e C om un ic ac ió n So ci al Ó rg an o In te rn o de C on tr ol Á re a de A ud ito rí a In te rn a Á re a de A ud ito rí a pa ra D es ar ro llo y M ej or a de la G es tió n Pú bl ic a Á re a de R es po ns ab ili da de s 4. P ol ic ía F ed er al 2 01 6 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n in fo rm ac ió n de l 0 an ua l d e 2 rg an i]a ci yn * en er al d e la 3 ol ic ta F ed er al , 5 eg la m en to d e la / e\ d e la 3 ol ic ta F ed er al y e l 3 or ta l d e 2 bl i- ga ci on es d e 7 ra ns pa re nc ia , 3 ol ic ta F ed er al ( str uc tu ra 2 rg án ic a, en :  ht tp : po rta ltr an sp ar en ci a. go b. m x po te str uc tu ra sh oZ O rg an ig ra m a. do ?m et ho d sh oZ O rg an ig ra m a B id D ep en de nc ia 0 41 31 !. D .G . D ire cc ió n G en er al .  de  287 Organigramas Se cr et ar ia do E je cu tiv o C on se jo N ac io na l d e Se gu ri da d Pú bl ic a Pr es id en te d e la R ep úb lic a 5. S is te m a N ac io n al d e Se gu ri da d P ú bl ic a 20 16 C en tr o N ac io na l d e In fo rm ac ió n C en tr o N ac io na l d e Pr ev en ci ón d el D el ito y Pa rt ic ip ac ió n C iu da da na C en tr o N ac io na l d e C er tif ic ac ió n y A cr ed ita ci ón C on fe re nc ia N ac io na l de P ro cu ra ci ón d e Ju st ic ia % Pr es id en te : P ro cu ra do r G en er al d e la R ep úb lic a % Ti tu la re s de la s in st itu ci on es d e Pr oc ur ac ió n de Ju st ic ia d e la C iu da d de M éx ic o y lo s es ta do s % Se cr et ar io T éc ni co , no m br ad o y re m ov id o po r el P re si de nt e de la C on fe re nc ia % C on fe re nc ia N ac io na l d e Se cr et ar io s de S eg ur id ad Pú bl ic a % Pr es id en te : C om is io na do d e Se gu ri da d Pú bl ic a % Ti tu la re s de la s de pe nd en ci as d e Se gu ri da d Pú bl ic a de la C iu da d de M éx ic o y lo s es ta do s % Se cr et ar io T éc ni co , no m br ad o y re m ov id o po r el Pr es id en te d e la C on fe re nc ia % Pr es id en te : q ui en se a no m br ad o po r el S ec re ta ri o de Se gu ri da d Pú bl ic a Fe de ra l % Ti tu la re s de Ó rg an os d e Pr ev en ci ón y R ei ns er ci ón S oc ia l de la F ed er ac ió n, d e la C iu da d de M éx ic o y lo s es ta do s % Se cr et ar io T éc ni co , no m br ad o y re m ov id o po r el Se cr et ar io d e Se gu ri da d Pú bl ic a Fe de ra l % D os p re si de nt es m un ic ip al es , d e ca da es ta do , d es ig na do s po r el C on se jo L oc al d e Se gu ri da d Pú bl ic a co rr es po nd ie nt e % D os t itu la re s de lo s ór ga no s po lít ic o- ad m in is tr at iv os d e la C iu da d de M éx ic o, no m br ad os p or e l C on se jo Lo ca l d e Se gu ri da d Pú bl ic a % Pr es id en te : d es ig na do d e en tr e su s m ie m br os p or e l Pl en o % Se cr et ar io T éc ni co : no m br ad o y re m ov id o po r el P re si de nt e de la C on fe re nc ia • In st itu ci on es p ol ic ia le s, de P ro cu ra ci ón d e Ju st ic ia , d el S is te m a Pe ni te nc ia ri o y de pe nd en ci as en ca rg ad as d e la Se gu ri da d Pú bl ic a de la en tid ad d e qu e se t ra te y de la F ed er ac ió n • R ep re se nt an te s de lo s m un ic ip io s y tit ul ar es de lo s ór ga no s po lít ic o- ad m in is tr at iv os de la C iu da d de M éx ic o, e n lo s té rm in os d e la le gi sl ac ió n de c ad a en tid ad fe de ra tiv a C on fe re nc ia N ac io na l Se cr et ar io s de Se gu ri da d Pú bl ic a C on fe re nc ia N ac io na l de l S is te m a Pe ni te nc ia ri o C on fe re nc ia N ac io na l d e Se gu ri da d Pú bl ic a M un ic ip al C on se jo s lo ca le s e in st an ci as r eg io na le s % Pr es id en te d e la R ep úb lic a % Se cr et ar ía d e G ob er na ci ón % Se cr et ar ía d e la D ef en sa N ac io na l % Se cr et ar ía d e M ar in a % Pr oc ur ad ur ía G en er al d e la R ep úb lic a % G ob er na do re s de lo s es ta do s % Je fe d e G ob ie rn o de la C iu da d de M éx ic o % Se cr et ar io E je cu tiv o de l S is te m a N ac io na l de S eg ur id ad P úb lic a 5. S ist em a N ac io na l d e Se gu ri da d Pú bl ic a 20 16 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n ba se e n la p ág in a de in te rn et d el S ec re ta ria do E je cu tiv o de l S ist em a N ac io na l d e Se gu rid ad P úb lic a, e n: h ttp : Z Z Z. se cr et ar ia do ej ec ut iv o. go b. m x sis te m a- na ci on al c on se jo -n ac io na l.p hp !. 288 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Pr oc ur ad or G en er al d e la R ep úb lic a O fic ia lía M ay or D .G . A su nt os Ju rí di co s C oo rd in ac ió n A su nt os In te rn ac io na le s y A gr eg ad ur ía s U .E . p ar a la A te nc ió n de A su nt os In dí ge na s D el eg ac io ne s Pr oc ur ad or G en er al d e la R ep úb lic a V is ita du rí a G en er al D .G . d e Se rv ic io de C ar re ra 6. O rg an ig ra m a de la P ro cu ra du rí a G en er al d e la R ep ú bl ic a 20 16 Su bp ro cu ra du rí a de C on tr ol R eg io na l, Pr oc ed im ie nt os P en al es y A m pa ro Su bp ro cu ra du rí a Ju rí di ca y d e A su nt os In te rn ac io na le s Su bp ro cu ra du rí a Es pe ci al iz ad a en In ve st ig ac ió n de D el in cu en ci a O rg an iz ad a Su bp ro cu ra du rí a Es pe ci al iz ad a en In ve st ig ac ió n de D el ito s Fe de ra le s Su bp ro cu ra du rí a de D er ec ho s H um an os , Pr ev en ci ón d el D el ito y Se rv ic io s a la C om un id ad Fi sc al ía E sp ec ia liz ad a pa ra la A te nc ió n de D el ito s El ec to ra le s C oo rd in ac ió n de P la ne ac ió n, D es ar ro llo e In no va ci ón In st itu ci on al Po lic ía F ed er al M in is te ri al D .G . d e M an da m ie nt os M in is te ri al es y Ju di ci al es D .G . d e Se rv ic io s Es pe ci al es d e Se gu ri da d y de Pr ot ec ci ón a Pe rs on as D .G . C on st itu ci on al id ad D .G . A ná lis is Le gi sl at iv o y N or m at iv id ad D .G . Pr oc ed im ie nt os In te rn ac io na le s D .G . C oo pe ra ci ón In te rn ac io na l C oo rd in ac ió n de S up er vi si ón y C on tr ol R eg io na l D .G . C on tr ol d e A ve ri gu ac io ne s Pr ev ia s D .G . C on tr ol d e Pr oc es os P en al es Fe de ra le s D .G . C on tr ol de Ju ic io s de A m pa ro U . E . I . D el ito s co nt ra la S al ud U . E . I . D el ito s en M at er ia d e Se cu es tr o U . E . I . Te rr or is m o, A co pi o y Tr áf ic o de A rm as U . E . I . Tr áf ic o de M en or es , Pe rs on as y Ó rg an os U . E . I . O pe ra ci on es co n R ec ur so s de P ro ce de nc ia Ilí ci ta y d e Fa ls ifi ca ci ón o A lte ra ci ón d e M on ed a U . E . I . A sa lto y R ob o de V eh íc ul os D .G . C on tr ol de P ro ce so s Pe na le s y A m pa ro e n M at er ia d e D el in cu en ci a O rg an iz ad a D .G . A po yo Ju rí di co y C on tr ol M in is te ri al e n D el in cu en ci a O rg an iz ad a D .G . d e Te cn ol og ía , Se gu ri da d y A po yo a la In ve st ig ac ió n en D el in cu en ci a O rg an iz ad a D .G . d e C ue rp o Té cn ic o de C on tr ol U . E . I . D el ito d e To rt ur a D .G . d e C on tr ol d e Pr oc es os Pe na le s y A m pa ro e n M at er ia d e D el ito s Fe de ra le s U . E . I . D el ito s co nt ra lo s D er ec ho s de A ut or y la Pr op ie da d In du st ri al U . E . I . D el ito s co m et id os p or Se rv id or es Pú bl ic os y co nt ra la A dm in ist ra ci ón de la Ju st ic ia U . E . I . D el ito s Fi sc al es y Fi na nc ie ro s U . E . I . D el ito s de C om er ci o de N ar có tic os D es tin ad os a l C on su m o Fi na l C oo rd in ac ió n G en er al d e In ve st ig ac ió n U . E . I . D el ito s co nt ra el A m bi en te y Pr ev is to s en Le ye s Es pe ci al es D .G . d e Pr om oc ió n de la C ul tu ra e n D er ec ho s H um an os , A te nc ió n a Q ue ja s e In sp ec ci ón D .G . d e A te nc ió n y Se gu im ie nt o a R ec om en da ci on es y C on ci lia ci on es e n M at er ia d e D er ec ho s H um an os D .G . d e Pr ev en ci ón de l D el ito y S er vi ci os a la C om un id ad U ni da d de É tic a y D er ec ho s H um an os en la P ro cu ra ci ón de Ju st ic ia D .G . J ur íd ic a en M at er ia d e D el ito s El ec to ra le s D .G . d e A ve ri gu ac io ne s Pr ev ia s y C on tr ol d e Pr oc es os e n M at er ia d e D el ito s El ec to ra le s D .G . d e Po lít ic a C ri m in al y V in cu la ci ón en M at er ia d e D el ito s El ec to ra le s D .G . d e Pr og ra m ac ió n y Pr es up ue st o D .G . d e R ec ur so s H um an os y O rg an iz ac ió n D .G . d e R ec ur so s M at er ia le s y Se rv ic io s G en er al es D .G . d e Te cn ol og ía s d e In fo rm ac ió n y C om un ic ac io ne s D .G . d e C on tr ol y R eg is tr o de A se gu ra m ie nt os M in is te ri al es D .G . d e Se rv ic io s A ér eo s D .G . d e Se gu ri da d In st itu ci on al C en tr o de Ev al ua ci ón y C on tr ol d e C on fia nz a Fi sc al ía E sp ec ia l pa ra e l C om ba te a la C or ru pc ió n en la In st itu ci ón D .G . d e D el ito s C om et id os po r Se rv id or es Pú bl ic os d e la In st itu ci ón D .G . d e Pr oc ed im ie nt os de R em oc ió n D .G . d e A su nt os In te rn os D .G . d e Ev al ua ci ón Té cn ic o Ju rí di ca U ni da d Es pe ci al iz ad a en la Im pl em en ta ci ón d el Si st em a de Ju st ic ia P en al A cu sa to ri o D ir ec ci ón G en er al d e C om un ic ac ió n So ci al Fi sc al ía E sp ec ia l p ar a la A te nc ió n de D el ito s co m et id os c on tr a la Li be rt ad d e Ex pr es ió n Fi sc al ía E sp ec ia l p ar a lo s D el ito s de V io le nc ia co nt ra la s M uj er es y Tr at a de P er so na s Fi sc al ía E sp ec ia liz ad a en B ús qu ed a de P er so na s D es ap ar ec id as D .G . d e Pl an ea ci ón e In no va ci ón In st itu ci on al D .G . d e Po lít ic as P úb lic as , V in cu la ci ón y C oo rd . In te ri ns tit uc io na l D .G . d e Fo rm ac ió n Pr of es io na l U ni da d de P ro ye ct os Es tr at ég ic os S is té m ic os U PE S In st itu to d e Fo rm ac ió n M in is te ri al , P ol ic ia l y Pe ri ci al D .G . d e A po yo Té cn ic o y Lo gí st ic o D .G . d el C en tr o de C om un ic ac io ne s D .G . d e A su nt os Po lic ia le s In te rn ac io na le s e In te rp ol D .G . d e In ve st ig ac ió n Po lic ia l e n A po yo a M an da m ie nt os D .G . d e La bo ra to ri os C ri m in al ís tic os D .G . d e In ge ni er ía s Fo re ns es D .G . d e Es pe ci al id ad es M éd ic o Fo re ns es D .G . d e Es pe ci al id ad es Pe ric ia le s D oc um en ta le s C oo rd in ac ió n G . de Se rv ic io s Pe ri ci al es C en tr o N ac io na l d e Pl an ea ci ón , A ná lis is e In fo rm ac ió n pa ra e l C om ba te a la D el in cu en ci a (C EN A PI )* IN A C IP E* A ge nc ia d e In ve st ig ac ió n C ri m in al 6. P ro cu ra du rí a G en er al d e la R ep úb lic a 20 16  de  ( co nt in ua ci yn Æ ) 289 Organigramas Pr oc ur ad or G en er al d e la R ep úb lic a O fic ia lía M ay or D .G . A su nt os Ju rí di co s C oo rd in ac ió n A su nt os In te rn ac io na le s y A gr eg ad ur ía s U .E . p ar a la A te nc ió n de A su nt os In dí ge na s D el eg ac io ne s Pr oc ur ad or G en er al d e la R ep úb lic a V is ita du rí a G en er al D .G . d e Se rv ic io de C ar re ra 6. O rg an ig ra m a de la P ro cu ra du rí a G en er al d e la R ep ú bl ic a 20 16 Su bp ro cu ra du rí a de C on tr ol R eg io na l, Pr oc ed im ie nt os P en al es y A m pa ro Su bp ro cu ra du rí a Ju rí di ca y d e A su nt os In te rn ac io na le s Su bp ro cu ra du rí a Es pe ci al iz ad a en In ve st ig ac ió n de D el in cu en ci a O rg an iz ad a Su bp ro cu ra du rí a Es pe ci al iz ad a en In ve st ig ac ió n de D el ito s Fe de ra le s Su bp ro cu ra du rí a de D er ec ho s H um an os , Pr ev en ci ón d el D el ito y Se rv ic io s a la C om un id ad Fi sc al ía E sp ec ia liz ad a pa ra la A te nc ió n de D el ito s El ec to ra le s C oo rd in ac ió n de P la ne ac ió n, D es ar ro llo e In no va ci ón In st itu ci on al Po lic ía F ed er al M in is te ri al D .G . d e M an da m ie nt os M in is te ri al es y Ju di ci al es D .G . d e Se rv ic io s Es pe ci al es d e Se gu ri da d y de Pr ot ec ci ón a Pe rs on as D .G . C on st itu ci on al id ad D .G . A ná lis is Le gi sl at iv o y N or m at iv id ad D .G . Pr oc ed im ie nt os In te rn ac io na le s D .G . C oo pe ra ci ón In te rn ac io na l C oo rd in ac ió n de S up er vi si ón y C on tr ol R eg io na l D .G . C on tr ol d e A ve ri gu ac io ne s Pr ev ia s D .G . C on tr ol d e Pr oc es os P en al es Fe de ra le s D .G . C on tr ol de Ju ic io s de A m pa ro U . E . I . D el ito s co nt ra la S al ud U . E . I . D el ito s en M at er ia d e Se cu es tr o U . E . I . Te rr or is m o, A co pi o y Tr áf ic o de A rm as U . E . I . Tr áf ic o de M en or es , Pe rs on as y Ó rg an os U . E . I . O pe ra ci on es co n R ec ur so s de P ro ce de nc ia Ilí ci ta y d e Fa ls ifi ca ci ón o A lte ra ci ón d e M on ed a U . E . I . A sa lto y R ob o de V eh íc ul os D .G . C on tr ol de P ro ce so s Pe na le s y A m pa ro e n M at er ia d e D el in cu en ci a O rg an iz ad a D .G . A po yo Ju rí di co y C on tr ol M in is te ri al e n D el in cu en ci a O rg an iz ad a D .G . d e Te cn ol og ía , Se gu ri da d y A po yo a la In ve st ig ac ió n en D el in cu en ci a O rg an iz ad a D .G . d e C ue rp o Té cn ic o de C on tr ol U . E . I . D el ito d e To rt ur a D .G . d e C on tr ol d e Pr oc es os Pe na le s y A m pa ro e n M at er ia d e D el ito s Fe de ra le s U . E . I . D el ito s co nt ra lo s D er ec ho s de A ut or y la Pr op ie da d In du st ri al U . E . I . D el ito s co m et id os p or Se rv id or es Pú bl ic os y co nt ra la A dm in ist ra ci ón de la Ju st ic ia U . E . I . D el ito s Fi sc al es y Fi na nc ie ro s U . E . I . D el ito s de C om er ci o de N ar có tic os D es tin ad os a l C on su m o Fi na l C oo rd in ac ió n G en er al d e In ve st ig ac ió n U . E . I . D el ito s co nt ra el A m bi en te y Pr ev is to s en Le ye s Es pe ci al es D .G . d e Pr om oc ió n de la C ul tu ra e n D er ec ho s H um an os , A te nc ió n a Q ue ja s e In sp ec ci ón D .G . d e A te nc ió n y Se gu im ie nt o a R ec om en da ci on es y C on ci lia ci on es e n M at er ia d e D er ec ho s H um an os D .G . d e Pr ev en ci ón de l D el ito y S er vi ci os a la C om un id ad U ni da d de É tic a y D er ec ho s H um an os en la P ro cu ra ci ón de Ju st ic ia D .G . J ur íd ic a en M at er ia d e D el ito s El ec to ra le s D .G . d e A ve ri gu ac io ne s Pr ev ia s y C on tr ol d e Pr oc es os e n M at er ia d e D el ito s El ec to ra le s D .G . d e Po lít ic a C ri m in al y V in cu la ci ón en M at er ia d e D el ito s El ec to ra le s D .G . d e Pr og ra m ac ió n y Pr es up ue st o D .G . d e R ec ur so s H um an os y O rg an iz ac ió n D .G . d e R ec ur so s M at er ia le s y Se rv ic io s G en er al es D .G . d e Te cn ol og ía s d e In fo rm ac ió n y C om un ic ac io ne s D .G . d e C on tr ol y R eg is tr o de A se gu ra m ie nt os M in is te ri al es D .G . d e Se rv ic io s A ér eo s D .G . d e Se gu ri da d In st itu ci on al C en tr o de Ev al ua ci ón y C on tr ol d e C on fia nz a Fi sc al ía E sp ec ia l pa ra e l C om ba te a la C or ru pc ió n en la In st itu ci ón D .G . d e D el ito s C om et id os po r Se rv id or es Pú bl ic os d e la In st itu ci ón D .G . d e Pr oc ed im ie nt os de R em oc ió n D .G . d e A su nt os In te rn os D .G . d e Ev al ua ci ón Té cn ic o Ju rí di ca U ni da d Es pe ci al iz ad a en la Im pl em en ta ci ón d el Si st em a de Ju st ic ia P en al A cu sa to ri o D ir ec ci ón G en er al d e C om un ic ac ió n So ci al Fi sc al ía E sp ec ia l p ar a la A te nc ió n de D el ito s co m et id os c on tr a la Li be rt ad d e Ex pr es ió n Fi sc al ía E sp ec ia l p ar a lo s D el ito s de V io le nc ia co nt ra la s M uj er es y Tr at a de P er so na s Fi sc al ía E sp ec ia liz ad a en B ús qu ed a de P er so na s D es ap ar ec id as D .G . d e Pl an ea ci ón e In no va ci ón In st itu ci on al D .G . d e Po lít ic as P úb lic as , V in cu la ci ón y C oo rd . In te ri ns tit uc io na l D .G . d e Fo rm ac ió n Pr of es io na l U ni da d de P ro ye ct os Es tr at ég ic os S is té m ic os U PE S In st itu to d e Fo rm ac ió n M in is te ri al , P ol ic ia l y Pe ri ci al D .G . d e A po yo Té cn ic o y Lo gí st ic o D .G . d el C en tr o de C om un ic ac io ne s D .G . d e A su nt os Po lic ia le s In te rn ac io na le s e In te rp ol D .G . d e In ve st ig ac ió n Po lic ia l e n A po yo a M an da m ie nt os D .G . d e La bo ra to ri os C ri m in al ís tic os D .G . d e In ge ni er ía s Fo re ns es D .G . d e Es pe ci al id ad es M éd ic o Fo re ns es D .G . d e Es pe ci al id ad es Pe ric ia le s D oc um en ta le s C oo rd in ac ió n G . de Se rv ic io s Pe ri ci al es C en tr o N ac io na l d e Pl an ea ci ón , A ná lis is e In fo rm ac ió n pa ra e l C om ba te a la D el in cu en ci a (C EN A PI )* IN A C IP E* A ge nc ia d e In ve st ig ac ió n C ri m in al 6. P ro cu ra du rí a G en er al d e la R ep úb lic a 20 16 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n ba se e n: / e\ 2 rg án ic a de la 3 ro cu ra du rt a * en er al d e la 5 ep ~b lic a, 0 an ua l d e 2 rg an i] ac iy n * en er al d e la 3 ro cu ra du rt a * en er al d e la 5 ep ~b lic a, $ cu er do p or e l q ue se c re a la $ ge nc ia d e ,n Ye sti ga ci yn C rim in al , $ cu er do p or e l q ue se a ds cr ib en la s 8 ni da de s $ dm in ist ra tiY as \ Ï rg an os ' es co nc en tra do s de la 3 ro cu ra du rta * en er al d e la 5 ep ~b lic a, $ cu er do p or e l q ue s e cr ea la F isc al ta ( sp ec ia li] ad a de % ~s qu ed a de 3 er so na s ' es ap ar ec id as , $ cu er do p or e l q ue s e cr ea la F isc al ta ( sp ec ia l p ar a el C om ba te a la C or ru pc iy n en la ,n sti tu ci yn y 3 or ta l d e 2 bl ig ac io ne s de 7 ra ns pa re nc ia , e n:  ht tp : po rta ltr an sp ar en ci a. go b. m x po te str uc tu ra  sh oZ O rg an ig ra m a. do ?m et ho d sh oZ O rg an ig ra m a Bi dD ep en de nc ia 0 00 17 !. D .G . D ire cc ió n G en er al . U .E .I. U ni da d Es pe ci al iz ad a en In ve sti ga ci ón . IN A CI PE : I ns tit ut o N ac io na l d e Ci en ci as P en al es . Ó rg an o de sc on ce nt ra do .  de  290 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 7. S ist em a de D ef en sa e n M éx ic o- R el ac ió n de M an do 2 01 6 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n ba se e n la s p ág in as e le ct ró ni ca s o fic ia le s d e la SE D EN A ,SE M A R y EM P. El E sta do M ay or P re sid en ci al in te gr a pe rs on al d e la S ec re ta ría d e la D ef en sa N ac io na l, de la S ec re ta ría d e M ar in a y de la P ol ic ía F ed er al . T am bi én in co rp or a pe rs on al c iv il y op er a co m o un c ue rp o de o pe ra ci on es c on ju nt as . S u m isi ón p rin ci pa l e s l a pr ot ec ci ón d el Je fe d e Es ta do y e stá d ire ct am en te b aj o su m an do . Pr es id en te d e la R ep úb lic a In fa nt er ía d e M ar in a 7. S is te m a de D ef en sa e n M éx ic o- R el ac ió n d e M an do 2 01 6 C on se jo d e Se gu ri da d N ac io na l Es ta do M ay or Pr es id en ci al * (E M P) Se cr et ar ía d e M ar in a- A rm ad a de M éx ic o ( S EM A R ) Es ta do M ay or G en er al de la A rm ad a C ue rp o G en er al d e la A rm ad a de M éx ic o Se cr et ar ía d e la D ef en sa N ac io na l (S ED EN A ) Es ta do M ay or d e la D ef en sa N ac io na l Fu er za A ér ea M ex ic an a ( F A M ) 291 Organigramas Se cr et ar io O fic ia l M ay or Su bs ec re ta rí a de la D ef en sa N ac io na l In fa nt er ía A rt ill er ía In ge ni er os A dm in is tr ac ió n Ju st ic ia M ili ta r D ef en sa s R ur al es C ar to gr af ía M at er ia le s de G ue rr a In fo rm át ic a Se rv ic io M ili ta r N al . C ab al le rí a A rm a B lin da da Sa ni da d Pe rs on al A di es tr am ie nt o D ir ec ci on es G en er al es C om an da nc ia d e la F ue rz a A ér ea 12 R eg io ne s M ili ta re s 46 Z on as M ili ta re s Je fa tu ra Ed uc ac ió n M ili ta r R eg . F ed . A rm as d e Fu eg o y C on tr ol d e Ex pl os iv os In te nd en ci a Tr an sp or te s M ili ta re s Fá br ic as d e V es tu ar io y Eq ui po In du st ri a M ili ta r R eg io ne s A ér ea s U D EF A Es cu el as M ili ta re s C ol eg io d e D ef en sa N ac io na l C po . d e Fu er za s Es pe ci al es C po . d e Po lic ía M ili ta r Pr im er C ue rp o de E jé rc ito 8 . O rg an ig ra m a de la S ec re ta rí a de la D ef en sa N ac io n al 2 01 6 Se gu ri da d So ci al M ili ta r IS SF A M B A N JE R C IT O Fu er za A ér ea M ex ic an a Es ta do M ay or F ue rz a A ér ea D ir ec ci ón d e M at er ia l A ér eo E le ct ró ni co D ir ec ci ón d e M an te ni m ie nt o de M at er ia l A ér eo Se cc ió n 9ª (I nv es tig ac io ne s Es tr at ég ic as d e M er ca do ) Su bj ef at ur a O pe ra tiv a Se cc ió n 3ª (O pe ra ci on es ) Se cc ió n 7ª (O pe ra ci on es co nt ra N ar co tr áf ic o) Se cc ió n 8ª (C on tr at er ro ris m o) Su bj ef at ur a A dm va . y Lo gí st ic a Se cc ió n 1ª (R ec ur so s H um an os ) Se cc ió n 4ª (L og ís tic a) In sp ec ci ón y C on tr al or ía G en er al d el Ej ér ci to y F ue rz a A ér ea Es ta do M ay or d e la D ef en sa N ac io na l Ó rg an os d el Fu er o de G ue rr a Fi sc al ía G en er al d e Ju st ic ia M ili ta r S up re m o Tr ib un al M ili ta r Su bj ef at ur a de D oc tr in a M ili ta r Su bj ef at ur a de In te lig en ci a Se cc ió n 5ª (P la ne s Es tr at ég ic os ) Se cc ió n 2ª (I nt el ig en ci a) D ef en so rí a de O fic io M ili ta r Se cc ió n 6ª (E du ca ci ón y D oc tr in a M ili ta re s) Ju zg ad os M ili ta re s de C on tr ol y T ri bu na le s M ili ta re s de Ju ic io O ra l D ir ec ci ón d e C on tr ol M ili ta r de V ue lo s D ir ec ci ón d el S er vi ci o M et eo ro ló gi co D ir ec ci ón d e M at er ia l B él ic o de la F ue rz a A ér ea D ir ec ci ón d e A ba st ec im ie nt o de M at er ia l A ér eo R .A . d el C en tr o R .A . d el Su re st e R .A . d el N or es te R .A . d el N or oe st e C ue rp os M ili ta re s Es pe ci al es C po . d e G ua rd ia s Pr es id en ci al es A rc hi vo e H is to ri a D er ec ho s H um an os C om un ic ac ió n So ci al Tr an sm is io ne s 8 . S ec re ta rí a de la D ef en sa N ac io na l 2 01 6 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n in fo rm ac ió n de : 5 eg la m en to ,n te rn o, 0 an ua l d e 2 rg an i]a ci yn * en er al d e l a 6e cr et ar ta d e l a ' ef en sa 1 ac io na l, Le y O rg án ic a d el Ej ér ci to y F ue rz a A ér ea M ex ic an os y so lic itu d de in fo rm ac ió n 00 00 70 00 70 41 6. R. A . R eg ió n A ér ea . U D EF A . U ni ve rs id ad d el E jé rc ito y F ue rz a A ér ea M ex ic an os . IS SF A M . I ns tit ut o de S eg ur id ad S oc ia l p ar a l as F ue rz as A rm ad as M ex ic an as , ó rg an o de sc on ce nt ra do d e l a A dm in ist ra ci ón P úb lic a F ed er al ad sc rit o al S ec to r D ef en sa . BA N JE RC IT O . B an co N ac io na l d el E jé rc ito , F ue rz a A ér ea y A rm ad a, S oc ie da d A nó ni m a de C ap ita l V ar ia bl e. 292 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Secretario Cuartel General del Alto Mando Subsecretaría D.G. Construcciones Navales D.G. Adjunta de Construcciones Navales Unidad de Comunicación Social Inspección y Contraloría General de Marina Unidad Jurídica Estado Mayor General de la Armada Comisión de Estudios Especiales D.G. de Administración y Finanzas D.G. Adjunta de Control Administrativo del Hospital General Naval de Alta Especialidad D.G. Adjunta de Programación, Organización y Presupuesto D.G. Adjunta de Administración D.G. Adjunta de Abastecimiento D.G. Adjunta de Adquisiciones Universidad Naval Unidad de Inteligencia Naval Aviación Naval 9. Organigrama de la Secretaría de Marina 2016 Infantería de Marina. Fuerzas Especiales Unidad de Operaciones Especiales 7 Regiones y 14 Zonas Navales Junta Naval Junta de Almirantes Unidad de Atención y Procuración a la Ciudadanía Coordinación de la Cruzada Nacional contra el Hambre Coordinación Compromiso Presidencial CG-013 D.G. Adjunta de Reparaciones Navales D.G. Adjunta de Ingeniería y Mantenimiento D.G. de Servicios D.G. Adjunta de Obras y Dragado D.G. Adjunta de Comunicaciones e Informática D.G. Adjunta de Armamento D.G. de Investigación y Desarrollo D.G. Adjunta de Oceanografía, Hidrografía y Metereología Coordinadora de Proyectos Externos Instituto de Investigación y Desarrollo Tecnológico de la Armada de México Unidad de Historia y Cultura Naval Heroica Escuela Naval Militar Centro de Estudios Superiores Navales D.G. de Recursos Humanos Oficial Mayor D.G. Adjunta de Control de Personal D.G. Adjunta de Seguridad y Bienestar Social D.G. Adjunta de Sanidad Naval D.G. Adjunta de Educación Naval D.G. de Capitanías de Puerto y Asuntos Marítimos* Fuente: elaboración CASEDE. 9. Secretaría de Marina-Armada de México 2016 En proyecto, publicado por el 'iario 2ficial de la Federaciyn, 19 de diciembre de 2016. Se planea el control de las Capitanías de Puerto a partir de junio de 2017. 293 Organigramas Jefatura Subjefatura Logística 10. Organigrama del Estado Mayor Presidencial 2016 Cuerpo de Guardias Presidenciales 24 Batallón de Infantería de Marina Subjefatura de Seguridad Sección 2ª Inteligencia y Contrainteligencia Sección 5ª Seguridad Sección 7ª Seguridad de Funcionarios y Extranjeros Sección 6ª Actividades Primera Dama Subjefatura Administrativa Sección 1ª Recursos Humanos y Detall Centro Hospitalario del Estado Mayor Presidencial Campo Deportivo del Estado Mayor Presidencial Coordinación de Promoción Deportiva Unidad de Asuntos Jurídicos Sección 9ª Seguridad en Instalaciones Sección 4ª Logística Sección 3ª Organización y Protocolo Coordinación General de Transportes Aéreos Presidenciales Presidenciales Contraloría y Ayundatía General Centro de Adiestramiento y Capacitación Coordinación Administrativa Coordinación de Mantenimiento Ayudantía Presidente Sección Transmisiones Sección 8ª Protección del Presidente y Familia Coordinación de Promoción Social 10. Estado Mayor Presidencial 2016 Fuente: elaboración CASEDE, con base en “Ley Orgánica del Reglamento del Estado Mayor Presidencial del 8 de marzo de 2010”. El Congreso: Seguridad y Defensa A ඉartir del 5 de abril de 2004, el Senado de la Re- pública adquirió facultades constitucionales para legislar sobre la seguridad nacional del país, de acuerdo al artículo 73, fracción XXIX-M. El contexto de esta reforma cons- titucional es importante, ya que se da en el marco de la alternancia política en la Presidencia de la República, así como en la necesidad de establecer un marco legal para las acciones de seguridad nacional que se desarrollan desde el Poder Ejecutivo. Es interesante observar también que, si bien era un miembro del Partido Acción Nacional (PAN) el presiden- te de la República, fueron diputados del Partido Revo- lucionario Institucional (PRI) los que desarrollaron la ar- gumentación para esta reforma constitucional, con miras a redactar una ley sobre seguridad nacional. Lo anterior es interesante porque en principio fue durante 71 años de gobierno del PRI que se utilizó de forma discrecional por el presidente la toma de decisiones sobre seguridad e inteligencia para vigilar y neutralizar a los opositores 296 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 políticos. Este fue uno de los argumentos de campaña del entonces candidato a la presidencia Vicente Fox, quien incluso planteó la posibilidad de desaparecer al Centro de Investigación y Seguridad Nacional (CISEN).1 Contrario a lo anterior, la reforma constitucional an- tes señalada abrió paso para la creación de la Ley de Se- guridad Nacional (LSN), publicada en el 'iario 2ficial de la Federaciyn el 31 de enero de 2005. Después de diversos debates tanto en la Cámara de Diputados como en la Cámara de Senadores, el contenido de la LSN se orientó esencialmente a la regulación de las actividades de inteligencia y particularmente del CISEN. La LSN establece en el Artículo 56 que el Poder Le- gislativo Federal podrá evaluar las políticas y acciones vinculadas a la seguridad nacional, a través de una Co- misión Bicameral conformada por tres senadores y tres diputados.2 Sin embargo, esta facultad le otorga muy poco margen de acción a la mencionada Comisión por diferentes razones. En primer lugar, porque para evaluar las políticas y acciones requiere de información relevante y suficiente al respecto, la cual queda bajo el criterio de “información clasificada”. De acuerdo con la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, en el Artículo 64 se es- tablece que cada sujeto obligado de dicha Ley integrará un Comité Colegiado de Transparencia para agilizar el acceso a la información pública. Sin embargo, el mismo artículo establece que el Centro de Investigación y Seguridad Nacional; el Cen- tro Nacional de Planeación, Análisis e Información para el Combate a la Delincuencia el Centro Federal de Protección a Personas las Divisiones de Inteligencia e Investigación de la Policía Federal; la Subprocuraduría Especializada en Investigación de Delincuencia Organizada la Unidad de Inteligencia Financiera; el Estado Mayor Presidencial; el Estado Mayor de la Defensa Nacional el Estado Mayor 1 Secretaría de Gobernación, CISEN 20 años de historia: testimonios, Se- cretaría de Gobernación, México, 2009, 183 p. 2 Artículo 56, Ley de Seguridad Nacional, 'iario 2ficial de la Fe- deraciyn, 31 de enero de 2005, en: http:ZZZ.diputados.gob.mx LeyesBibliopdfLSegNac.pdf!. General de la Armada; la Autoridad Investigadora de la Co- misión Federal de Competencia Económica y la del Ins- tituto Federal de Telecomunicaciones o bien, las unidades administrativas que los sustituyan, no estarán sujetos a la autoridad de los Comités de Transparencia a que se refiere el presente artículo, siendo sus funciones responsabilidad exclusiva del titular de la propia entidad o unidad admi- nistrativa.3 En otras palabras, la Comisión Bicamaral solamente podrá acceder a información relevante en la medida que las instancias anteriores así lo decidan, quedando a su en- tera discrecionalidad. En segundo lugar, la evaluación y el análisis sobre se- guridad y defensa requiere de experiencia y conocimien- tos sobre la materia, para lo cual se necesita continuidad de los integrantes de la Comisión. Sin embargo, esto no es posible debido al desfase temporal en el cargo entre diputados y senadores, y al propio sistema de rotación de integrantes de la Comisión. Más allá de estas razones, este apartado tiene el ob- jetivo de presentar la correlación de fuerzas políticas al interior de las comisiones de Defensa Nacional, de Se- guridad Pública, así como la ya mencionada Comisión Bicameral de Seguridad Nacional en la cámaras de Sena- dores y de Diputados. México ostenta una democracia débil. Ello es eviden- te por el peso específico que tienen las dependencias del área de seguridad y defensa en el ámbito de la seguridad nacional del país, comparado con las mínimas facultades de supervisión que tiene el Congreso de la Unión. 3 Artículo 64, Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Información Pública, 'iario 2ficial de la Federaciyn, 9 de mayo de 2016, en: http:ZZZ.diputados.gob.mxLeyesBibliopdfLFTAIP.pdf!. 297 El Congreso: Seguridad y Defensa Gráfica 1 Cámara de Diputados LXIII Legislatura. Composición por Partido Político 2016Gráfico 1. Cámara de Diputados LXIII Legislatura. Composición por Partido Político 2016 PRI PAN PRD PVEM MORENA MC NA PES IND 208 109 60 42 36 23 11 10 1 Fuente: Èlbum de integraciyn de comisiones LXIII /egislatura 6egundo axo de ejercicio constitucional, H. Cámara de Diputados, p. 8. Nota: Datos hasta el 8 de diciembre de 2016. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática. PVEM: Partido Verde Ecologista de México. MORENA: Movimiento Regeneración Nacional. MC: Movimiento Ciudadano. NA: Nueva Alianza. PES: Partido Encuentro Social. IND: Independiente. Gráfica 2 Cámara de Senadores LXIII Legislatura. Composición por Partido Político 2016Gráfico 2. Cámara de Senadores LXIII Legislatura. Composición por Partido Político 2016 55 37 18 7 7 2 PRI PAN PRD PVEM PT SIN GRUPO Fuente: Senadores por grupo parlamentario, Cámara de Senadores, en: http:ZZZ.senado.gob.mxindex.php?ver int mn 4 sm 5!. Nota: Datos hasta el 30 de noviembre de 2016. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática. PVEM: Partido Verde Ecologista de México. PT: Partido del Trabajo. 298 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Gráfica 3 Cámara de Diputados LXIII Legislatura. Comisión de Defensa Nacional 2016Gráfico 3. Cámara de Diputados LXIII Legislatura. Comisión de Defensa Nacional 2016 PRI PAN PRD PVEM MORENA MC NA PES IND 11 4 3 3 1 1 0 0 0 Fuente: Èlbum de integraciyn de comisiones LXIII /egislatura 6egundo axo de ejercicio constitucional, H. Cámara de Diputados, p. 56. Nota: Datos hasta el 8 de diciembre de 2016. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática. PVEM: Partido Verde Ecologista de México. MORENA: Movimiento Regeneración Nacional. MC: Movimiento Ciudadano. NA: Nueva Alianza. PES: Partido Encuentro Social. IND: Independiente. Gráfica 4 Cámara de Senadores LXIII Legislatura. Comisión de Defensa Nacional 2016 Gráfico 4. Cámara de Senadores LXIII Legislatura. Comisión de Defensa Nacional 2016 5 3 2 1 PRI PAN PRD PVEM Fuente: Comisión de Defensa Nacional, Senado de la República LXIII Legislatura, en: http:ZZZ.senado.gob.mxcomisionesdefensaBnacional integrantes.php!. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática. PVEM: Partido Verde Ecologista de México. 299 El Congreso: Seguridad y Defensa Gráfica 5 Cámara de Diputados LXIII Legislatura. Comisión de Marina 2016 Gráfico 5. Cámara de Diputados LXIII Legislatura. Comisión de Marina 2016 Fuente: Cámara de Diputados , http://www5.diputados.gob.mx/index.php/camara/Comision-de-Marina/Lista-de-Integrantes Nota: Datos hasta el 25 de enero de 2017. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática.v PVEM: Partido Verde Ecologista de México. MORENA: Movimiento Regeneración Nacional. MC: Movimiento Ciudadano. NA: Nueva Alianza. PES: Partido Encuentro Social. IND: Independiente. PRI PAN PRDPVEM MORENA MC NAPES IND 2 4 2 2 1 1 00 0 Fuente: Cá ara de Diputados, en: http:ZZZ5.diputados.gob.mxindex. hpcam raComision-de-MarinaLista-de-Integrantes!. Nota: Datos hasta el 25 de n ro de 2017. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática. PVEM: Partido Verde Ecologista de México. MORENA: Movimiento Regeneración Nacional. MC: Movimiento Ciudadano. NA: Nueva Alianza. PES: Partido Encuentro Social. IND: Independiente. Gráfico 6. Cámara de Senadores LXIII Legislatura. Comisión de Marina 2016 Fuente: Comisión de Marina, Senado de la República LXIII Legislatura, http://www.senado.gob.mx/comisiones/marina/integrantes.php Nota: Datos hasta el 25 de enero de 2017. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática. 2 2 1 PRI PAN PRD Gráfica 6 Cámara de Senadores LXIII Legislatura. Comisión de Marina 2016 Fuente: i , la epública LXIII Legislatura, en: http:ZZZ.senado.g b.mxcomisio esmarinaintegrantes.php!. Nota: Datos hasta el 25 de enero de 2017. PRI: Partido Rev l i ri I stitucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución e ocrática. 300 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Gráfica 7 Cámara de Diputados LXIII Legislatura. Comisión de Seguridad Pública 2016 Gráfico 5. Cámara de Diputados LXIII Legislatura. Comisión de Seguridad Pública 2016 PRI PAN PRDPVEM MORENA MC NAPES IND 9 6 3 2 1 1 1 0 0 Fuente: Èlbum de integraciyn de comisiones LXIII /egislatura 6egundo axo de ejercicio constitucional, H. Cámara de Diputados, p. 93. Nota: Datos hasta el 8 de diciembre de 2016. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PVEM: Partido Verde Ecologista de México. MORENA: Movimiento Regeneración Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática. MC: Movimiento Ciudadano. PES: Partido Encuentro Social NA: Nueva Alianza. IND: Independiente. Gráfica 8 Cámara de Senadores LXIII Legislatura. Comisión de Seguridad Pública 2016Gráfico 6. Cámara de Senadores LXIII Legislatura. Comisión de Seguridad Pública 2016 7 4 3 1 PRI PAN PRD PT Fuente: Comisión de Defensa Nacional, Senado de la República LXIII Legislatura, en: http:ZZZ.senado.gob.mxcomisionesseguridadBpublica integrantes.php!. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática. PT: Partido del Trabajo. 301 El Congreso: Seguridad y Defensa Gráfica 9 Comisión Bicameral de Seguridad Pública, LXIII Legislatura 2016Gráfico 7. Comisión Bicameral de Seguridad Pública, LXIII Legislatura 2016 2 2 2 PRI PAN PRD Fuente: Álbum de integraciyn de comisiones LXIII /egislatura 6egundo axo de ejercicio constitucional, H. Cámara de Diputados, p. 151. Nota: Datos hasta el 8 de diciembre de 2016. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática. Gráfica 10 Comisión Bicameral de Seguridad Nacional, LXIII Legislatura 2016Gráfico 8. Comisión Bicameral de Seguridad Nacional, LXIII Legislatura 2016 2 2 2 PRI PAN PRD Fuente: Comisión Bicameral de Seguridad Nacional, Senado de la República LXIII Legislatura, en: http:ZZZ.senado.gob.mxcomisionessegu- ridadBnacionalintegrantes.php!. PRI: Partido Revolucionario Institucional. PAN: Partido Acción Nacional. PRD: Partido de la Revolución Democrática. Presupuestos: Seguridad y Defensa 2000-2016 Los objetivos ඉolíticos de cualquier gobierno deben analizarse en función del presupuesto que destinan para su cumplimiento. En este sentido, la se- guridad ha sido una de las principales preocupaciones para los gobiernos federales en los últimos diez años. Por ello resulta interesante adentrarse en el análisis de algunas de las tendencias más importantes sobre el destino de los recursos en materia de seguridad y defensa nacional en el país. Para poner en perspectiva este análisis se considera importante examinar los últimos 16 años por dos razones principales. La primera es que la alter- nancia en la Presidencia de la República se asume como un paso importante para el proceso de democratización en el país. Fue durante el sexenio del pre- sidente Vicente Fox que se promulgó la Ley de Seguridad Nacional e inició sus operaciones la Secretaría de Seguridad Pública, ambas con el objetivo de dotar al Estado mexicano de instrumentos legales e institucionales para ser más eficaz en garantizar la seguridad nacional y la seguridad pública.1 La segunda es de carácter metodológico, ya que es a partir de ese año que se cuenta con la información estadística suficiente para construir series históri- cas comparables. 1 La Secretaría de Seguridad Pública fue creada el 30 de noviembre del año 2000 y desapare- ció el 4 enero de 2013, fecha en la cual la Secretaría de Gobernación absorbe de nuevo las funciones de seguridad pública a través de la Comisión Nacional de Seguridad. 304 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 En este sentido, se observa que el Estado casi ha cuadru- plicado el gasto en seguridad y defensa entre los años 2000 y 2016. Si se revisa por institución, tanto la Secretaría de la Defensa Nacional como la Secretaría de Marina, la Procura- duría General de la República y el Centro de Investigación y Seguridad Nacional tienen el mismo nivel de crecimiento. Sin embargo, es diferente para el caso del ámbito de se- guridad pública. Por ejemplo, en este rubro prácticamente se incrementó ocho veces el presupuesto, siendo el periodo 2009-2012 el que más destaca. A partir del sexenio de Enrique Peña Nieto se creó la Comisión Nacional de Seguridad al interior de la Secre- taría de Gobernación, asumiendo las responsabilidades en materia de seguridad pública. Otra forma de analizar el presupuesto destinado a se- guridad y defensa es compararlo en relación con el presu- puesto total de la Administración Pública Federal (APF). En el año 2000, el presupuesto destinado para la Secretaría de la Defensa Nacional representó el 1.72 por ciento del presupuesto total de la APF, en tanto que el de la Semar significó el 0.67 por ciento y el destinado a funciones de seguridad pública alcanzó el 0.35 por ciento. En el año 2008, ya con el presupuesto que solicitó el expresidente Felipe Calderón para sostener su política de seguridad contra la delincuencia organizada, la distribución fue la siguiente: Sedena 1.36 por ciento Semar 0.52 por ciento y Secretaría de Seguridad Pública, 0.77 por ciento. Para el año 2016, hacia la mitad del sexenio del presidente Enri- que Peña Nieto se observa lo siguiente: Sedena 1.52 por ciento Semar 0.58 por ciento y Comisión Nacional de Se- guridad 0.58 por ciento. No es casualidad entonces que las Fuerzas Armadas retomen un papel clave, desde el punto de vista de los recursos destinados a seguridad a partir de 2013, aun cuando en 2016 se encuentran por debajo de los niveles porcentuales del año 2000. En este apartado estadístico dedicado al análisis del presupuesto se presenta una selección de datos organiza- dos de forma deductiva. El objetivo es ofrecerla al lector interesado, tanto al especializado como a los que se ini- cian en el ámbito de la seguridad. La información esta- dística se presenta de lo general a lo particular. En primer lugar, se encuentra el presupuesto asignado a las secretarías e instituciones del gobierno federal, que tienen la función primordial de garantizar la seguridad y la defensa de México, a partir del año 2000 hasta 2016. Se adopta el indicador internacional estableciendo la par- ticipación porcentual de este gasto en relación con el Pro- ducto Interno Bruto, al igual que con el presupuesto total de la APF. Asimismo, se calcula la variación porcentual anual que ha tenido el presupuesto de cada una de las secretarías e instituciones consideradas en este análisis. Por otro lado, se realiza un ejercicio de comparación entre el presupuesto destinado a seguridad y defensa en los pri- meros tres años de los últimos cuatro gobiernos, dos del Partido Revolucionario Institucional (PRI) y dos del Par- tido Acción Nacional (PAN). Posteriormente, se presentan con mayor detalle los presupuestos destinados a la seguridad pública en térmi- nos institucionales, así como a través de instancias como el Sistema Nacional de Seguridad Pública y los subsidios federales a estados y municipios. Se toman en cuenta ru- bros en los ámbitos de infraestructura, equipo, recursos humanos y capacitación. También se incluye el destino del gasto por entidad federativa y municipio para el pe- riodo 2013-2015 del Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia. De igual forma, se examina el ejercicio del gasto en el ámbito de la procuración y administración de justicia a partir de los recursos destinados para fortalecer a la Pro- curaduría General de la República. También se considera el presupuesto destinado para la implementación del Sis- tema de Justicia Penal Adversarial. Finalmente, se integran diferentes rubros presupues- tales de las Fuerzas Armadas, tales como el gasto co- rriente y el gasto en inversión. En cuanto al primero se examinan salarios, prestaciones y sobrehaberes, así como prestaciones sociales. En cuanto al segundo se identifican los programas y proyectos de inversión de la Secretaría de la Defensa Nacional y la Secretaría de Marina para el año 2016. Asimismo, se presenta la composición de los elementos de las Fuerzas Armadas dividida por rangos. 305 Presupuestos: Seguridad y Defensa 2000-2016 Cu ad ro 1 . P ro du ct o In te rn o Br ut o, P re su pu es to d el G ob ie rn o Fe de ra l, se ct or S eg ur id ad y D ef en sa 2 00 0- 20 16 M ill on es d e pe so s c or rie nt es 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 PI B 6,4 64 ,30 2 6,7 70 ,38 0 7,1 60 ,49 9 7,6 95 ,62 4 8,6 93 ,24 0 9,4 41 ,35 0 10 ,53 8,1 15 11 ,40 3,2 63 12 ,25 6,8 64 12 ,09 3,8 90 13 ,28 2,0 61 14 ,55 0,0 14 15 ,62 6,9 07 16 ,11 8,0 31 17 ,25 6,0 00 18 ,1 27 ,1 78 n. d. Pr es up ue sto to tal A PF 1, 18 7, 81 9 1, 36 1, 86 6 1, 46 3, 33 4 1, 52 4, 84 5 1, 63 7, 05 5 1, 81 8, 44 1 2, 00 0, 07 2 2, 26 0, 41 2 2, 56 9, 45 0 3, 04 5, 47 8 3, 17 6, 33 2 3, 43 8, 89 5 3, 70 6, 92 2 3, 95 6, 36 1 4, 46 7, 22 5 4, 69 4, 67 7 4, 76 3, 87 4 SE D EN A 20 ,3 75 22 ,4 24 22 ,7 05 22 ,8 31 23 ,3 32 24 ,0 02 26 ,0 31 32 ,2 00 34 ,8 61 43 ,6 23 43 ,6 32 50 ,0 39 55 ,6 10 60 ,8 10 65 ,2 36 71 ,2 73 72 ,2 50 SE M A R 7, 95 9 8, 87 3 8, 51 8 8, 89 9 8, 48 8 8, 63 6 9, 16 3 10 ,9 51 13 ,3 82 16 ,0 59 15 ,9 91 18 ,2 70 19 ,6 79 21 ,8 64 24 ,6 02 27 ,0 25 27 ,4 01 CN S1 4, 15 3 6, 35 0 7, 32 0 7, 06 7 6, 46 2 7, 03 6 9, 27 4 13 ,6 64 19 ,7 11 32 ,9 16 32 ,4 37 35 ,5 19 40 ,5 36 1, 50 0 28 ,1 39 27 ,2 62 27 ,6 68 PG R 4, 87 5 5, 59 4 6, 93 2 7, 15 4 7, 25 6 8, 14 3 9, 55 0 9, 21 6 9, 30 7 12 ,3 09 11 ,7 81 11 ,9 97 14 ,9 05 15 ,7 60 17 ,2 88 17 ,0 29 16 ,4 68 Ci se n2 90 0 98 0 1, 03 4 88 6 96 6 87 9 1, 15 3 1, 11 4 1, 26 9 2, 37 9 2, 14 0 2, 24 4 2, 76 6 2, 74 4 7, 53 7 7, 61 6 3, 27 3 To ta l Se ct or 38 ,2 62 44 ,2 21 46 ,5 09 46 ,8 37 46 ,5 04 48 ,6 96 55 ,1 71 67 ,1 45 78 ,5 30 10 7, 28 6 10 5, 98 1 11 8, 06 9 13 3, 49 6 10 2, 67 8 14 2, 80 2 15 0, 20 5 14 7, 06 0 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n ba se e n el P re su pu es to d e Eg re so s d e la F ed er ac ió n, S ec re ta ría d e H ac ie nd a y Cr éd ito P úb lic o, 2 00 0- 20 16 . P ar a da to s d el P IB : : or ld E co no m ic O ut lo oN D at ab as e, oc tu br e de 2 01 6. 1 P ar a el a ño 2 00 0 se c on sid er a el p re su pu es to d el P ro gr am a N ac io na l d e Se gu rid ad P úb lic a. E nt re 2 00 1 y 20 12 e xi sti ó la S ec re ta ría d e Se gu rid ad P úb lic a de nt ro d e la A dm in ist ra ci ón P úb lic a Fe de ra l. A pa rti r d e 20 13 la s f un ci on es d e se gu rid ad p úb lic a fu er on tr as la da da s a la S ec re ta ría d e G ob er na ci ón a tr av és d e la C om isi ón N ac io na l d e Se gu rid ad . 2 P ar a lo s a ño s 2 01 4 y 20 15 se a gr eg an a l p re su pu es to d el C ise n 4, 60 0 m ill on es d e pe so s, de sti na do s a la c re ac ió n de lo s C en tro s E str at ég ic os d e In te lig en ci a. n. d. N o di sp on ib le . PI B: P ro du ct o In te rn o Br ut o. A PF : A dm in ist ra ci ón P úb lic a Fe de ra l. SE D EN A : S ec re ta ría d e la D ef en sa N ac io na l. SE M A R: S ec re ta ría d e M ar in a. CN S: C om isi ón N ac io na l d e Se gu rid ad . PG R: P ro cu ra du ría G en er al d e la R ep úb lic a. Ci se n: C en tro d e In ve sti ga ci ón y S eg ur id ad N ac io na l. 306 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Cu ad ro 2 . P ro du ct o In te rn o Br ut o, P re su pu es to d el G ob ie rn o Fe de ra l, se ct or S eg ur id ad y D ef en sa 2 00 0- 20 16 M ill on es d e dó la re s c or rie nt es 20 00 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 PI B 68 4, 05 3 74 0, 74 2 70 1, 32 2 68 5, 27 4 77 6, 18 2 88 9, 01 6 97 2, 15 1 1, 05 1, 96 2 91 4, 00 9 94 1, 15 9 1, 07 2, 86 4 1, 05 6, 64 6 1, 21 5, 15 6 1, 23 9, 84 9 1, 18 9, 24 9 1, 06 3, 17 8 n. d. Pr es up ue sto to ta l A PF 12 5, 69 5 14 9, 00 1 14 3, 32 4 13 5, 78 3 14 6, 16 6 17 1, 22 8 18 4, 50 8 20 8, 52 5 19 1, 60 7 23 7, 00 2 25 6, 57 0 24 9, 73 8 28 8, 25 2 30 4, 33 5 30 7, 87 2 27 5, 34 8 25 6, 53 6 SE D EN A 2, 15 6 2, 45 3 2, 22 4 2, 03 3 2, 08 3 2, 26 0 2, 40 1 2, 97 0 2, 60 0 3, 39 5 3, 52 4 3, 63 4 4, 32 4 4, 67 8 4, 49 6 4, 18 0 3, 89 1 SE M A R 84 2 97 1 83 4 79 2 75 8 81 3 84 5 1, 01 0 99 8 1, 25 0 1, 29 2 1, 32 7 1, 53 0 1, 68 2 1, 69 6 1, 58 5 1, 47 6 CN S1 43 9 69 5 71 7 62 9 57 7 66 3 85 6 1, 26 1 1, 47 0 2, 56 2 2, 62 0 2, 57 9 3, 15 2 11 5 1, 93 9 1, 59 9 1, 49 1 PG R 51 6 61 2 67 9 63 7 64 8 76 7 88 1 85 0 69 4 95 8 95 2 87 1 1, 15 9 1, 21 2 1, 19 1 99 9 88 7 Ci se n 95 10 7 10 1 79 86 83 10 6 10 3 95 18 5 17 3 16 3 21 5 21 1 51 9 44 7 17 6 To ta l S ec to r 4, 04 9 4, 83 8 4, 55 5 4, 17 1 4, 15 2 4, 58 5 5, 09 0 6, 19 4 5, 85 6 8, 34 9 8, 56 1 8, 57 4 10 ,3 81 7, 89 8 9, 84 2 8, 81 0 7, 92 0 Ti po d e Ca m bi o M X /U SD 9. 45 9. 14 10 .2 1 11 .2 3 11 .2 0 10 .6 2 10 .8 4 10 .8 4 13 .4 1 12 .8 5 12 .3 8 13 .7 7 12 .8 6 13 .0 0 14 .5 1 17 .0 5 18 .5 7 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n ba se e n Cu ad ro 1 : P re su pu es to d e Eg re so s d e la F ed er ac ió n, S ec re ta ría d e H ac ie nd a y Cr éd ito P úb lic o, 2 00 0- 20 16 . P ar a da to s d el PI B: : or ld E co no m ic O ut lo oN D at ab as e, o ct ub re d e 20 16 . 1 P ar a el a ño 2 00 0 se c on sid er a el p re su pu es to d el P ro gr am a N ac io na l d e Se gu rid ad P úb lic a. E nt re 2 00 1 y 20 12 e xi sti ó la S ec re ta ría d e Se gu rid ad P úb lic a de nt ro d e la A dm in ist ra ci ón P úb lic a Fe de ra l. A pa rti r d e 20 13 la s f un ci on es d e se gu rid ad p úb lic a fu er on tr as la da da s a la S ec re ta ría d e G ob er na ci ón a tr av és d e la C om isi ón N ac io na l d e Se gu rid ad . N ot a: T ip o de c am bi o en d ól ar es c or rie nt es p ar a ca da a ño to m ad o de l C ua rto In fo rm e de G ob ie rn o, A ne xo E sta dí sti co , 2 01 5- 20 16 . n. d. N o di sp on ib le . PI B: P ro du ct o In te rn o Br ut o. A PF : A dm in ist ra ci ón P úb lic a Fe de ra l. SE D EN A : S ec re ta ría d e la D ef en sa N ac io na l. SE M A R: S ec re ta ría d e M ar in a. CN S: C om isi ón N ac io na l d e Se gu rid ad . PG R: P ro cu ra du ría G en er al d e la R ep úb lic a. Ci se n: C en tro d e In ve sti ga ci ón y S eg ur id ad N ac io na l. 307 Presupuestos: Seguridad y Defensa 2000-2016 Cu ad ro 3 . P ro po rc ió n po rc en tu al y v ar ia ci ón a nu al d el P re su pu es to d e Se gu rid ad y D ef en sa co n re sp ec to a l P ro du ct o In te rn o Br ut o y al P re su pu es to d e la A dm in ist ra ci ón P úb lic a Fe de ra l 2 00 0- 20 16 M ill on es d e pe so s c or rie nt es 20 00 20 01 Va ri ac ió n % a nu al 20 02 Va ri ac ió n % a nu al 20 03 Va ri ac ió n % a nu al 20 04 Va ri ac ió n % a nu al 20 05 Va ri ac ió n % a nu al 20 06 Va ri ac ió n % a nu al 20 07 Va ria ció n % a nu al 20 08 Va ria ció n % a nu al PI B 6, 46 4, 30 2 6, 77 0, 39 8 4. 74 7, 16 0, 49 9 5. 76 7, 69 5, 62 4 7. 47 8, 69 3, 24 0 12 .9 6 9, 44 1, 35 0 8. 61 10 ,5 38 ,1 15 11 .6 2 11 ,4 03 ,2 63 8. 21 12 ,2 56 ,8 64 7. 49 Pr es up ue sto A PF 1 1, 18 7, 81 9 1, 36 1, 86 6 14 .6 5 1, 46 3, 33 4 7. 45 1, 52 4, 84 5 4. 20 1, 63 7, 05 5 7. 36 1, 81 8, 44 1 11 .0 8 2, 00 0, 07 2 9. 99 2, 26 0, 41 2 13 .0 2 2, 56 9, 45 0 13 .6 7 SE D EN A 20 ,3 75 22 ,4 24 10 .0 6 22 ,7 05 1. 25 22 ,8 31 0. 55 23 ,3 32 2. 19 24 ,0 02 2. 87 26 ,0 31 8. 45 32 ,2 00 23 .7 0 34 ,8 61 8. 26  S ED EN A co n re sp ec to a l P IB 0. 32 0. 33 5. 08 0. 32 -4 .2 6 0. 30 -6 .4 4 0. 27 -9 .5 3 0. 25 -5 .2 8 0. 25 -2 .8 3 0. 28 14 .3 1 0. 28 0. 72  S ED EN A co n re sp ec to a l Pr es up ue sto A PF 1. 72 1. 65 -4 .0 1 1. 55 -5 .7 7 1. 50 -3 .5 0 1. 43 -4 .8 1 1. 32 -7 .3 9 1. 30 -1 .4 0 1. 42 9. 45 1. 36 -4 .7 6 SE M A R 7, 95 9 8, 87 3 11 .4 8 8, 51 8 -4 .0 0 8, 89 9 4. 47 8, 48 8 -4 .6 2 8, 63 6 1. 74 9, 16 3 6. 10 10 ,9 51 19 .5 1 13 ,3 82 22 .2 0  S EM A R co n re sp ec to a l P IB 0. 12 0. 13 6. 44 0. 12 -9 .2 3 0. 12 -2 .7 9 0. 10 -1 5. 56 0. 09 -6 .3 2 0. 09 -4 .9 4 0. 10 10 .4 5 0. 11 13 .6 9  S EM A R co n re sp ec to a l Pr es up ue sto A PF 0. 67 0. 65 -2 .7 6 0. 58 -1 0. 66 0. 58 0. 26 0. 52 -1 1. 16 0. 47 -8 .4 1 0. 46 -3 .5 3 0. 48 5. 75 0. 52 7. 50 CN S 4, 15 3 6, 35 0 52 .9 0 7, 32 0 15 .2 8 7, 06 7 -3 .4 6 6, 46 2 -8 .5 6 7, 03 6 8. 88 9, 27 4 31 .8 1 13 ,6 64 47 .3 4 19 ,7 11 44 .2 5  C N S co n re sp ec to al P IB 0. 06 0. 09 40 .0 9 0. 10 9. 00 0. 09 -1 0. 17 0. 07 -1 9. 05 0. 07 0. 26 0. 09 18 .0 9 0. 12 36 .1 6 0. 16 34 .2 1  C N S co n re sp ec to al P re su pu es to A PF 0. 35 0. 47 34 .4 3 0. 50 7. 28 0. 46 -7 .3 5 0. 39 -1 4. 83 0. 39 -1 .9 8 0. 46 19 .8 4 0. 60 30 .3 7 0. 77 26 .9 0 PG R 4, 87 5 5, 59 4 14 .7 5 6, 93 2 23 .9 2 7, 15 4 3. 20 7, 25 6 1. 43 8, 14 3 12 .2 2 9, 55 0 17 .2 8 9, 21 6 -3 .5 0 9, 30 7 0. 99  P G R co n re sp ec to al P IB 0. 08 0. 08 0. 00 0. 10 17 .1 7 0. 09 -3 .9 7 0. 08 -1 0. 21 0. 09 3. 33 0. 09 5. 07 0. 08 -1 0. 82 0. 08 -6 .0 5  P G R co n re sp ec to al P re su pu es to A PF 0. 41 0. 41 0. 00 0. 47 15 .3 3 0. 47 -0 .9 6 0. 44 -5 .5 3 0. 45 1. 03 0. 48 6. 63 0. 41 -1 4. 61 0. 36 -1 1. 16 Ci se n 90 0 98 0 8. 89 1, 03 4 5. 51 88 6 -1 4. 31 96 6 9. 03 87 9 -9 .0 1 1, 15 3 31 .1 7 1, 11 4 -3 .3 8 1, 26 9 13 .9 1  C ise n co n re sp ec to a l P IB 0. 01 0. 01 0. 00 0. 01 -0 .2 4 0. 01 -2 0. 27 0. 01 -3 .4 8 0. 01 -1 6. 22 0. 01 17 .5 2 0. 01 -1 0. 71 0. 01 5. 98  C ise n co n re sp ec to a l pr es up ue sto A PF 0. 08 0. 07 -1 2. 50 0. 07 -1 .8 1 0. 06 -1 7. 77 0. 06 1. 56 0. 05 -1 8. 08 0. 06 19 .2 6 0. 05 -1 4. 51 0. 05 0. 21 1 de 2 (c on tin ua ci ón Æ ) 308 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Cu ad ro 3 . P ro po rc ió n po rc en tu al y v ar ia ci ón a nu al d el P re su pu es to d e Se gu rid ad y D ef en sa co n re sp ec to a l P ro du ct o In te rn o Br ut o y al P re su pu es to d e la A dm in ist ra ci ón P úb lic a Fe de ra l 2 00 0- 20 16 M ill on es d e pe so s c or rie nt es 20 09 Va ri ac ió n % a nu al 20 10 Va ri ac ió n % a nu al 20 11 Va ri ac ió n % a nu al 20 12 Va ri ac ió n % a nu al 20 13 Va ri ac ió n % a nu al 20 14 Va ri ac ió n % a nu al 20 15 Va ri ac ió n % a nu al 20 16 Va ri ac ió n % a nu al PI B 12 ,0 93 ,8 90 -1 .3 3 13 ,2 82 ,0 61 9. 82 14 ,5 50 ,0 14 9. 55 15 ,6 26 ,9 07 7. 41 16 ,1 18 ,0 31 3. 14 17 ,2 56 ,0 00 7. 06 18 ,1 27 ,1 78 5. 05 n. d. n. d. Pr es up ue sto A PF 1 3, 04 5, 47 8 18 .5 3 3, 17 6, 33 2 4. 30 3, 43 8, 89 5 8. 27 3, 70 6, 92 2 7. 79 3, 95 6, 36 1 6. 73 4, 46 7, 22 5 12 .9 1 4, 69 4, 67 7 5. 09 4, 76 3, 87 4 1. 47 SE D EN A 43 ,6 23 25 .1 3 43 ,6 32 0. 02 50 ,0 39 14 .6 8 55 ,6 10 11 .1 3 60 ,8 10 9. 35 65 ,2 36 7. 28 71 ,2 73 9. 25 72 ,2 50 1. 37  S ED EN A co n re sp ec to a l P IB 0. 36 26 .8 2 0. 33 -8 .9 3 0. 34 4. 69 0. 36 3. 47 0. 38 4. 80 0. 38 0. 20 0. 39 4. 00 n. d. n. d.  S ED EN A co n re sp ec to a l Pr es up ue sto A PF 1. 43 5. 57 1. 37 -4 .1 0 1. 46 5. 93 1. 50 3. 10 1. 54 2. 47 1. 46 -4 .9 9 1. 52 3. 96 1. 52 -0 .1 0 SE M A R 16 ,0 59 20 .0 0 15 ,9 91 -0 .4 2 18 ,2 70 14 .2 5 19 ,6 79 7. 71 21 ,8 64 11 .1 0 24 ,6 02 12 .5 2 27 ,0 25 9. 85 27 ,4 01 1. 39  S EM A R co n re sp ec to a l P IB 0. 13 21 .6 2 0. 12 -9 .3 3 0. 13 4. 30 0. 13 0. 28 0. 14 4. 35 0. 14 5. 10 0. 15 4. 57 n. d. n. d.  S EM A R co n re sp ec to a l Pr es up ue sto A PF 0. 53 1. 25 0. 50  -4 .5 3 0. 53 5. 53 0. 53 -0 .0 8 0. 55 4. 27 0. 55 -0 .3 5 0. 58 4. 53 0. 58 -0 .0 8 CN S 32 ,9 16 66 .9 9 32 ,4 37 -1 .4 6 35 ,5 19 9. 50 40 ,5 36 14 .1 2 1, 50 0 -9 6. 30 28 ,1 39 1, 77 5. 93 27 ,2 62 -3 .1 2 27 ,6 68 1. 49  C N S co n re sp ec to al P IB 0. 27 69 .2 4 0. 24 -1 0. 27 0. 24 -0 .0 4 0. 26 6. 25 0. 01 -9 6. 42 0. 16 1, 65 2. 22 0. 15 -7 .7 7 n. d. n. d.  C N S co n re sp ec to al P re su pu es to A PF 1. 08 40 .8 9 1. 02 -5 .5 1 1. 03 1. 14 1. 09 5. 87 0. 04 -9 6. 52 0. 63 1, 56 1. 40 0. 58 -7 .8 1 0. 58 0. 02 PG R 12 ,3 09 32 .2 6 11 ,7 81 -4 .2 9 11 ,9 97 1. 83 14 ,9 05 24 .2 4 15 ,7 60 5. 74 17 ,2 88 9. 70 17 ,0 29 -1 .5 0 16 ,4 68 -3 .2 9  P G R co n re sp ec to al P IB 0. 10 34 .0 4 0. 09 -1 2. 85 0. 08 -7 .0 4 0. 10 15 .6 7 0. 10 -2 .2 2 0. 10 2. 46 0. 09 -6 .2 3 n. d. n. d.  P G R co n re sp ec to al P re su pu es to A PF 0. 40 11 .5 8 0. 37 -8 .2 3 0. 35 -5 .9 4 0. 40 15 .2 6 0. 40 -0 .4 1 0. 39 -2 .8 5 0. 36 -6 .2 7 0. 35 -4 .7 0 Ci se n 2, 37 9 87 .4 7 2, 14 0 -1 0. 05 2, 24 4 4. 86 2, 76 6 23 .2 6 2, 74 4 -0 .8 0 7, 53 7 17 4. 67 7, 61 6 1. 05 3, 27 3 -5 7. 02  C ise n co n re sp ec to a l P IB 0. 02 90 .0 0 0. 02 -1 8. 09 0. 02 -4 .2 8 0. 02 14 .7 6 0. 02 -1 4. 88 0. 04 15 6. 56 0. 04 -3 .8 1 n. d. n. d.  C ise n co n re sp ec to a l pr es up ue sto A PF 0. 08 58 .1 7 0. 07 -1 3. 75 0. 07 -3 .1 5 0. 07 14 .3 5 0. 07 -0 .9 2 0. 17 14 3. 26 0. 16 -3 .8 5 0. 07 -5 7. 65 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n ba se e n el P re su pu es to d e Eg re so s de la F ed er ac ió n, S ec re ta ría d e H ac ie nd a y Cr éd ito P úb lic o, 2 00 0- 20 16 . P ar a da to s d el PI B: : or ld E co no m ic O ut lo oN D at ab as e, o ct u- br e de 2 01 6. 1 E l P re su pu es to d e l a A dm in ist ra ci ón P úb lic a F ed er al in cl uy e a lo s t re s P od er es d e l a U ni ón : E je cu tiv o, Le gi sla tiv o y Ju di ci al , a to da s l as se cr et ar ía s d e E sta do , l as d ep en de nc ia s d es ce nt ra liz ad as , l as em pr es as pa ra es ta ta le s y el co sto fi na nc ie ro d e l a d eu da . N o in cl uy e e l a po yo d el g ob ie rn o fe de ra l p ar a l a s eg ur i- da d pú bl ic a e n lo s e sta do s y m un ic ip io s, ta m po co el g as to en se gu rid ad d e l os g ob ie rn os es ta ta le s, ni la ay ud a en se gu rid ad d el e xt ra nj er o. n. d. N o di sp on ib le . PI B: P ro du ct o In te rn o Br ut o. A PF : A dm in ist ra ci ón P úb lic a Fe de ra l. SE D EN A : S ec re ta ría d e la D ef en sa N ac io na l. SE M A R: S ec re ta ría d e M ar in a. CN S: C om isi ón N ac io na l d e Se gu rid ad . PG R: P ro cu ra du ría G en er al d e la R ep úb lic a. Ci se n: C en tro d e In ve sti ga ci ón y S eg ur id ad N ac io na l. 2 de 2 309 Presupuestos: Seguridad y Defensa 2000-2016 Cu ad ro 4 . P re su pu es to d es tin ad o a fu nc io ne s d e Se gu rid ad P úb lic a 20 01 -2 01 6 M ill on es d e pe so s c or rie nt es 20 01 20 02 20 03 20 04 20 05 20 06 20 07 20 08 20 09 20 10 20 11 20 12 20 13 20 14 20 15 20 16 Se cr et ar ía d e Se gu rid ad P úb lic a1 3, 20 7 3, 69 2 4, 09 5 3, 59 8 3, 85 9 4, 48 3 4, 72 1 7, 94 2 15 ,2 48 15 ,6 81 18 ,2 81 22 ,0 52 19 ,7 99 22 ,0 41 25 ,5 99 26 ,0 28 Pr ev en ci ón y Re ad ap ta ci ón S oc ia l 68 8 1, 66 2 1, 40 8 1, 55 7 1, 79 8 2, 45 8 2, 42 3 2, 47 0 6, 78 1 7, 43 3 10 ,8 97 12 ,7 57 17 ,3 09 18 ,5 05 20 ,1 18 18 ,8 41 Co ns ej o de M en or es 46 50 48 50 91 65 78 86 72 54 51 32 4 n .d . n .d . n. d. SE SN SP 1, 28 6 17 7 38 2 36 6 35 8 68 1 1, 15 3 4, 22 6 4, 91 2 4, 92 8 7, 32 7 10 ,5 92 10 ,2 75 8, 08 3 8, 34 6 6, 38 9 To ta l 5, 22 7 5, 58 1 5, 93 3 5, 57 1 6, 10 6 7, 68 7 8, 37 5 14 ,7 24 27 ,0 13 28 ,0 96 36 ,5 56 45 ,4 33 47 ,3 87 48 ,6 29 54 ,0 63 51 ,2 58 Va ria ci ón po rc en tu al 2 6. 77 6. 31 -6 .1 0 9. 60 25 .8 9 8. 95 75 .8 1 83 .4 6 4. 01 30 .1 1 24 .2 8 4. 30 2. 62 11 .1 7 -5 .1 9 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n ba se e n el P re su pu es to d e Eg re so s d e la F ed er ac ió n, S ec re ta ría d e H ac ie nd a y Cr éd ito P úb lic o, 2 00 1- 20 16 . 1 A p ar tir d e 20 13 la S ec re ta ría d e Se gu rid ad P úb lic a de jó d e ex ist ir y la s f un ci on es d e se gu rid ad p úb lic a fu er on tr as la da da s a la S ec re ta ría d e G ob er na ci ón (S EG O B) . E l P re su pu es to 2 01 3- 20 16 de nt ro d e la S EG O B so la m en te c or re sp on de a la s f un ci on es d e la P ol ic ía F ed er al . 2 S e ca lc ul ó po r c ad a añ o la v ar ia ci ón p or ce nt ua l d el p re su pu es to to ta l d el se ct or c on re sp ec to a l a ño a nt er io r. n. d. N o di sp on ib le . SE SN SP : S ec re ta ria do E je cu tiv o de l S ist em a N ac io na l d e Se gu rid ad P úb lic a. 310 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Cu ad ro 5 . R ec ur so s h um an os y p re su pu es to a ut or iz ad o pa ra la s f un ci on es d e Se gu rid ad P úb lic a 20 01 -2 01 6 A ño El em en to s de la P ol ic ía Fe de ra l1 Va ri ac ió n % a nu al 2 El em en to s d el O A D Pr ev en ci ón y R ea da pt ac ió n So ci al Va ri ac ió n % a nu al El em en to s d el O A D Se cr et ar ia do Ej ec ut iv o SN SP Va ri ac ió n % a nu al El em en to s d el O A D C on se jo de M en or es Va ri ac ió n % a nu al Se rv ic io s pe rs on al es * Va ri ac ió n % a nu al Pr es up ue st o to ta l* Va ri ac ió n % a nu al 20 01 10 ,2 41 4, 78 9 50 5 22 4 5, 34 1 6, 35 0 20 02 10 ,8 30 5. 75 4, 99 8 4. 36 53 7 6. 34 21 2 -5 .3 6 4, 89 7 -8 .3 1 7, 32 0 15 .2 8 20 03 12 ,5 35 15 .7 4 5, 13 0 2. 64 54 3 1. 12 21 8 2. 83 4, 96 8 1. 45 7, 06 7 -3 .4 6 20 04 14 ,4 15 15 .0 0 6, 18 3 20 .5 3 56 4 3. 87 23 1 5. 96 6, 19 9 24 .7 8 6, 46 2 -8 .5 6 20 05 11 ,7 56 -1 8. 45 6, 25 9 1. 23 56 2 -0 .3 5 23 1 0. 00 6, 85 5 10 .5 8 7, 03 6 8. 88 20 06 12 ,9 07 9. 79 6, 12 4 -2 .1 6 57 3 1. 96 33 7 45 .8 9 8, 55 6 24 .8 1 9, 27 4 31 .8 1 20 07 21 ,7 61 68 .6 0 5, 48 3 -1 0. 47 52 6 -8 .2 0 23 3 -3 0. 86 12 ,9 94 51 .8 7 13 ,6 64 47 .3 4 20 08 31 ,9 36 46 .7 6 5, 07 5 -7 .4 4 52 8 0. 38 13 5 -4 2. 06 18 ,8 12 44 .7 7 19 ,7 11 44 .2 5 20 09 32 ,2 64 1. 03 5, 00 0 -1 .4 8 48 7 -7 .7 7 12 9 -4 .4 4 16 ,1 36 -1 4. 22 32 ,9 16 66 .9 9 20 10 35 ,4 64 9. 92 5, 76 5 15 .3 0 52 1 6. 98 10 9 -1 5. 50 15 ,6 31 -3 .1 3 32 ,4 37 -1 .4 6 20 11 36 ,9 95 4. 32 6, 88 7 19 .4 6 50 9 -2 .3 0 90 -1 7. 43 17 ,0 54 9. 10 35 ,5 19 9. 50 20 12 36 ,9 40 -0 .1 5 8, 08 0 17 .3 2 52 2 2. 55 85 -5 .5 6 20 ,3 59 19 .3 8 40 ,5 36 14 .1 2 20 13 36 ,4 42 -1 .3 5 10 ,2 81 27 .2 4 51 3 -1 .7 2 n. d. n. d. 27 4 -9 8. 65 1, 50 0 -9 6. 30 20 14 38 ,6 34 6. 02 11 ,1 71 8. 66 47 2 -7 .9 9 n. d. n. d. 16 ,9 96 6, 10 2. 92 28 ,1 39 1, 77 5. 93 20 15 38 ,6 54 6. 07 11 ,3 68 10 .5 7 43 3 -1 5. 59 n. d. n. d. 18 ,3 82 8. 15 27 ,2 62 -3 .1 2 20 16 3 37 ,8 71 -1 .9 7 10 ,9 22 -2 .2 3 46 5 -1 .4 8 n. d. n. d. 19 ,6 84 7. 08 27 ,6 68 1. 49 In cr em en to po rc en tu al 20 01 -2 01 64 26 9. 80 12 8. 06 -7 .9 2 -6 2. 05 26 8. 55 33 5. 72 Fu en te : e la bo ra ci ón C A SE D E co n ba se e n el “ A ne xo E sta dí sti co ”, C ua rto In fo rm e de G ob ie rn o, 2 01 5- 20 16 . 1 A p ar tir d e 20 09 , l a Po lic ía F ed er al P re ve nt iv a ca m bi ó de n om br e a Po lic ía F ed er al , a dq ui rie nd o fa cu lta de s d e pr ev en ci ón , i nv es tig ac ió n, a ux ili o al M in ist er io P úb lic o y pr ot ec ci ón c iu da da na . 2 S e ca lc ul ó po r c ad a añ o la v ar ia ci ón p or ce nt ua l d e re cu rs os h um an os y p re su pu es to c on re sp ec to a l a ño a nt er io r. 3 C ifr as p re lim in ar es a l m es d e ju lio . 4 S e ca lc ul ó el in cr em en to p or ce nt ua l d el a ño 2 00 1 co n re sp ec to a l a ño 2 01 6 po r c ad a un a de la s á re as . n. d. N o di sp on ib le . M ill on es d e pe so s c or rie nt es . O A D : Ó rg an o A dm in ist ra tiv o D es co nc en tra do . SN SP : S ist em a N ac io na l d e Se gu rid ad P úb lic a. 311 Presupuestos: Seguridad y Defensa 2000-2016 Cuadro 6. Presupuesto asignado al Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia por entidad federativa y municipios 2013-2016 Pesos corrientes Entidad Demarcación Monto asignado 2013 Monto asignado 2014 Monto asignado 2015 Monto asignado 2016 Total Aguascalientes Aguascalientes 29,817,705.00 29,842,058.21 29,562,797.04 21,496,085.61 110,718,645.86 Baja California Mexicali 40,365,510.00 40,828,809.24 40,591,164.88 27,870,590.56 149,656,074.68 Tijuana 58,715,355.00 60,946,538.45 63,018,720.76 63,018,720.76 245,699,334.97 Baja California Sur La Paz 20,381,789.00 21,156,297.04 21,112,418.78 20,776,743.44 83,427,248.26 Campeche Campeche 20,632,036.00 20,869,694.01 20,436,942.20 14,510,799.01 76,449,471.22 Carmen 20,964,873.00 21,368,903.08 21,011,537.98 14,774,313.54 78,119,627.60 Chiapas Tapachula 24,828,205.00 25,771,676.86 25,157,865.65 17,966,791.12 93,724,538.63 Comitán de Dominguez - - - 13,159,993.80 13,159,993.80 Tuxtla Gutiérrez 28,053,659.00 28,916,977.95 28,469,973.35 19,313,044.25 104,753,654.55 Chihuahua Chihuahua 53,142,595.00 53,368,977.65 51,427,971.82 28,887,242.87 186,826,787.34 Juárez 79,815,436.00 80,195,000.61 78,419,576.88 42,671,347.19 281,101,360.68 Hidalgo del Parral - 11,239,345.02 11,621,482.75 11,621,482.75 34,482,310.52 Guadalupe y Calvo - 14,375,778.77 14,864,555.25 14,864,555.25 44,104,889.27 Coahuila Saltillo 32,671,217.00 32,683,271.73 31,936,407.67 21,450,580.02 118,741,476.42 ZM de La Laguna 54,432,022.00 54,600,273.76 52,383,196.78 18,394,359.80 179,809,852.34 Acuña - - 17,092,802.17 13,253,999.00 30,346,801.17 Colima Colima 22,168,523.00 22,197,014.34 21,483,291.90 14,557,036.59 80,405,865.83 Manzanillo 21,350,002.00 22,161,301.80 21,521,454.79 15,596,838.15 80,629,596.74 Tecomán - 10,849,934.47 11,218,832.25 11,218,832.25 33,287,598.97 Ciudad de México Iztapalapa 51,769,057.00 53,263,122.76 53,383,558.12 40,905,459.95 199,321,197.83 Gustavo A. Madero 39,634,704.00 41,140,822.81 41,719,253.07 32,538,447.50 155,033,227.38 Cuauhtémoc - 8,304,000.00 8,586,336.00 8,586,336.00 25,476,672.00 Venustiano Carranza - 8,304,000.00 8,586,336.00 8,586,336.00 25,476,672.00 Álvaro Obregón - 19,940,550.62 20,618,529.34 20,618,529.34 61,177,609.30 Durango Durango 35,305,453.00 35,464,798.74 33,957,849.48 19,050,587.67 123,778,688.89 ZM de La Laguna 53,193,111.00 53,369,419.26 51,202,321.87 36,788,719.58 194,553,571.71 Estado de México Ecatepec de Morelos 53,645,372.00 55,683,896.13 57,577,148.59 49,615,476.61 216,521,893.33 Nezahualcóyotl 38,619,286.00 40,086,819.37 41,449,771.22 33,475,313.15 153,631,189.74 Toluca 32,348,555.00 33,577,800.53 32,938,425.14 23,239,552.98 122,104,333.65 Valle de Chalco - - - 18,744,067.29 18,744,067.29 Metepec - - 18,303,051.54 14,342,260.61 32,645,312.15 Guanajuato Celaya 29,543,039.00 29,601,855.20 29,161,680.35 21,043,334.23 109,349,908.78 León 49,142,864.00 49,200,706.28 49,271,473.54 36,135,359.39 183,750,403.21 San Luis de la Paz - - - 12,961,166.51 12,961,166.51 Guanajuato - 9,319,979.46 9,636,858.76 9,636,858.76 28,593,696.98 1 de 3 (continuación Æ) 312 Atlas de la Seguridad y la Defensa de México 2016 Cuadro 6. Presupuesto asignado al Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia por entidad federativa y municipios 2013-2016 Pesos corrientes Entidad Demarcación Monto asignado 2013 Monto asignado 2014 Monto asignado 2015 Monto asignado 2016 Total Guerrero Acapulco de Juárez 99,152,587.00 99,362,920.62 95,556,707.78 73,871,512.72 367,943,728.12 Chilpancingo de los Bravo 25,966,064.00 26,952,774.50 27,869,168.84 25,167,456.66 105,955,464.00 Zihuatanejo de Azueta 23,222,649.00 23,234,862.60 22,513,411.21 15,259,958.17 84,230,880.98 Zona Conurbada Iguala-Cocula - - 23,378,847.34 18,951,991.86 42,330,839.20 Chilapa de Álvarez - - 18,909,628.91 16,435,176.35 35,344,805.26 Coyuca de Benítez - - 18,773,376.05 - 18,773,376.05 Hidalgo Pachuca de Soto 20,539,839.00 21,218,321.49 20,992,797.73 15,214,579.44 77,965,537.66 Tulancingo de Bravo 19,003,247.00 19,192,593.50 18,835,653.39 13,371,103.05 70,402,596.94 Tula de Allende - 17,646,000.00 17,394,370.59 - 35,040,370.59 Jalisco ZM de Guadalajara 129,379,844.00 130,345,112.34 127,374,494.60 93,646,935.76 480,746,386.70 Michoacán Morelia 35,597,036.00 36,949,723.21 38,206,013.80 28,201,622.10 138,954,395.11 Uruapan 23,725,656.00 24,627,231.14 25,464,556.99 18,199,924.83 92,017,368.96 Apatzingán - 13,131,029.79 13,577,484.80 13,577,484.80 40,285,999.39 Zamora - - - 14,658,504.75 14,658,504.75 Lázaro Cárdenas - 11,549,172.24 11,941,844.09 11,941,844.09 35,432,860.42 Morelos Cuautla 24,929,611.00 24,973,077.39 24,293,141.88 16,379,749.95 90,575,580.22 ZM de Cuernavaca 61,227,478.00 63,554,121.90 65,203,067.63 47,048,598.21 237,033,265.74 Nayarit Tepic 26,649,214.00 26,754,408.80 26,102,099.40 17,161,709.65 96,667,431.85 Nuevo León ZM de Monterrey 135,254,872.00 136,075,184.51 129,336,010.22 69,046,257.15 469,712,323.88 Oaxaca Oaxaca de Juárez 23,707,649.00 24,608,539.43 23,686,492.52 14,844,378.13 86,847,059.08 San Juan Bautista Tuxtepec 21,488,574.00 21,488,944.71 20,996,725.94 14,156,114.89 78,130,359.54 Zona Conurbada - 1,038,000.00 1,073,292.00 - 2,111,292.00 Puebla Puebla 44,173,001.00 44,205,135.24 43,506,470.96 32,220,367.59 164,104,974.79 Atlixco - - - 12,865,545.05 12,865,545.05 Tehuacán 26,887,464.00 27,058,446.14 25,663,303.03 15,854,034.75 95,463,247.92 Querétaro ZM de Querétaro 68,659,857.00 69,921,738.49 68,652,915.68 48,654,950.55 255,889,461.72 Quintana Roo Benito Juárez 35,345,777.00 35,431,117.37 34,684,150.02 26,130,900.35 131,591,944.74 Othón P. Blanco 21,671,918.00 22,495,450.96 22,027,551.91 15,394,986.65 81,589,907.52 Solidaridad - 9,351,213.71 9,669,154.98 9,669,154.98 28,689,523.67 San Luis Potosí Ciudad Valles 19,310,251.00 19,324,466.77 18,896,492.01 13,778,851.73 71,310,061.51 San Luis Potosí 30,125,642.00 30,775,542.16 31,821,910.59 24,925,960.92 117,649,055.67 Sinaloa Culiacán 62,305,574.00 64,126,073.85 31,726,490.44 46,214,667.39 204,372,805.68 Ahome 30,404,206.00 31,559,565.60 63,595,182.08 19,864,092.46 145,423,046.14 Salvador Alvarado - 8,726,246.07 9,022,938.44 - 17,749,184.51 2 de 3 (continuación Æ) 313 Presupuestos: Seguridad y Defensa 2000-2016 Cuadro 6. Presupuesto asignado al Programa Nacional de Prevención Social de la Violencia y la Delincuencia por entidad federativa y municipios 2013-2016 Pesos corrientes Entidad Demarcación Monto asignado 2013 Monto asignado 2014 Monto asignado 2015 Monto asignado 2016 Total Sonora Cajeme 24,277,811.00 25,200,367.77 26,057,180.27 22,302,131.02 97,837,490.06 Guaymas - - - 14,119,473.23 14,119,473.23 Hermosillo 29,340,377.00 30,455,311.10 31,490,791.67 25,423,188.96 116,709,668.73 San Luis Río Colorado - 7,266,000.00 7,513,044.00 - 14,779,044.00 Tabasco Centro 28,651,781.00 28,661,465.14 29,000,652.50 23,646,518.94 109,960,417.58 Cunduacán - - - 12,858,630.98 12,858,630.98 Cárdenas - 9,342,000.00 9,659,628.00 - 19,001,628.00 Tamaulipas Nuevo Laredo 40,370,927.00 40,820,932.87 38,340,958.12 20,133,521.70 139,666,339.69 Victoria 28,891,247.00 29,555,921.96 29,012,041.37 17,939,798.32 105,399,008.65 Reynosa - 17,866,749.85 18,474,219.35 18,474,219.35 54,815,188.55 Tampico - - 24,655,378.51 16,405,802.63 41,061,181.14 Río Bravo - - - 14,150,086.38 14,150,086.38 Matamoros - - 29,106,734.15 23,501,226.38 52,607,960.53 Tlaxcala Tlaxcala 17,814,713.00 18,164,883.45 17,727,555.51 12,386,750.32 66,093,902.28 Calpulalpan 17,383,782.00 17,384,044.41 17,090,880.69 - 51,858,707.10 Veracruz ZM de Veracruz 47,504,736.00 48,790,082.03 47,755,557.38 31,432,840.28 175,483,215.69 Xalapa 26,157,383.00 26,224,973.23 25,645,696.71 18,148,164.99 96,176,217.93